綠色信貸法律規制研究

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一、我國綠色信貸舉步維艱

自2007年綠色信貸在我國正式確立以來，陸續出臺了一系列關于綠色信貸的政策性文件，大大的推動了我國綠色信貸的發展。首先，綠色信貸理念深入人心，銀行、企業、政府部門、社會公眾都已認識到綠色信貸對促進環境保護和實現經濟可持續發展的重要作用。根據對我國21家主要銀行業金融機構的調查顯示，這21家銀行業金融機構都已確立了綠色信貸戰略，并均建立了綠色信貸相關的制度和措施，形成了從銀行到監管部門及政府的多層次綠色信貸規章制［6］。其次，綠色信貸余額不斷增加，環境保護效益明顯。據2016年中國銀監會綠色信貸新聞會公布的數據，截至2016年6月末，21家主要銀行業金融機構綠色信貸余額達7．26萬億，占各項貸款的9．0%。預計可年節約標準煤1．87億噸，減排二氧化碳4．35億噸、二氧化硫399．65萬噸、氮氧化物200．60萬噸，節水6．23億噸［7］。雖然我國的綠色信貸取得了一定成效，但在實踐中也暴露出銀行業金融機構綠色信貸發展組織體系不完善、綠色信貸產品創新不足、綠色信貸余額占比偏低和綠色信貸信息披露不透明的諸多問題。第一，綠色信貸組織體系不完善。目前國內大部分銀行沒有建立綠色信貸相關的完整組織機構和框架，有的銀行甚至還未設立綠色信貸相關職能崗位，只有少數銀行機構針對綠色信貸業務專門開設了相對應的職能部門。例如，在我國21家主要銀行金融機構中，除興業銀行、招商銀行、浦發銀行和光大銀行設立了專職的綠色信貸部門外，其他銀行或者由企業文化部、公共關系部等機構兼職行使綠色信貸職能，或者尚未明確綠色信貸的執行部門。調查顯示綠色金融業務與其他業務混同處理，無法形成有針對性的管理模式。同時，綠色信貸這類新發展的業務，在成長過程中不可避免會遇到很多新問題、新情況，如果缺乏專門指導和管理，很難實現快速成長。第二，綠色信貸產品創新不足。與國外的綠色信貸是由銀行自身組織、發起、推動不同，我國的綠色信貸主要來源于政府的政策推動。但是我國的綠色信貸政策在設計上具有強制性，在執行上卻具有自覺性。這樣導致了除國家強制規定的“兩高一剩”行業信貸規模部分發展較好外，通過市場手段引導資金流向節能環保企業和項目并促使企業持續改善環境績效的綠色信貸部分并未充分發揮其應有的作用，綠色信貸產品開發尚處于起步和摸索階段，創新不足。目前，在我國21家主要銀行金融機構中，除興業銀行、光大銀行和浦發銀行已經推出了系統化、本土化、整合化的產品套餐外①，其他銀行依然處于嘗試推出自治綠色信貸產品的起步階段，創新不足，其推出的產品不僅數量少，且大多是照搬或模仿國外的金融產品，沒有形成自主創新的產品體系，綠色信貸產品開發動力不足。第三，綠色信貸余額占比偏低。截至2016年底，21家主要銀行業金融機構綠色信貸余額7．5萬億元，較年初增長7．1%，占各項貸款余額9．68%②。從這條信息中可以看到綠色信貸余額正在穩步增長，綠色信貸規模不斷擴大，其貸款余額已逾7萬億元，這說明我國綠色信貸取得了巨大的成就。但同時我們也可以看到，綠色信貸余額占比偏低的事實，其貸款余額占比沒有超過10%，這也潛意識的告訴我們還有90%的銀行貸款流向其他行業，這其中就包括“兩高一?！毙袠I，綠色信貸的發展任重而道遠。據中國人民大學測算，從2016年到2030年，低方案、中方案和高方案下中國綠色融資需求分別達到40．3萬億元、70．1萬億元和123．4萬億元巨額需求。而目前我國2016年底的綠色信貸余額只有7．5萬億元，占比不足10%，亟需更好地對綠色信貸進行激勵，加強信貸對我國環保事業和綠色經濟的支持和引導［8］。第四，綠色信貸信息披露不透明。信息披露是現代銀行業誠信和善治的基礎，國家諸多政策對此都有明確要求。中國銀監會的《綠色信貸指引》(2012)第24條就明確了銀行業金融機構應當公開綠色信貸戰略和政策，充分披露綠色信貸發展情況的要求。然而，當前21家主要銀行業金融機構在環境信息披露中卻不盡人意，并沒有根據文件上的要求公開綠色信貸戰略和內容，表現稍好的也僅將正常摘要對外公布(比如興業銀行的《環境和風險管理政策》)，其他銀行僅僅公布其余綠色信貸相關政策名稱，但政策原文未公開。同時，有關綠色信貸公開的內容基本是“報喜不報憂”，很難看到銀行對環境違法客戶貸款情況的相關數據。銀行綠色信貸信息的渠道主要是通過年度報告(年報或企業社會責任報告)以及官方網站。其中，興業銀行根據赤道原則的要求了興業銀行赤道原則執行報告。部分銀行公布了其年度對“兩高一資”項目貸款的情況，但整體來看，公布相關信息的銀行較少，且在公布的數據中多數存在統計口徑不清、時效性低等問題。我國綠色信貸運行中面臨的上述困境固然是多重因素共同作用的結果，但其主要的誘因在于綠色信貸的相關制度安排存在缺陷。如我國綠色信貸政策在設計上具有一定的強制性特點，但在具體執行上又呈現出更多的自愿性特點，其頒布的綠色信貸相關政策并沒有明確規定銀行的環境責任。這導致銀行在發行貸款時雖然會考慮環境效益和貸款人的環境信用，但是在具體執行時卻往往會因為利益而放松審查。同時，推行綠色信貸缺乏基本的激勵、約束機制及相關配套機制，政府、企業和銀行的動力和效能不足。最為致命的“硬傷”是綠色信貸的立法工作滯后，當前主要是依靠不具備強制力的政策文件來推動，推進綠色信貸缺乏足夠有效的法律規制。

二、我國綠色信貸的法律規制及其缺陷

基于我國綠色信貸運行中暴露的諸多問題關鍵在于立法滯后，具有強制力的法律規制缺乏。筆者先就目前我國有關綠色信貸的法律法規予以初步梳理，并對其缺失原因進行簡要分析和反思。我國現有綠色信貸的法律法規散見于不同法律部門、不同效力法律文件中，國家和地方法律均有少量關于綠色信貸的規制(見表1)，整體呈現立法條款少、沒有專門性立法、倡導性條款居多、運行規則不完備等特征。第一，從效力等級上來看，我國綠色信貸法律規定涉及國家層面上的法律、部門規章、地方條例和地方規章四個等級，初步形成了從中央到地方的法律層級，但依然缺少行政法規和基礎性綜合法律的規定。第二，從立法領域上來看，我國綠色信貸法律規定涉及多個領域，包括:循環經濟、能源資源利用、污染防治、信息公開、區域建設等。其中最多的還是污染防治，例如，水污染防治、土壤污染防治、大氣污染防治等。這說明我國的綠色信貸已經深入人心，各個部門已經認識到運用綠色信貸這個環境經濟手段來促進環境保護，綠色信貸的立法領域不斷擴張。第三，從立法內容上來看，我國綠色信貸的內容主要是一些鼓勵性、宣示性和原則性的內容，且從其法律形式上大多是法律條款，極其分散，這在實踐中極其不易操作。例如，《中華人民共和國節約能源法》(2016修正)第65規定:“國家引導金融機構增加對節能項目的信貸支持，為符合條件的節能技術研究開發、節能產品生產以及節能技術改造等項目提供優惠貸款?！蓖ㄟ^對上述法律規定的梳理和特征描述后，我們發現當前的綠色信貸法律條款存在以下重大缺陷:第一，綠色信貸的法律規制沒有形成基本體系。就全國性立法而言，我國尚未有法律對綠色信貸予以規制，綠色信貸涉及到的法律最高層級只是單行法，在環境領域內的基本法和金融領域內的基本法中都沒有出現;其次，目前涉及到的綠色信貸法律規定大多是法律條款、既沒有專門性立法，也沒有一部法律中進行專章規定。另外，地方性立法對涉及綠色信貸的有關規定也比較少。第二，已有的關于綠色信貸的立法規定難以操作?，F有的涉及到綠色信貸的立法規范集中于地方法規和地方政府規章層面，內容過于寬泛，綠色信貸的組織構架、流程管理、考核機制、信息公開等內容沒有具體規定，且法律位階低，無法在實踐中落實。第三，缺乏對銀行金融機構環境責任的規定。隨著綠色信貸政策的提出及相關規范性文件的陸續出臺，我國各家商業銀行都逐漸認識到綠色信貸的重要性，并在具體信貸行為中予以實施。但由于我國法律對于商業銀行的環境法律責任仍然缺乏明確規定，使得環境法律責任對于商業銀行產生的反向激勵作用并不明顯。目前我國銀行業三大核心法律:《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》都沒有對銀行承擔環境責任作出具體規定，其主要規定的只有銀行要考察借款人的資信，并且在開展業務時不得損害社會公共利益。因此銀行實施綠色信貸履行環境責任的力度大多依賴商業銀行的環境社會責任自覺性，導致目前我國綠色信貸實施效果并不顯著。國家干預金融的手段有法律和政策，但法治社會應以法律作為主要調控手段。綠色信貸作為一種環境金融手段，在我國經過20多年的實施、修正和完善亦逐漸成熟，而成熟的政策應在適當的時機轉化為法律［2］。同時，域外綠色信貸的發展歷程已證明，完善的環境立法體系和豐富的立法內容是綠色信貸有效發展的客觀需求。我國能構建一個法律體系完善、內容豐富、配套機制健全的綠色信貸法律制度，是綠色信貸順利推行的關鍵所在。

三、完善我國綠色信貸的立法選擇

(一)構建綠色信貸法律體系。構建綠色信貸的法律體系具體應遵循以下“三個步驟”:第一，完善現有的基本法律規定，明確綠色信貸的法律地位和銀行環境責任;第二，在環境單行法中增設綠色信貸的專門條款，逐步形成和充實基本法條款結合環境單行法等細化條款的法律條款群;第三，在條件成熟時出臺《綠色信貸促進法》，就可普遍適用于各要素領域的通用性的綠色信貸特有規則進行集中、全面立法。此外，未來的《綠色信貸促進法》還必須結合《商業銀行法》《中國銀行法》《貸款通則》及其配套金融法規的相關規定予以適用。1．完善現有的基本法律規定首先，修改《環境保護法》(2014)，明確綠色信貸的法律地位和性質。最新修訂的《環境保護法》(2014)并沒有對綠色信貸進行規定，這令人十分遺憾，因為同屬于綠色金融重要組成部分的“綠色保險”已經成功進入了環境保護領域的基本法③，“綠色保險”的立法進程已大大超越了綠色信貸。而綠色信貸作為我國最早實施、規模最大，政策最為成熟的環境金融手段卻一直沒有得到法律的明確規定，這也是導致綠色信貸工作沒有取得預期效果的重要原因。綠色信貸成功進入環境基本法，不僅可以彰顯綠色信貸在我國綠色金融中的重要法律地位，同時為綠色信貸進入其他單行法領域提供法律示范作用和法律基礎。因此，之后在修改《環境保護法》(2014)時可以這樣規定:國家鼓勵銀行類金融機構加大對綠色信貸的發放力度，重點支持綠色產業發展、環境污染防治等領域。通過這樣確立綠色信貸的法律地位和性質，為現行試點工作提供法律依據。其次，修改《商業銀行法》，明確規定商業銀行的環境責任。作為商業銀行基本法的《商業銀行法》，應當將其“安全性、流動性、收益性”的經營原則，改為“安全性、流動性、收益性、環保性”。同時，在法律條文中明確規定“商業銀行開展信貸業務時，應當嚴格審查借款人的環境資信，并將借款人的環境行為作為貸款的重要依據”。根據國外的經驗，通過確立銀行的環境責任更有利于綠色信貸的開展。以美國為例，美國的《超級基金法》，在法律中要求商業銀行要對其在環境上不負責任的行為承擔賠償責任。該法規定，商業銀行一旦被認定為環境案件的侵權責任主體，將直接面臨被美國國家環保局追繳受污染的治理費用及高額罰款的責任風險。因此，貸款銀行為了避免這種環境風險，會將環境因素的評價納入銀行業務過程中，高污染的企業難以獲取銀行貸款，實現對污染企業的資金源頭遏制［5］。因此，我們也可以通過在法律中確立銀行的環境責任進而促進綠色信貸的發展。2．在環境單行法中增設綠色信貸的專門條款在完善我國環境保護基本法、銀行基本法之外，還需要結合各環境要素領域的特點，細化綠色信貸在各領域的關鍵性、特色性法律規則，逐步形成和充實環境基本法條款結合環境單行法綠色信貸等細化條款的法律條款群。在當前調整環境經濟關系中，我國主要是通過《循環經濟促進法》和《節約能源法》這兩部法律進行調整的。雖然這兩部法律涉及了綠色信貸的相關內容，但是卻沒有對綠色信貸進行明確規定，而且法律條款數量十分少，只有一條法律條款。所以，我們可以通過修改這兩部單行法，在其中率先增加綠色信貸的專門條款，對綠色信貸做出細致的規定，進而為綠色信貸在其他法律的推行奠定法律基礎。同時，綠色信貸作為調整環境經濟的手段之一，率先通過對這兩部法律進行修改，也是應有之意。最后，從時間上來看，這兩部法律已經多年未進行大的修改，特別是《中華人民共和國循環經濟促進法》自2008年制定以來就沒有改動，現有的法律已完全不能滿足當前我國對促進循環經濟、實現可持續發展的需要。因此，我們可以趁著即將修改這部法律的機會增加對綠色信貸的法律規定。具體來說，我們可以在《中華人民共和國循環經濟促進法》(2008)中明確利用綠色信貸發展循環經濟的法律地位，同時確立綠色信貸的適用范圍，指出針對哪些領域或行業進行綠色信貸支持。另外，對公眾生活影響較大的大氣、水、土壤等環境要素領域也可以確立綠色信貸，通過綠色信貸促進大氣、水、土壤的污染防治和環保保護。在土壤污染防治領域，根據最新的立法進展，《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》(2017)第59條第2款明確規定:“國家鼓勵金融機構加大對土壤污染風險管控和修復項目的信貸投放?！睆倪@里可以發現，國家已經在土壤污染防治領域開始推行綠色信貸制度，這是構建綠色信貸制度進程中的一個重大突破?？偠灾?，希望國家能夠在《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》中明確規定綠色信貸的有關內容，爭取早日在水、土、大氣等環境要素領域內建立起綠色信貸制度，形成“水陸空”一體化的綠色信貸制度體系。3．出臺《綠色信貸促進法》通過完善我國環境保護基本法、銀行基本法、環境單行法之后，我們在條件成熟時就可以出臺一部關于綠色信貸的專門性法律:《綠色信貸促進法》。綠色信貸作為一種新型的促進環境保護的金融手段，其涉及的主體眾多、關系復雜且在內涵上兼具政策強制性(我國的綠色信貸主要通過政策性文件強制推動)與道德的自覺性(銀行環境責任在我國還沒有法律規定且信貸是銀行的經營行為具有自主性)。因此，針對綠色信貸進行立法時要十分慎重，既不能完全強制也不能是原則性的宣示，而且考慮到我國綠色信貸的現狀，應該采取更多的措施對綠色信貸進行激勵?？紤]到綠色信貸的上述特性和要求，我們可以采取促進型立法的模式。促進型立法“采用誘因化的經濟機制提高立法目的實現的效果，在尊重相對人的組織利益和個人利益的基礎上，通過政府的政策性宣示，并提供相關的保障和優惠措施或獎勵措施，引導并鼓勵相對人采取與政策目標相一致的行為”［9］。另外，在我國，“促進型立法”已經有十分豐富的實踐，例如:《農業機械化促進法》《民辦教育促進法》《清潔生產促進法》等法律。促進型立法對相關薄弱產業和事業的發展發揮著極其重要的作用。環境保護事業作為我國經濟社會發展的薄弱環節，需要國家提供支持，通過立法設定大量鼓勵性措施來引導銀行業金融機構發展綠色信貸，既避免軟法約束不足的缺陷，又避免硬法強制過度的不足，因此，促進型立法無疑是不錯的選擇［4］。除了在立法模式上我們選擇了促進型立法模式外，在內容上我們還應該專門規定綠色信貸的授信項目條件、組織架構、流程管理、法律義務、監管、法律責任等內容，對綠色信貸的普遍性內容作出規定。(二)完善綠色信貸立法內容。1．完善綠色信貸激勵制度綠色信貸在我國還處于發展的初期階段，其貸款余額占比偏低，相比于我國對綠色融資的需求來說它還遠遠不夠。另外，綠色信貸的產品創新不足，銀行和企業發展綠色信貸的自主驅動性還有待加強。因此，為了促進綠色信貸的發展，加強銀行和企業的自主驅動性，我們需要完善綠色信貸的激勵制度，通過激勵措施來培育和發展綠色信貸。結合域外經驗和地方實踐，構建我國綠色信貸的激勵制度可以從以下兩個方面設計:一方面，采用經濟手段進行正面激勵。正確、可行的經濟激勵是推行綠色信貸的內在動力。具體來說，針對銀行可以設計專門的營業稅稅收優惠政策，以及通過財政補貼的方式來彌補銀行綠色信貸的利益損失。還可以建立綠色銀行評比機制，對于表現良好的銀行進行更多的政策優惠，以評促建。針對企業，除了直接的財政補貼、稅收優惠政策外，還可以借鑒域外經驗，對于在清潔生產、節約資源、生態保護、節能減排等方面做的好的企業優先獲得信貸或者延長借款時間。同時，鼓勵銀行業協會或者政府環境保護管理部門和環保部門定期向外界企業環境評估報告，對企業的環境政策、行為和記錄加以披露。另一方面，采用責任手段進行反面約束。激勵并非僅指正面的促進，還包括反面的約束，如人們所說的“責任激勵”，就是約束的激勵［10］。這種約束激勵包括外部約束和內部約束兩個方面:從外部約束來看，主要通過完善綠色信貸環境信息公開共享制度，把銀行綠色信貸實施效果以及企業環境違法行為及時向社會公布，接受社會監督。同時，積極發揮第三方機構的輔助審查功能，借此彌補政府監管部門技術性不足的特點。從內部約束來看，可以實行銀行內部問責制，通過設計綠色信貸的獎懲機制，發揮銀行的內部約束機制，以提高銀行及其工作人員的綠色信貸積極性。2．建立銀行環境風險管理制度銀行發展綠色信貸，其首要便是對借款人的環境風險進行評估。因此，我們需要構建良好的銀行環境風險管理制度，該制度主要包括專門的組織機構、科學的管理指標和可持續的人才供應三個方面。在組織機構方面，銀行業金融機構應設立專門的可持續金融部門，細化涉及環境問題的金融業務分工。當前，我國大多數銀行并沒有設立專門的可持續金融部門，綠色信貸發展組織體系不完善，大多數銀行采用的都是由董事會制定戰略、高級管理層政策規章、最后由業務部門去執行的模式，這也是導致目前綠色信貸困境的重要原因之一，因此銀行金融機構需要設立專門的可持續金融部門。具體來說，我們可以參考國內第一家綠色銀行———興業銀行的做法。興業銀行通過設立專門的可持續金融室負責綠色信貸相關業務，開發新產品。該可持續金融室上連總行下接分行，可以很好地收集來自分行遇到的問題，并迅速報總行解決，同時可持續金融室直接對董事會負責，這樣大大地提高了工作效率。在環境風險管理操作指標方面，銀行需要設定符合自身實際的環境風險操作指標，對貸款申請企業的環境風險進行準確評估。具體來說，我們可以參考浙江省頒布的《浙江省企業環境風險評估技術指南》(以下簡稱(指南))，設定環境風險操作指標。該《指南》指出，環境風險操作指標由基準評價指標和修正評價指標共同構成，其中基準評價指標主要涉及企業的生產設備、企業性質、企業選址的環境敏感性等涉及企業本身的內在因素。而修正指標則主要指企業環境風險管理的“軟實力”，主要包括企業如何去應對突發環境事件、突發安全事故和日常進行的環境管理等涉及企業管理風險的外在因素。通過基準評價指標和修正指標的結合，能夠更有效地評估貸款企業，實現綠色放貸。在人才供應方面，建立人才儲備機制。綠色信貸是金融手段在環境領域的具體應用，其涉及到環境領域和和金融領域，因此開展綠色信貸業務需要既懂得金融知識又懂得環境知識的復合型人才，這就意味著對人才的專業性和技術性要求比較高。然而，當前我國十分缺乏這方面的專業知識人才，導致在開展綠色信貸業務時不能精準放貸和無法建立我國的綠色信貸技術指標和行業標準，從而限制了我國綠色信貸的發展。需要加強對這方面人才的培育，可以通過培訓、引進高校專業人才進銀行，加強與國外銀行的交流等方式進行培養。3．強化綠色信貸信息披露共享制度綠色信貸的信息披露共享對促進綠色信貸的發展有至關重要的作用，而我國當前的綠色信貸信息披露卻不盡人意。特別是相比于國外健全的綠色信貸信息披露共享制度和國際專業銀行的先進經驗，我國需要強化對綠色信貸信息披露共享制度。具體來說，可從以下兩個方面進行設計:首先，強化綠色信貸信息披露。根據中國銀監會頒布的《綠色信貸指引》第24條規定:“銀行業金融機構應當公開綠色信貸戰略和政策，充分披露綠色信貸發展情況。”而當前我國很多銀行公布數據不全面、不具體、信息披露標準也不統一。因此，我們可以借鑒國外的經驗措施，在信息披露標準的設定方面，應當與貸款項目分類管理制度相適應，對于不同的項目分類級別需要有區分的信息披露標準。在信息披露內容方面，應予披露的信息內容包括政策類信息和實效類信息，即銀行金融機構不僅要披露自身關于綠色信貸的戰略安排、規章制度、貸款的流程管理和監督等機制，還要充分披露關于綠色信貸實施情況的數據信息，包括綠色信貸余額、“兩高一剩”貸款余額及其占比等等數據信息。在披露形式上可以通過《社會責任報告》、年報、新聞等方式進行披露。其次，加強綠色信貸信息共享。當前我國已經初步建立了信息共享平臺，但主要涉及環境保護管理部門和銀行之間，且環保部門只是把企業環境違法信息發送給企業，僅此而已。因此，我們應該構建政府環保部門、銀行、企業、金融監管部門等多部門的信息共享平臺，保證披露信息的交流和共享。另外，當前的信息共享存在著共享信息范圍過窄(僅限于企業環境違法信息)、共享工具落后，傳輸不及時和各地區信息共享水平差異大的問題。因此，建議采取先進的數據檢索技術、統一的數據傳輸標準、及時的數據共享水平進行行業綠色信貸信息數據庫試點建設。并擴大共享信息的內容，在企業環境違法信息基礎上，將具體排放量、環保認證情況等信息納入共享范圍。

作者:盧志文 李愛年 單位:湖南師范大學