憲法穩定性與變動初探

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本文作者：劉一純工作單位：湖北大學法學院

一部穩定的憲法對于國家和社會的穩定、經濟建設的順利進行、法律秩序和憲政建設等等都有著重要的積極意義.因此,除非由于客觀形勢的變化引起了國家根本制度的改變、導致憲法規范從實質上已經不再適用;或者由于憲法規范的絕大部分內容已經不適應社會實際,無法調整社會現實。否則就應該盡量地保持不變,特別是不宜輕易地改變憲法的指導思想、基本原則、主要規則等決定憲法穩定性的因素,也不宜頻繁地修改憲法條文。那么,什么樣的應變方式能使憲法在適應變動的社會生活的同時仍然保持其穩定性?本文就此談點個人淺見。

一、憲法應變方式的選擇

憲法的變動既可以是明示的,也可以是默示的。前者主要有憲法修改和頒布憲法性法律的方式,后者主要是憲法解釋、憲法慣例、憲法判例等各種憲法變遷方式。以下我們逐一分析各種變動形式對憲法的穩定性可能產生的影響,憲法應當怎樣合理和有效地利用某些變動方式來應變社會變化,達到既能應對社會變化的需要,又能保持憲法的穩定性的目的。1.憲法修改的方式憲法修改是一國有權機關依照法定的或慣例的修憲程序,對憲法結構和規范進行調整、更改、增添、刪減的活動。具體有全面修改和部分修改兩種做法。全面修改是在國家政權性質及制憲權根源未發生變化的前提下,依法律有關修改問題的規定,由法定的修憲機關按照具體的修憲程序改寫憲法的大部分內容或調整、變動憲法的結構,通過或批準整部憲法并重新予以頒布,同時廢止原憲法的活動。憲法的部分修改只是對憲法中的部分內容進行增補、刪節、更改和調整,并不涉及全部規范內容,并且它通常只針對具體條文進行,而不涉及憲法的形式和結構。具體說來,憲法的部分修改又有兩種方式:一是以決議的方式直接廢除憲法條文中的某些規定或以新內容代替舊內容,然后將整部憲法予以重新公布;二是以修正案的方式增補、刪減或更改憲法內容,只需將修正案加以公布后附在憲法典之后,作為憲法典的一個有效組成部分,而無須對整部憲法予以重新公布。對于有益于保持憲法穩定性的憲法修正案方式,還有必要進一步分析其所采取的增加、刪除或更改等具體修改方法對憲法穩定性的影響是否是一致的。¹表現為增加的修改。增加就是在原文規定中增加一些條,或在原文某些條下增加一些款,或在原文某些款下增加一些項,或在某些項下增加一些目(當然,對于原則性抽象性較強的憲法而言,其規定一般是很少具體到“項”和“目”這種層次的),通過所增加的條款項目來補充憲法原文規定的不足之處。通常是對現實社會生活中已經存在且有必要存在的有益的事實的抽象歸納,增加后完善了原文的內容,加強了憲法的適應性,是一種“錦上添花”性的修改。º表現為刪除的修改。刪除就是刪去憲法原文某些條款項目的規定。需要刪除的一般應該是對現實社會生活完全沒有意義、沒有存在價值的規定。»表現為更改的修改。更改就是用新的語言表達取代原來的表達,從而改變憲法規定的內容或含義。所作的更改既可能是改變憲法實質內容的,也可能是使原來的規定更完善的,還可能只是使某些用語更準確的技術性修改。簡而言之,“增加”的結果是原來沒有某些規定,現在有了;“刪除”的結果是原來有某些規定,現在沒有了;“更改”的結果是原來那樣規定,現在這樣規定。因此,三者相比,“更改”對憲法穩定性的負作用最大,“刪除”次之,“增補”不影響憲法的穩定性。在對必須修改憲法時,最好全面考慮,斟酌選用。2、頒行憲法性法律的方式除了不成文憲法國家有憲法性法律之外,在一些成文憲法國家也存在憲法性法律這一法律形式。所不同的是,不成文憲法國家的憲法性法律往往是直接反映該國憲法原則和憲法規則及憲政制度的主要載體,如英國的《人身保護法》、《議會法》、《人民代表法》等;而成文憲法國家的憲法性法律則多是將由憲法典所規定的一些制度加以具體化的形式,如我國的《選舉法》、《立法法》、《國家賠償法》、《集會游行示威法》、特別行政區基本法以及各種國家機關組織法。不成文憲法國家的憲法性法律主要用于因時代的變化需要而對既有的憲法原則和憲法規則及憲政制度加以補充完善的情況。從邏輯上說,補充和完善不但不會損害穩定性,反而會鞏固和加強穩定性。就現有相關國家的情況看,后來制定通過的憲法性法律一般都沒有否定以前相關法律的精神,而是強化了相關法律中蘊涵的精神,從而以連續性來保持了穩定性。因此,憲法性法律作為不成文憲法國家的憲法規范主要載體,同時也是一種很有效的應變方式。成文憲法國家的憲法性法律是對憲法典規定的一些憲政制度的具體化規范,因此,只要正確把握了憲法典的精神實質,并嚴格貫徹到憲法性法律的制定中,就可以通過統一性來保障憲法典與憲法性法律之間的一貫性,進而保持憲法的穩定性。只是由于在成文憲法國家,這種形式是為了落實憲法典中的概括性內容,使憲法的概括性抽象性的規定具體化,在概括性的抽象的憲法典規定與實際生活之間搭起橋梁,使概括性的抽象的憲法規范變得可操作,可實際實施,所以這種憲法性法律一般是作為憲法典的配套法律而存在的,不是在憲法應對社會發展變化的過程中出現的產物。也就是說,在成文憲法國家,它不是一種理想的應變方式。3、憲法變遷的方式憲法變遷是由前聯邦德國憲法學者耶林令克首先明確提出的一個概念。在與憲法修改的比較中,他認為,憲法修改是通過有意識的行為而形成的憲法條文的一種變更,而憲法變遷是指憲法的結構和條文表達在直觀表現上保持不變,而其中一些憲法規范原來的含義在沒有意圖、沒有意識的情況下,基于事態變化而發生實質性變更,產生出新的含義的事實和過程。憲法變遷可以在兩種意義上使用,一種是法社會學意義上的變遷,指將憲法規范內容與現實的憲法狀態之間發生的矛盾認定為客觀事實,并以社會意義賦予其存在的合理性;另一種是憲法解釋學意義上的變遷,指在憲法規范與社會現實發生矛盾的情況下,某種憲法規范因失去原來存在的意義而產生新的含義,遂成為一項新的憲法規范。從這個意義上講,憲法變遷是一種無形的憲法修改。本文討論的也是這個意義上的憲法變遷。這一意義上的憲法變遷可以在一定范圍內解決憲法規范與社會發展變化不相適應的矛盾,一些國家也通過憲政實踐肯定了其存在價值。如德國憲法法院在1971年的一項判決中認為:當憲法規范相對應的社會領域中出現無法預料的新的狀況,或因人所共知的事實已經滲透社會發展整體過程中而具有新的關系和意義時,憲法規范的含義便已發生變遷。[1]憲法變遷不可能自動發生。從一些國家的憲政實踐看,主要是通過憲法解釋、憲法慣例和憲法判例等具體方式實現的,[2]也有少數其它特殊方式。[3]我們有必要分析一下這各種具體方式對于憲法穩定性的影響。¹憲法解釋國內外學者對于憲法解釋有不同的認識。西方國家學者比較普遍地把憲法解釋看作是違憲審查與闡明憲法的含義兩者的統一,我國學者則一般認為它是對憲法條文的含義、內容和界限的說明。[4]筆者認為,憲法解釋是在不改變作為憲法規范載體的憲法條文的字面語詞的前提下,由有權機關基于一定目的、按照一定原則、依照一定程序對憲法規范的含義所進行的適當的說明。憲法解釋由于憲法規范的許多特性而顯得十分必要:由于憲法規范具有概括性和原則性,憲法解釋便成為憲法實施活動中必不可少的行為,只有通過到位的憲法解釋,才能將一般性的憲法規范適用于具體特定的憲法關系;由于憲法內容具有根本性和最高性,憲法解釋便成為憲法監督保障工作中必不可少的行為,只有通過合理的憲法解釋,才能判斷有關法律法規及行為是否違憲;由于憲法關系具有穩定性,而社會生活又是永遠變化著的,憲法解釋便成為既保持憲法穩定性又保證憲法適應性的必不可少的行為,只有通過靈活的憲法解釋,才能使既定的憲法規范有效地適應政治力量實際對比的變化?？梢?憲法解釋并不是唯一地作為憲法變遷的一種方式而存在的,但它卻是憲法變遷的一種非常重要的途徑:為了使憲法規范具有比較恰當的適應性,憲法解釋對憲法規范字面語詞的解釋往往是與時俱進的,一些憲法規范的含義由此也靈活地發生著變化。事實上,憲法規范的含義并非凝固不變,而是隨著時勢的變化而變化的,就象一個詞語放在不同的上下文語境下便有不同的含義一樣。英國賴特勛爵也清楚地表達了同樣的觀點:“憲法文字是概括性的,其全部和真實含義常常只有考慮隨時間變化的全部事實才能確定。這并不是文字的全部含義變了,而是不斷變化的環境證實和闡明了它的全部含義?！盵5]由于憲法解釋既能避免頻繁地修改憲法條文,又可以使憲法有效地付諸實施、富有靈活適應性、保持生機和活力,因此,它對于保持和維護憲法的穩定性有著極為重要的意義。同時,也正因為它的靈活性,所以,又很有必要對它進行一些限制,使所作的解釋不至于前后矛盾,通過保持憲法精神的一貫性來實現憲法的穩定性。º憲法慣例我國有學者認為,“如果成文憲法典是一部‘死’的憲法的話,而憲法慣例則可稱為是‘活’的憲法、‘行動中的憲法’、‘潛在憲法’。正是由于這種‘活’的憲法,才能使憲法規范與社會現實的沖突得以解決,從而才使得憲法條文規范得以實施?！盵6]國外也有學者深刻地闡述過兩者的關系:“憲法已經有了,接著就產生了使他們逐漸適應于不斷改變著的形勢的問題。但是解釋的邏輯并不是憲法起源的邏輯。憲法在革命精神中誕生,卻在慣例的裁決影響下實施;憲法的觀點是預言性的,卻按照慣例來應用?！盵7]憲法慣例之于憲法的關系之緊密,由此可見一斑。由此推之,它對于憲法穩定性也一定有深刻影響。對此,可以從憲法慣例的特征得到說明。國內外學者關于憲法慣例的解釋眾說紛紜。[8]筆者認為,不管怎樣下定義,憲法慣例有幾點確定無疑的特征:憲法慣例是在長期的政治實踐中形成的;憲法慣例沒有有形的明確的表現形式;憲法慣例既可以在憲法典之外創設新的憲法制度(如著名的美國聯邦最高法院違憲審查制度的創立),也可以在不變動憲法原文的情況下或補充和完善憲法因原則性和概括性所導致的不足和局限,或更改已有的憲法規范的含義,或使某些憲法規定實際上喪失效力。[9]這最后一點便屬于憲法變遷。與憲法解釋一樣,無論是補充和完善憲法規定,還是更改憲法規范的含義,還是事實上廢棄憲法中的某些規定,憲法慣例都沒有直接從形式上觸動憲法原文,這對于保持和維護憲法的穩定性是十分有益的。但是,與憲法解釋不一樣的是,憲法慣例是通過政治家的言行、或著名法學家的總結、或政治斗爭以及政治生活實踐等途徑在長期的社會生活中形成,憲法慣例的約束力是伴隨著連續性和穩定性的長期性而產生的,形成過程的長期性是憲法慣例的特點之一。由此可見,與需要長時期的多次的普遍的實踐才能形成的憲法慣例比起來,憲法解釋的產生簡捷得多,在憲法應變方面,憲法解釋靈活得多,因而也更有優勢。»憲法判例是憲法文本無明文規定而由司法機關通過對訴訟案件所作的判決而宣示的憲法原則或規則;或者是憲法文本雖有規定,但有權機關根據時勢發展變化的需要,對其含義作出新的解釋,并依此解釋作出裁判(包含憲法解釋的憲法判例,或以憲法判例表達的憲法解釋);所宣示的憲法規則或所解釋的新含義與憲法中的條文規定具有相同法律地位,所宣示的有些憲法原則甚至高于憲法的某些具體規定;[10]這些對以后相同或類似案件的判決都具有范例性的約束力,所以稱為判例。憲法判例不僅是不成文憲法國家的重要憲法淵源,在20世紀以來的大陸法系國家也得到學者的普遍承認,并逐漸占據了一席之地。[11]對于成文憲法“以有限之法條,不能適應無窮的人事”,因而“缺乏規定、規定不明、及其規定不能適應當前情勢的現象”,憲法判例能通過“法官于判決的時候,將成文法缺乏規定者補充之,規定不明者闡發之,規定不適當于當前情勢者,則將其推陳出新?！盵12]由此使成文憲法得到充實和完善,并有效地增加其適應性。這種方式不觸動憲法文本,而是通過個案來宣示一項新的憲法規范,或通過適當的解釋揭示憲法文本中某項規范的含義(這種情況也就是美國式的在司法中進行憲法解釋,并將這種解釋通過判例固定下來),對于保持憲法的穩定性顯然起到了有益的作用。在典型的不成文憲法國家英國,除了憲法性法律和憲法慣例之外,憲法判例也是其憲法主要表現形式之一,它補充著憲法性法律的不足;在嚴格適用“遵循先例”原則的司法制度下,憲法判例使其憲法表現出突出的歷史延續性,從而保持了憲法穩定性。在開成文憲法之先河的美國,憲法判例與憲法解釋一起,對其憲法文本雖二百年不變而仍然有良好的適應性起著充分有效的保障作用。對憲法變遷的以上三種具體方式進行歸納后,我們可以發現一個最顯著的共同點,也是憲法變遷最大的特點,那就是憲法變遷形式上沒有觸動憲法原文,而實質上卻使憲法規范的含義發生了變化。變遷的結果是憲法的穩定性得到保持和維護,同時,憲法也體現出較強的適應性。因此,憲法變遷是有利于憲法穩定性的一種應變方式。

二、憲法變動內容的限制

在采用以上原則選取應變方式的同時,還要考慮到,在采用部分修改和憲法解釋及憲法判例的做法變動憲法時,應該在變動內容和變動次數上有所限制,隨意修改或解釋以及頻繁修改和解釋,都會損害憲法的穩定性。就隨意修改憲法而言,如果所修改的對象每次都是相同的,這一次這樣改,下一次又那樣改,必然給人以該項內容變幻不定之感;如果每次都不同,這一次改這里,下一次改那里,再下一次又改別處,將會使人對憲法內容的確定性和科學性產生懷疑,最終都將嚴重地挫傷人們對憲法的信任和信仰,損害憲法的權威性。就隨意地進行憲法解釋而言,如果對同一規范的解釋前后不一,甚至有矛盾之處,那么,該規范本身及其解釋都會由于缺乏確定性、沒有穩定性而喪失應有權威。就隨意作出憲法判例而言,如果在數量或內容上無節制地作出創立新原則或新規則的判例,必然喧賓奪主,對成文憲法的主導地位構成威脅;如果是闡發憲法規范新含義的憲法判例,其隨意的缺乏一貫性的闡釋會產生與隨意進行憲法解釋一樣的后果。至于對憲法加以頻繁修改和解釋,其危害性更是顯而易見:頻繁修改使人感到憲法內容動蕩不定,而頻繁解釋,特別是對同一項內容多次的和不同的解釋,則使人無所適從。為避免因隨意變動憲法而導致不良后果,各國憲法都規定了一些限制,主要是對憲法修改的限制。另外,一些國家也通過憲法判例(如美國和德國)規定了憲法解釋的原則和規則。對于憲法修改來說,從理論上講,學術界存在著修改有限制說和修改無限制說之分歧,[13]從實踐中看,一些國家在憲法文本中明文或隱含著規定了修改憲法的禁區。歸納起來看,大致有四種內容是禁止被修改的,一是憲法所確立的國家根本制度、根本原則、憲法基本精神。如挪威憲法第112條:憲法“修正案決不能同本憲法所包含的原則相抵觸,只能在不改變憲法精神的前提下對某些具體條款進行修改?！逼鋵?即使其他國家憲法沒有如此作明文規定,其在政權性質未變的前提下實際作出的憲法變動也沒有觸及這類內容。因為,從最基本的憲法原理上講,憲法所規定的根本制度和原則是一國的立國之本,必須絕對保持不變。二是憲法中規定的一些特定原則。如德國基本法第79條規定:“對本基本法的修正案,不得影響聯邦按州劃分之原則,各州參與立法的原則或第1條和第20條規定的基本原則?！笨仆貞椃ǖ?75條規定:“除有關埃米爾統治的稱號或者增加自由和平等的保證外,關于本憲法規定的有關科威特埃米爾制度及自由和平等原則的條款,不得建議加以修改?！卑土謬鴳椃ǖ?04條規定:“巴林君主世襲制原則、本憲法所規定的自由和平等的各項原則、以及本憲法第2條均不得成為修改的對象?！逼涞?條規定是“伊斯蘭教為國教,伊斯蘭教律為立法之主要源泉,官方語言為阿拉伯語?！逼咸蜒缿椃▽τ谛迲椨兄鼮樵敿毜囊幎?其第290條具體列舉了14項修改憲法時必須尊重的內容。三是國家領土范圍。如法國1958年憲法規定:“如果有損于領土完整,任何修改程序均不開始或繼續進行。”四是共和政體。如意大利憲法第139條規定:“共和政體不得成為憲法修改之對象?！睂τ趹椃ń忉寔碚f,一些國家除了通過憲法對有權進行憲法解釋的主體作出明確規定之外,也從憲法解釋的實踐中發展出有關解釋的方法和限度的一些準則或規則。按照美國一位學者的研究,各國憲法解釋中常用的準則大約有50條之多。[14]我國也有這方面的研究成果,一些學者認為,比較普遍的解釋原則有這樣幾條:不能背離憲法的根本精神與基本原則,符合制憲目的,系統整體地解釋,適應社會發展變化的需要,歷史性地追究制憲者意圖,符合字面可能的含義等。[15]另有學者認為,憲法解釋既不可能絕對客觀,也不能由著解釋者的主觀“恣意”而為;應該通過制憲者的意圖約束、憲法基本精神約束、客觀的歷史進步方向約束、解釋規則約束以及解釋者人格的自我約束等方面來約束解釋者的主觀性,從而獲得一種相對客觀的解釋。[16]可見,這些準則或規則只存在枝節上的差異,其出發點是一致的,實質意圖是一致的,即憲法解釋必須有一定的限度,對憲法解釋應當加以限制。來自這些準則或規則的限制將憲法解釋限定在既能賦予憲法規范以新的含義,使相對穩定的憲法規范能靈活適應社會關系發展變化的需要,又不至于完全脫離憲法既定原則和憲政制度的范圍內,對于維護憲法的穩定性與權威性十分必

三、憲法變動的頻率控制和程序約束

憲法解釋和憲法判例通常都是應實際發生的具體情況(如社會關系的新變化,訴訟個案的隨機發生)而進行的,很難加以頻率的控制,其程序上一般也不能直接體現出與憲法穩定性的關系。實際上,包括這兩者在內的憲法的無形修改主要是通過遵循前述準則或規則而與憲法的穩定性發生聯系的,換句話說,無形修改不是漫無邊際、隨心所欲的,而是在憲法原則范圍內、在憲法解釋和憲法判例的準則和規則的約束下進行的;如果遵循了這些準則和規則,不超出憲法原則的范圍,那么,所作的憲法解釋或憲法判例就應該能與憲法的基本精神保持一致,從而在一定程度上保持和維護憲法的穩定性。這里只談憲法部分修改的頻率控制和程序約束。一些國家對修改憲法的時間有明文規定,歸納起來有三種:一是非經一定時間不得修改憲法,如希臘1975年憲法第110條規定:“在上次修改完成后未滿5年,不得對憲法進行修改”;科威特憲法第174條規定:“從本憲法開始生效之日起五年之內不得對本憲法進行修改?！鼻澳纤估驊椃ǖ?01條規定:“如果聯邦院未通過修改南斯拉夫社會主義聯邦共和國憲法,則自南斯拉夫社會主義聯邦共和國憲法修正案被否決之日起的一年內,不得重新提出同一問題的提案?！卑屠?940年憲法規定,憲法公布后十年內,不得全部修改;巴林國憲法第104條也有類似規定。二是規定定期修改,如葡萄牙1911年憲法規定,每10年修改一次;波蘭1921年憲法規定,憲法每25年修改一次。三是規定在特定時期不得修憲,如巴西1946年憲法規定:“憲法于戒嚴期不得修改”,法國第四共和國憲法規定:“在法國領土一部或全部被外國軍隊占領時,修憲程序不得著手或進行。”。從性質上講,這些都屬于強行性規范,即非如此不可?？梢允智宄乜吹?這些強行性規范的目的就在于通過硬性規定來保持憲法的穩定性。修憲是國家大事,因此,大多數國家憲法還規定了比普通法律繁瑣得多的修憲程序,有些國家的修憲甚至還通過全民公決進行。各國規定的修憲程序不完全相同,通常涉及到提案、先決投票、公告、議決、公布等五個階段。在提案階段對有提案權的人員的規定,在先決投票階段對憲法修正案是否明確、具體、可行的先決投票規定,在公告階段要求將憲法修正案草案予以公告以接受全民審議的規定,在議決階段關于憲法修正案通過的同意投票率的規定,等等,都表明國家對修憲持十分慎重,不會輕易變動憲法既定內容的態度,故通過嚴格復雜的程序規定來增加修憲的難度,以此約束隨意修憲的行為,從而保持和維護憲法的穩定性,最終達到維護憲法權威的根本目的。