憲法原則與民主政治芻議

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本文作者：宋惠昌工作單位：中共中央黨校哲學教研部

建設高度的社會主義民主政治,是中國共產黨和我國人民堅定不移的奮斗目標。經過半個多世紀的努力,我們在這方面已經取得了偉大的成就。當然,在艱苦的探索實踐中,我們也有許多值得認真總結的經驗教訓。其中的一個關鍵,就是如何把民主政治建設和法治建設有機統一起來的問題,而這兩者統一的基礎則是憲法原則。現代世界政治文明發展的經驗和我國社會主義民主政治建設的經驗都說明,這兩者在憲法原則基礎上的統一,實質上就是憲政建設的問題。所以,把社會主義民主政治建設與社會主義法治建設在憲法原則的基礎上統一起來,這就是我國社會主義憲政建設的基本途徑。

首先應該指出的是,我們這里所說的社會主義憲政,不但與西方資本主義憲政有區別,而且也不同于我國在民主革命時期所搞的新民主主義憲政,它是中國特色社會主義政治的一個組成部分。但是,社會主義憲政與一般的憲政又有著共同的本質特點。在現代的各國中,那些以一種反映現代政治文明的憲法為依據而形成的政治體制,一般地被稱之為“憲政”,而在現代世界上,大多數的憲政體制都是不同形式的民主政治體制。那么,憲政的實質是什么呢?早在1940年發表的《新民主主義憲政》一文中,曾經指出:“憲政是什么呢?就是民主政治”[1-1];“世界上歷來的憲政,不論是英國、法國、美國,或者是蘇聯,都是在革命成功有了民主事實之后,頒布一個根本大法,去承認它,這就是憲法”[1-2]。憲政就是“用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主體制確定下來,以便鞏固這種民主體制,發展這種民主體制”[2]。這就是說,憲政也可以稱之為“民主憲政”,所以,社會主義憲政也就是社會主義民主憲政。如前所述,社會主義憲政是在社會主義民主政治與社會主義法治在憲法原則基礎上統一的產物,它是社會主義民主和法治水平的一個根本標志?？梢?所謂法治意識,核心內容是憲法意識,而憲法意識則是由我們對憲法性質、地位和意義的認識而形成的一種法治觀念。從大多數國家的立法狀況來看,憲法是一個國家中最高權力機關創制的,因此,憲法具有最高的法律權威;同時,由于憲法規定了國家的根本制度、國家權力的根本分配原則,這就決定了憲法是其他各種法律法規的立法根據,是一種“母法”,所以,憲法在一個國家的法律體系中居于核心地位;作為國家的根本法,憲法是各個權力機關和公民個人行為規范的根本法律依據,所以,憲法具有最高的法律尊嚴。這樣,憲法在整個國家和社會中,與其他的一切法律法規相比,具有至上的地位。通過各種形式的法制教育和法律實踐,越來越多的人逐步形成了關于憲法在整個國家和社會生活中的最高權威意識,這對于推進社會主義法治國家的建設,具有重大意義。由于各種歷史的、政治的、文化的原因,在我們的社會生活和國家活動中,長期以來是人治思維方式占統治地位,或者是單純的政治思維方式占統治地位。比如說,在許多人的心目中,憲法觀念是很淡漠的,甚至不知道“憲法”為何物,而那些地方性法規、政策、文件,甚至是當地領導人的指示、講話等等,才是他們的“尚方寶劍”。這樣,一些部門和它們的個別領導人就常常是在不自覺的情況下,出現了某些明顯“違憲”的言論和行為。我們指出這樣的一些問題,并不是說地方性法規、政策、文件,可以不執行,也不是說領導人的指示、講話沒有價值,而是說不能把它們放在憲法之上,必須使它們與憲法原則保持一致。在這方面,我們還有很長的路要走,這其中最困難的任務是人們傳統思維方式的變革,真正由人治的思維方式(也包括一些人的單純政治思維方式)轉變為法治的思維方式。長期以來,一談到治國、行政這樣的大事情,許多人都幾乎是本能地把目光集中到文件、政策、決議、領導人的講話、指示等等上面去了,比較少地考慮到法律,而尤其不去研究憲法。所以,如果是由于政策、法令、文件、決議、領導人的講話、指示等等違背憲法或者法律,而使他們犯錯誤的時候,他們往往會覺得莫名其妙!所以,就堅持憲法地位至上這一點來說,我們必須確立這樣一種法治觀念,即所有的法律、法規、政策、決議、文件、領導人的講話或者指示,以及政黨、社會團體的決議、章程等等,都不能違背憲法的規定,必須與憲法的規定相一致。憲法地位至上,這在法治社會中是常識,但是,許多經驗教訓告訴我們,恰恰由于缺乏這樣的憲法意識,我們常常是在這樣的常識問題上犯錯誤。我們這里所說的憲法意識,它的實質性內容就是憲法的基本原則(即本文所稱的“憲法原則”)。所謂憲法原則,是指一定文本的憲法所規定的或者確認的基本原則、基本準則和基本價值,它體現了立憲者的根本意志、利益和要求,因此,它確定了憲法的根本性質、發展方向以及立法活動的根本指導方針,而最重要的是對民主政治制度的法律確定。憲法原則一般是以比較抽象和概括的語言來表述的,但是,它對認識憲法的意義和貫徹憲法精神,卻是有決定性意義的。當然,對不同的社會制度、國家體制、文化傳統背景下所產生的憲法,以及不同類型的憲法,憲法原則的具體內容可能會有區別;但是,從現代社會法治發展的一般規律來看,憲法原則是有共同本質特征的。這里,我們是從我國的實際法律環境出發,以我國現行憲法為對象來研究這個問題的。

近代以來,特別是當代各民主體制國家中的憲法,一個首要的特點是強調法治,因此,實行法治便成為一條重要的憲法原則。實踐證明,貫徹這個憲法原則,對于民主政治建設是不可缺少的保障。在民主政治發展的過程中,作為一種權力制約機制的民主,對限制權力的濫用和防止權力腐敗這方面,是有效的;盡管民主本身也會有某種缺陷,人們仍然可以通過不斷完善的民主制度來達到這樣的目的。但是,一個屢見不鮮的事實是,在某些國家或者某些歷史時期,人民的民主權利卻常?？赡艿貌坏奖Ｕ?甚至被剝奪了民主權利,民主制度名存實亡。那么,由什么來保障民主制度呢?近代以來的政治發展經驗越來越證明了一個真理:必須通過民主的法制化,即建立起一種法治社會,這樣,民主才能得到保障。而這恰恰是近代民主政治發展的一個重要歷史成果———通過憲法確立一種以法治為基礎的民主政治體制。同時,從憲政的形成中也可以看出,民主政治與現代法治是憲政本身兩個不可分割的基石?，F代世界的政治文明發展,特別是我國社會主義政治文明發展的經驗教訓一再表明,離開了法治,民主是不可能得到保障的;同樣地,法治如果不與民主緊密結合在一起,那樣的法治也必然是很脆弱的。所以,這里的一個關鍵是如何科學地認識現代社會法治的實質。對于什么是“法治”的問題,目前大多數法學著作中已經談得比較多了。這里需要指出的是,最早而且比較完整地給法治原則下定義的是英國學者戴雪,他的定義的中心思想可以概括為在法律面前人人平等,消滅一切特權。他提出的這個法治原則,主要傾向是限制政府權力,維護每個人的平等權利[3]。后來的各國學者對戴雪關于法治的定義雖然不斷有所修正,但是,他提出的反對一切特權、在法律面前人人平等這一基本原則,則仍然被大多數人認為是現代法治原則的本質內容。我們可以看到,在近代以來特別是當代各國的憲法中,幾乎都有“公民在法律面前一律平等”的條文,從根本上說,這是由法治的基礎決定的。憲法的這個法治原則,來源于近代民主革命過程中憲法的形成歷史。近代資產階級革命的一個重要目標,是要從根本上鏟除封建專制統治所造成的各種特權,實現社會的公平、正義,而要達到這樣的目標,就必須徹底貫徹人人都在法律面前享有平等地位這一原則。這就決定了現代各個民主政體國家中憲法原則的這一不可缺少的內容。這一特點在我國的現行憲法中也得到了充分而準確的反映。中華人民共和國憲法規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”,并且明確規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。同時還具體規定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這就是說,社會主義法治國家是通過依法治國的基本方略來實現的,而它的基本要求則是反對一切特權,實行在法律面前人人平等。與上述的內容相聯系的是,法治國家的憲法原則一般地都包含著“司法獨立”這樣的實質性內容。按照近代西方的法治觀念,司法獨立是以對法律價值的普遍性認識為前提的,而在司法實踐中,要求司法人員只從屬于法律,在黨派上持中立而獨立于官方命令,從而能夠在人民中間及人民和政府中間公平執行法律。自以來,“司法獨立”一直是民主政治勢力所追求的憲法原則目標,中國共產黨在民主主義革命時期一直是為民主憲政而奮斗的,這其中包括了對司法獨立的不懈追求。當然,由于種種歷史原因,在貫徹司法獨立這一憲法原則的過程中,常常受到各種干擾,“”中所謂的“砸爛公檢法”,則是一種極端表現形式。在總結歷史經驗的基礎上,對這個問題,我們的認識越來越深刻了,這一點比較集中地反映在我國的現行憲法的規定中。如“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。我國憲法中的司法獨立原則及其實踐,雖然與西方的法律觀念有區別,帶有中國的政治特色,但是從總體上看,已經納入到人類法治文明的共同軌道上去了。上述的這些內容,反映了我國社會主義法治原則與一般法治原則的共同特點。當然,在我國的社會主義政治體制下,還形成了一些反映中國國情的特殊內容,由此就形成了中國社會主義法治基本內容。那么,對我們來說,什么是社會主義法治呢?簡單地概括說,這就是1997年黨的十五大提出的、1999年正式載入憲法的“依法治國”這一重要理念。那么,“依法治國”理念的核心內容是什么呢?一般地說,這里所說的“法”,首先是憲法,所以,從根本上說,依法治國就是依照憲法治理國家。對此,同志概括說:“依法治國首先要依憲治國,依法執政首先要依憲執政?！盵4]這個概括深刻揭示了我國社會主義法治原則的本質特點。無論是從一般法治的共同特征來看,還是從我國社會主義法治的本質特點來看,法治原則都是與傳統的人治原則相對立的。所以,要真正貫徹作為憲法原則的社會主義法治原則,我們必須認真克服形形色色的人治觀念。應當承認,在我國社會的現實生活中,特別是在一些有實權的機關、部門的國家工作人員中,法治觀念仍然比較淡漠,人治意識還是相當頑固的。比如,在相當多的單位里那些“委員會”或者“全委會”幾乎是形同虛設,常常還是所謂“一把手”個人說了算,而對一些重大問題的決策往往是取決于“首長”的個人意志。這樣說并不是否定行政首長負責制,而是說決不能把領導者個人的意志凌駕于法律之上,或者是由于領導者個人決策的隨意性而破壞決策的法定程序,或者是以所謂“領導批示”等方式干擾司法獨立。還有一種特殊情況是,有些部門往往是用所謂的“領導集體決定”來對抗憲法和法律,這明顯地是把一部分人的意志凌駕于法律之上。這些情況說明,要堅持以憲法為基礎的現代法治原則,必須通過各種努力來不斷清除人治觀念的影響。實踐證明,克服人治觀念、樹立法治觀念的過程,就是現代民主政治水平不斷提高的過程。

就我國現行憲法而言,通常所說的人民主權原則,也可以概括為現代憲法的人民民主原則。這里的關鍵問題是關于國家的最高權力主體的規定,關于國家權力來源的規定,對國家權力最高監督主體的規定。關于憲法本質特征所體現出的這一基本原則,我國現行憲法的有關規定是反映得很充分也很深刻的。中華人民共和國憲法在“總綱”中規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。同時進一步規定了人民如何行使他們的權力:“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”,“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務”。憲法規定的國家的“一切權力屬于人民”,這個全稱判斷就意味著,在中華人民共和國中人民是最高的、唯一的權力主體,而體現人民作為唯一的、最高權力主體的最高國家權力機關,是人民代表大會。這就是說,在中華人民共和國中不存在另外一個或者幾個與人民平行甚至凌駕于人民之上的權力主體;也不存在與人民代表大會平行的或者甚至是凌駕于人民代表大會之上的國家權力機關。這就是現代民主政治中的一個基本憲法原則———人民主權原則,在我國憲法中的明確規定。在我國的社會主義憲政體制中,這個人民民主原則或者人民主權原則,也可以說就是社會主義民主政治的本質———“人民當家作主”。關于這一點,中國共產黨十六大的政治報告中曾經做過深刻的闡述:“發展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”可以看出,在這個三位一體的社會主義民主政治的有機結構中,本質的東西、核心的內容是“人民當家作主”,而“黨的領導”是實現“人民當家作主”的根本保證,“依法治國”則是實現“人民當家作主”的根本途徑。或者也可以說,在社會主義民主政治中,“人民當家作主”是目的,而“黨的領導”和“依法治國”都是手段或條件。所以,在談社會主義民主政治的問題時,盡管各種內容都談得很全面,而如果沒有談“人民當家作主”這個本質內容,那就說明他基本上還不懂得什么是社會主義民主政治。這也說明,“人民當家作主”是我國憲法所體現出的社會主義民主原則的靈魂。作為現代民主政治體制中的憲法原則,人民主權原則除了對國家權力主體的界定外,還要進一步規定最高權力主體對各個權力實體的授權關系。從我國憲法的相關規定中可以明確地看出,我國的所有權力實體,即各級人民代表大會、各級人民政府和人民法院、人民檢察院,它們的權力歸根到底都來自人民的授予,所以,它們都必須對人民負責、受人民監督;同時,作為行政機關的各級人民政府和作為司法機關的人民法院、人民檢察院,它們的權力直接來自人民代表大會,所以它們必須對人民代表大會負責,受人民代表大會監督。這就意味著,在中華人民共和國內,任何權力機關的權力歸根到底都是來自人民,不管是直接的還是間接的,所有的權力機關都必須對人民負責、受人民監督。這就是作為憲法原則的人民民主原則或者人民主權原則的實質。我們常常說沒有民主就沒有社會主義,而現在我們可以進一步指出,如果沒有一部好的憲法,也是不可能有好的民主制度和民主生活。

近代以來各國在民主政治實踐中越來越深刻地認識到,由于國家權力的高度集中和對權力的易于壟斷,使權力的運行失去控制和監督,而失去控制和監督的權力必然導致腐敗。西方各國在總結經驗教訓的基礎上,通過憲法和法律對國家權力在分立中實行互相制約。這樣,就逐漸形成了一條重要的憲法原則———權力的分立和制約原則,或者稱之為權力制約原則。在西方資本主義國家的憲法中,權力制約原則是通過“三權分立”來體現的。西方各國的政治生活說明,作為憲法原則的權力制約原則及其“三權分立”政治體制,已經成為民主政治的重要法治保障。社會主義憲法雖然沒有權力分立和權力制約的明確規定,但是,它對權力運行規則的確定,也遵循現代民主政治的一般要求。因為,確立了民主政治體制的國家,它的憲法實際上是對這個國家中權力結構的最高法律規定,也可以說是對國家內權力分配的最高原則,這樣就形成了對國內各種權力實體的制約機制。這種情況我國的社會主義憲法中也有明確的反映。根據憲法的規定,在我國的社會主義民主政治體制中,國家主權是由人民代表大會統一行使的。這就是說,作為國家權力機關的人民代表大會對行政機關和司法機關有著直接的權力制約關系。憲法中對國家權力結構及其相互關系的法律規定,形成了現代民主政治體制中必要的權力制約機制。近代政治發展的經驗一再說明,沒有必要的權力制約機制,是談不上民主政治的。在這個意義上可以說,憲法是通過授權和分權的方式,形成一種合理的權力制約機制,來保證人民當家作主這個基本民主政治原則的實現的。在我國的社會主義民主政治體制建設中,作為執政黨的中國共產黨如何理順它與人民代表大會、政府、司法機關以及社會團體之間的關系,推進社會主義民主和社會主義法治的發展,以便更好地發揮黨的領導作用,一直是人們關注的問題。應該承認,建國后至結束這段歷史時期中,我們在這方面是有嚴重教訓的,對此,中國共產黨在改革開放初期已經進行了全面深刻的總結;最重要的是,結束后,在總結經驗教訓的基礎上,對如何正確認識和處理黨在國家權力體系中的地位和關系問題,在理論上和實踐中都進行了一系列探索,已經取得了歷史性的突破,這其中一個極為重要的成果,是在黨和國家權力機構之間已經開始建立起良性的權力制約機制。在這方面的積極進展,主要表現在“依法執政”理念和體制的逐漸形成和完善上。首先,十一屆三中全會在總結教訓的基礎上明確提出了加強社會主義法制建設的任務。會議公報強調指出:“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威,做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。從現在起,應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性;要忠實于法律和制度,忠實于人民利益,忠實于事實真相;要保證人民在自己的法律面前人人平等,不允許任何人有超于法律之上的特權?！边@實際上是對中國特色社會主義法治的一個概括,在新時期的法治建設中是有先導作用的。很顯然,這對克服長期以來所謂“黨的一元化領導”、“黨政不分”等問題,是一個重要的開端。其次,在黨章和憲法中強調作為現代法治觀念核心的憲法意識。1982年,黨的十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則寫入黨章。同年,五屆五次人大會議通過的憲法第5條明確規定:“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴?！薄耙磺袊覚C關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這實際上是明確提出了執政黨活動的法律限制問題。再次,把“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略。1997年9月,黨的十五大報告指出:“進一步擴大社會主義民主,健全社會主義法制,依法治國,建設社會主義法治國家”;隨后,1999年九屆二次人大會議通過的憲法修正案將“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”增列為憲法第5條的第1款。在確定了“依法治國”方略之后,2002年黨的十六大明確提出了“依法執政”的理念。前面已經說過,“依法治國”首先就是“依憲治國”,“依法執政”首先就是“依憲執政”,而“依憲治國”和“依憲執政”,這是對黨的執政方式的法治化的明確規定,實質上就是國家的最高權力對執政黨領導權的一種權力制約,是對憲法原則的深刻體現。而執政理念上的這一重大進展,表明中國共產黨在現代政治文明的發展中是與時俱進的,在民主與法治相結合的政黨政治中,這是一個歷史性飛躍。中國的特殊國情說明,在我們的政治體制改革中,把黨的領導問題解決好了,那就會使我們在民主和法治的道路上向現代政治文明邁進一大步。當然,這是一個艱苦的開創性過程,而且這個過程將是長期的,自然免不了要出現一些歷史的曲折;但是,總的趨勢卻是不可逆轉的,這是因為我國的政治變革已經納入到人.

作為憲法原則的那些重要規定,諸如實行法治、確定人民在國家中的最高權力主體地位、為防止權力的壟斷而強調必須完善權力制約機制等等,歸根到底都是為了切實保障社會成員,即公民———人的自由和基本權利。這實質上也就是近代以來的人權問題。事實證明,人權問題,既是個民主政治問題,也是個法治問題,因此,作為基本的價值原則,它是憲法的出發點和歸宿。正是基于這一點,近代以來的民主性質的憲法都以各種不同的方式,把切實保障和尊重人權作為一條根本的憲法原則。就近現代大多數國家憲法的形成歷史來看,它們都是對資產階級民主革命成果的一個總結,或者是吸取了反對專制主義、反法西斯主義斗爭的歷史教訓。比如法國的《人權宣言》和美國的《獨立宣言》等。再如近代各民主政體國家的一些憲法,則吸取了第二次世界大戰后聯合國制訂的《聯合國憲章》,以及后來逐漸形成的《國際人權憲章》等內容。這樣,一般憲法的基本原則,都包括了維護基本人權的內容。當然,各國憲法對人權概念及其內涵的表述,也因各國不同國情而有一定的區別。但是,無論是如何表述的,實質內容都是相同的,即以自然權利為基礎的近代意義上的人權原則,已經成為各民主政體國家憲法的一個基本原則。當然,由于世界各國、各地區的不同文化、政治背景,對人權問題,不論是在理論上還是在實踐中,一直存在著分歧和爭論,東西方國家在人權問題上甚至長期存在著激烈的斗爭。但是,隨著時代的發展和各國民主政治水平的不斷提高,各國和各地區的政府和人民對人權原則形成了越來越多的共識,并且逐漸地把人權問題納入到各自的憲法或基本法中了。人權原則納入憲法,不僅表明了世界范圍內文明水平的提高,而且也使憲法的地位有了明顯的提高。這是因為,作為國家的根本法,憲法應該“包括一些全世界都信仰的價值觀念和規范”[5],而人權就是這種世界公認的普世價值觀。由于歷史的和文化的原因,我國憲法對人權規范的規定,以及相應地對人權原則地位的確定,經歷了曲折的歷史過程。2004年的中華人民共和國憲法中,終于明確規定了“國家尊重和保障人權”這一條款,這是中國人新的文明覺醒的一個重要歷史標志。這個事實說明,人權原則已經成為我國憲法中的一個基本原則。當然,我們在這里應該客觀公正地指出,我國憲法雖曾未用“人權”這個概念,但是,我國自1954年以后的歷次憲法中對“公民的基本權利”的規定,大多數內容與現代國際社會中的人權規定,在本質上是相同的。如果把我國歷來憲法中對“公民的基本權利”的各項規定,與聯合國關于《世界人權宣言》、《國際人權憲章》以及一些專門性的聯合國人權條約基本內容相比,從根本上說是一致的。同時,我們也要看到一個重要事實,即我國政府和人民代表大會還陸續簽署、批準和加入了一些重要的國際人權公約。這些事實說明,我國在人權立憲即把人權原則明確作為一種憲法原則的問題上,更加自覺地把自己納入到人類文明發展的共同道路之中了。在當代我國社會中,政治文明建設的一個核心問題就是如何最大限度地體現“以人為本”,尊重人、關心人、愛護人,高度重視人的價值主體地位,充分發揮人的創造性,等等。在這方面,我國的法制建設上也有了明顯的反映。事實證明,把人權原則明確地確定為我國的憲法原則之一,這不僅有利于推進我國社會主義法治建設的進程,而且對加速我國的社會主義民主政治建設,也必然會產生積極而深遠的影響。