依法行政探析論文

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[內容摘要]隨著改革開放和社會主義現代化建設的不斷推進，隨著社會主義經濟體制的逐步建立和完善，隨著我國加入世貿組織時間的推移和各項制度、社會事務游戲規劃逐漸與國際接軌，建立社會主義經濟民主法制國家的要求越來越迫切。同時，改革開放以來，制定出臺了一系列與《憲法》相配套的法律法規，如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等，這些法律法規為促進社會主義經濟建設發揮了重要作用，為推動依法治國方略發揮了重要作用。

依法行政是依法治國的重要組成部分，也是實現依法治國方略重要實現形式。

所謂依法行政，就是政府及政府部門依照或依據《憲法》及各項法律法規正確行使權力，科學決策實現社會進步、經濟發展、人民幸福的行為。

對于依法行政的認識，不可避免的要產生誤區，誤區的原因，是各方面的，隨著依法治國方略的實施和社會主義市場經濟以及法制建設的健全，人民的法律的意識得以提高，但是也存在著不理解依法行政概念和特性的人們對依法行政的認識，就定格在對一些政府和政府部門領導或負責人的具體行為理解上。而造成對依法行政認識誤區的原因，主要有習慣性、思想性、政績觀、素質性等方面的原因。對此，我們必須在思想基礎、理論基礎、法制基礎和道德基礎等方面加以保障。

[關鍵詞]依法行政執法必嚴違法必究認識誤區

隨著改革開放和社會主義現代化建設的不斷推進，隨著社會主義經濟體制的逐步建立和完善，隨著我國加入世貿組織時間的推移和各項制度、社會事務的游戲規則逐漸與國際的接軌，建立社會主義經濟民主法制國家的要求越來越迫切。所以，黨的十五大提出了依法治國的戰略決策，黨的十六屆四中全會又做了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》。該《決定》中明確提出了“依法執政”的要求。同時，改革開放以來，我們國家相繼制定出臺了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》和不同行業的專業法律法規和規章，這些都與我國的根本大法《憲法》相配套，為促進社會主義經濟建設發揮了重要作用，為推動依法治國方略發揮了重要作用。

而依法行政是依法治國的重要組成部分，也是實現依法治國方略重要實現形式，換句話說沒有完全意義上的依法行政就不可能實現依法治國。因為我們的各級政府和政府各部門在實施依法治國方略中既是組織者、領導者，又是執行者、落實者，所以各級政府和政府各部門能否做到依法行政，怎么做到依法行政是至關重要的。唯其至關重要，就很有必要對依法行政的一些問題進行研究和探討。

一、依法行政的概念和特性

無論做什么事情都必須弄清它的原理屬性，否則就會盲從，就會偏離事物的本質和規律。對于依法行政我們也必須討論和研究它的概念屬性和特征。暫且不說狹義上依法行政的概念，也不說法學家、行政學家、理論家對依法行政所下的定義，筆者認為通俗意義上的依法行政的概念應該是：

政府和政府部門依照或依據國家的根本大法（在我國即《憲法》）和各項法律法規和規章，正確行使手中的權力，科學決策、規范執行決策、實現社會和諧進步、經濟持續發展、人民富裕幸福的行為。

對于這個概念，筆者認為應該包含以下特征：

1、合法性。也就是說各級政府和政府各部門的任何一項決策、路線、方針、政策和為實現這些決策、路線、方針、政策的行動或活動，都必須規范在《憲法》這一根本大法的范圍之中，都必須符合國家相關法律法規和規章的要求，這是依法行政的基本前提。例如，隨著城市化的要求，不少地方都在搞城市改造，涉及不少城市拆遷問題，無論是協議拆遷，無論是強制拆遷都必須依法拆遷。事實上有些地方是違法拆遷、強行拆遷，這都是不合法的，都是違背《城市拆遷管理條例》的。注意這里有“強制拆遷”和“強行拆遷”兩個概念，一字之差則有合法與違法之分?！皬娭撇疬w”是對那些符合拆遷規定拒不拆遷，而由主管部門依法申請人民法院拆遷的行為。而“強行拆遷”則是由有關部門或當地政府組織有關部門而對被拆遷戶實施的一種暴力性拆遷行為，這是違法的，這就不是依法行政。

2、普遍性。也就是各級政府和政府各部門在行使國家權力時都必須是合法的。從國家建設的征地、工程的招標、土地使用權的招拍掛、城市建設的拆遷、政府采購到人民群眾日常生活中的商品交易、市場管理、環境衛生、環境保護、消費者權益保護等等，都必須依法，沒有例外。

3、科學性，或者叫統一性、相對性。也就是說各級政府和政府各部門在貫徹落實某項決策、路線、方針、政策的過程中，不但要求人民群眾要依法執行、依法實施這些決策、路線、方針和政策，而且首先要考慮兩個問題：一是這些決策、路線、方針和政策是否合法；二是如何依法貫徹落實這些或違法行政的，本身也就失去了依法行政的意義。

4、目的性。也就是說依法行政的目的必須是明確的，必須是有利于社會和諧進步、經濟持續發展、人民富裕幸福的。否則，違背或遠離了這個目的，依法行政也就背離了全心全意為人民服務的宗旨，背離了“三個代表”重要思想的要求。

二、澄清依法行政中的認識誤區

隨著依法治國方略的實施和社會主義市場經濟以及法制建設的健全，各級政府領導和政府各部門負責人也就大喊特喊依法行政，甚至不少領導很是標榜自己的做到了依法行政。于是，許多不理解依法行政概念和特性的人們對依法行政的認識就定格在對一些政府和政府部門領導或負責人的具體行動的理解上。換句話說，政府和政府部門的一些決策和行動，只要得到落實或執行，那么這些決策和行動就是依法行政的注腳。諸如此類就是對依法行政的認識誤區，在現實中諸如此類的認識誤區主要有以下表現：

誤區一：群眾必須守法，群眾守法了，政府部門才能依法行政。例如，在農村宅基地管理中常有這樣的例子，一些農戶因為多方面的需要——或是為了發展養殖業，或是為了住宿方便，或是為了交通便利，往往有不經依法批準或違法批準而在耕地上建房的情況。依法《土地管理法》的規定，群眾的行為是違法的，是應該受到法律制裁的。于是，又出現了另外一種情況，土地主管部門會以罰代法，該拆除的不拆除，該沒收的不沒收，一罰了之，萬事大吉，雙方相安無事。違法的群眾認為自己違法了，理應受到處罰，執法者認為你違法了就該受到處罰。似乎是合情合理，實際上是行政主管部門對依法行政的誤解，其行為也是違法的。

誤區二：部門必須守法，只要部門守法了，就是做到了依法行政。這種認識大都存在于各級政府的領導者思想中。有不少領導往往強調，某某部門必須依法辦事、依法行政，只要你們能依法行政就可以了。似乎我們的各級政府不在依法行政的要求之內。事實上，依法行政的主體必須包括各級政府，更包括各級政府的各位領導。

誤區三：處罰追究責任的誤區。這個誤區來源于上一認識誤區。因為有不少的政府領導或地方黨委的領導認為依法行政是各個政府部門的事情。所以，一旦一些部門出現了違法行政的事情，被追究責任的往往是部門的領導、主管領導和具體當事人，很少涉及到政府領導或黨委領導。其實，在很多情況下，部門的違法行為是由地方黨委和地方政府的主要領導或主管領導直接授意、直接參與、直接干預導致的違法。而在追究責任時，這些領導則“逍遙法外”，更使一些領導的認識繼續認為只要部門不違法，就是做到了依法行政。如此下去，依法行政則永遠是一句空話。

誤區四：對“全社會法制觀念”的誤解。有不少領導坐在主席臺上，每說依法行政時，必大談增強全社會法制觀念的重要性、必要性、迫切性。走下主席臺，一遇到具體事情，自己忘記了自己也在“全社會”的范疇之中，便隨心所欲做著違法亂紀的事情，那么多貪污、受賄、行賄、墮落者就是這方面的例證。

誤區五：權比法大。這樣的例子在現實生活中有許多表現，而有些表現易被人看出是以權代法、權比法大，而有些表現則又很難讓人覺察出他是在濫用職權、以權代法，甚至相反還會被人們感激涕零、心悅誠服、真心誠意冠以“工作有魄力”、“決策果斷”、“為民請命”等等，真可謂冠冕堂皇、當之無愧！比如，不少領導的現場辦公法，當場拍板、當機立斷。這種做法中雖有一些特殊情況下不得已而為之，但大多數情況下，我們很難說他是依法辦事、依法行政的。再如，在許多地方的招商引資中，為了吸引外商外資，不惜以廉價的土地、零價的稅收、超低的固定資產評估等優惠政策讓利于外商，這些做法我們能說是依法行政嗎？又如，還是為招商引資，不少地方政府硬要一些部門“一元錢辦證”、“特事特辦”、“限時辦結”等等，這難道不是違反法律法規的行為嗎？

三、依法行政認識誤區的原因

上述對依法行政的認識誤區，原因是多方面的，概括起來主要有以下幾種：

1、習慣性原因。主要因為我國是建國后一直實行計劃經濟，在這種經濟體制下，各級政府和政府各級部門的領導和負責人習慣于指揮型、命令型、強制型的行政管理模式，總認為自己的決策就是法律法規，想怎么執行就怎么執行。所謂的依法行政也就是人民群眾的遵紀守法，而并非自己的依法執法、依法管理。存在這種思想的行政領導還是大有人在的。

2、思想性原因。主要是指一些政府和政府部門負責人一旦掌握了一定的職權，就把這種權力據為已有，逐步地從人民的一面走向背離人民的一面，丟掉了全心全意為人民服務的宗旨觀念，不是按照“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的要求，正確行使自己手中的職權，保護好、發展好、維護好黨和國家的利益、人民群眾的利益，而是以權謀私、假公濟私。而為了達到這個目的，他們往往置法律于不顧，我行我素，隨心所欲，甚至是令不行禁不止，為所欲為、不擇手段。這一類人如果長期執掌黨和政府的某些權力，別說建立法律政府，恐怕連最起碼的經濟社會秩序都很難保障。

3、政績觀原因。主要是指一些政府領導和政府部門負責人的政績觀錯位，導致他們在行使職權時，只考慮是否有利于為自己創造政績，而忽視或放棄了依法辦事。如前文中所舉例子，一些地方為了招商引資，加快經濟發展，而采取許多違背法律的政策，而且還要求其下屬敢于沖破法律的條條框框，敢于打“擦邊球”、敢于“走鋼絲”等等，這些都與急功近利的政績觀密切相聯，表面上看其目的性是正確的，實質上這種政績觀導致的后果也是害民誤國毀政府的。媒體曾報道：南方某個貧困縣，脫離實際大修道路，傾全縣財力修建一條寬百米長數公里的未來大道，政府的形象工程建好了，當地領導的“政績”也做出來了，可這項工程造成了許多農民無地可種、無工可做，生產生活失去了保障，當地群眾很是怨聲載道。對于這樣“政績觀”我們能贊同嗎？這種“政績觀”的行政行為能是合法的嗎？

4、素質性原因。這里的素質單指一個領導的法律素質，一方面是缺乏法律意識；另一方面是指法律知識貧乏，做什么事情只考慮出發點，目的性和為達到目的而采取的措施，而不知道自己的決策和行為是否符合法律。

四、實現依法行政的基礎保障

針對上述對依法行政認識誤區和原因的分析，要實現依法行政必須有以下幾個基礎條件作保障：

1、思想基礎。其核心是“國家的一切權力屬于人民”、“全心全意為人民服務”、“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。這是《憲法》規定的基本原則，這是《黨章》規定的根本宗旨，這是思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想對黨員干部和國家工作人員提出的基本要求。因此，在推進依法治國和依法行政的過程中也必須把這些根本要求作為最基本的思想要求和思想基礎。否則，依法行政的目的性特征就不能得到體現。河南省交通采曾有三任主要領導在行使職權的過程中，連續落馬敗陣，究其原因就是背離了這個思想基礎，不但沒有建設好依法行政的部門，連自己的政治生命也葬送了。所以，要實現依法行政，必須把“黨和國家的一切權力屬于人民”、“全心全意為人民服務”、“權力為民所用、情為民所系、利為民所謀”作為第一個基礎條件保障。

2、理論基礎。其核心是解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線。為什么強調這一點？簡單說，實施依法治國方略，建設法制政府。推進依法行政，是社會發展的需要，是建立社會主義市場經濟體制的需要，換句話說是時代的需要，這就要求我們必須有與時俱進的精神。前文已經分析我們的一些領導之所以對依法行政的認識存在誤區其原因之一就是受傳統的、習慣的思想和理論的影響。因此，在推進依法行政的過程中，也必須用先進的理論作為先導，必須堅持與時俱進。

3、法制基礎。在我國的社會主義法制建設中有一項基本方針，即“有法可依、有法必依，執法必嚴、違法必究”，這應該是推行和實現依法行政的法制基礎。這一基礎應該包括以下幾個層次：

第一，“有法可依”。目前在我國的行政法律法規中已經形成了以《憲法》為基本法，以行政訴訟、行政處罰、行政復議、行政許可、國家賠償、公務員行為規范等為主的行政法律體系，應該說我們基本做到了“有法可依”。

第二，“有法必依”。這一點也包含兩層意思：一是作為公民無論是領導干部還是普通群眾都必須知法懂法守法。二是作為各級政府、政府各部門和司法部門都必須做到“有法必依”。否則，有法不依等于無法。曾有這樣一個事例：某外商看中了某市的投資環境，意欲在該市投巨資建項目，外商在最后一次考察后對該市市長說：“我們很滿意貴市的投資環境，相信我們的合作會很成功。”市長聽后真是喜形于色，無以言表。恰在此時，外商收到了母親病危的消息，需要立即回國與病危的母親見面。而當時出境的最后一次航班離起飛時間只剩下一個小時的時間且沒有了機票。外商很著急，市長就指示秘書無論如何也得讓外商乘機回因。秘書忙活了一陣子竟沒有弄到機票，市長很惱火：“象你這樣的辦事效率咋能叫外商滿意！”他一邊惱火著吵秘書，一邊乘車直奔機場，到了機場市長果然讓外商拿到機票登了上飛面。臨別時外商對市長說：“一周后我會給您準確的答復。”果真一周后，市長接到了外商的電報，市長手舞足蹈地打開電報，卻又不下子癱坐下來。原來，電報上寫著這樣的內容：“尊敬的市長先生，我十分感謝您讓我見到母親一面。我也十分佩服您卓越的辦事能力，但對在貴市的投資深表遺憾，因為我們很難放心您卓越的辦事能力。”這個例子說明什么，只能說明以權代法、權大于法帶來的后果不堪設想的?，F實中有法不依的各級領導比比皆是，他們往往憑借自己“卓越的辦事能力”，辦不該辦的事，辦不能辦的事，辦違法的事，直接妨礙依法行政的推行。

第三，“執法必嚴、違法必究”。現實中有不少執法不嚴的例子，有些是一個人因素，有些是政策因素，有些則是故意放縱。如，對某些行業部門或某項工作的執法檢查，檢查尚未開始，通知已經下達，違法者趕緊糾正、漏洞者盡快堵住，于是到了真正執法檢查時，成了“你好我好大家都好”，實際上這是執法不嚴的表現，還有一種表現是只處理事不處理人或者是處理事嚴、處理人寬，嚴格地說處理事嚴、處理人寬是對事情當事人的不公平。因為往往被處理的事的當事人多是人民群眾，而處理的人多是領導干部，這“嚴”、“寬”就違反了法律面前人人平街的基本要求。長此以往，對實現依法行政是百害而無一益，因為這一“嚴”一“寬”縱容了各級政府領導和政府各部門負責人的違法行為。所以，要實現依法行政必須做到“執法必嚴、違法必究”。

4、道德基礎。這里主要指各級政府領導和政府各部門的工作人員必須有良好職業道德。就目前來說，修筑依法行政的道德基礎最關鍵的是抓好領導干部的反腐倡廉、廉潔自律工作，要修官德、正官德。現實中工商不管奸商、公款吃喝、公費旅游、公車私用等等它是司空見慣，既違紀，也違反法律，實際上是官德倫喪的表現。古人曰：“民不畏君嚴，而畏吾廉。”所以，在修官德、正官德中必須強調領導干部的廉潔從政，自覺抵制拜金主義、享樂主義和各種腐朽生活方式的侵蝕，防微杜漸，防患于未然，警鐘長鳴，慎獨慎行，只有這樣才有建立起人民信賴廉潔政府，只有這樣的官德才能推進法制政府的建立，才能有利于依法行政的實現。

[參考文獻]：

1、《行政執法行政審判》法律出版社

2、《依法治國、建設社會主義法制國家》中國民主法制出版社

3、《行政法學》北京大學出版社

4、《行政法知識手冊》勞動人事出版社

5、《公安機關法律法規實用讀本》