行政超越職權研究論文

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一、對行政超越職權之比較

在我國，對行政超越職權的含義，不同的學者和不同的行政法著作有不同的解釋。第一種觀點，從整個行政行為的角度出發，認為行政機關超越職權是指行政機關行使行政職權時，超越了法律、法規賦予的權力范圍。第二種觀點，從具體行政行為的角度出發，認為行政機關超越職權是指行政機關的具體行政行為超出了法律、法規規定的權力范圍。第三種觀點，從超越職權的表現形式的角度出發，認為行政超越職權是指行政機關實施了無權實施的某種行為，即實施了按照法律、法規規定應當由上級行政機關、其他同級主管行政機關或其他國家行政機關作出的行為。

在國外，由于各國法律傳統和法學理論的差異，各國法律規定和行政法著作對行政機關超越職權所下的定義并不相同。概括起來有以下幾種：

（一）在法國越權之訴是最重要的行政法制度。法國的越權之訴是當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。行政機關超越其權限范圍以外的活動因而侵犯其他機關的權限，或在行使根本不可能屬于任何行政機關的權限時，稱為無權限。也就是說超越職權即無權限（注：參見王名揚主編的《法國行政法》第671頁，中國政法大學出版社。）。

（二）在英國，行政機關越權主要是指行政機關行使權力時，超越法定范圍，或者在法定的權限范圍之內，違反法律的規定。根據英國法院的判例，越權行為包括：違反自然公正原則；程序上的越權；實質的越權（注：參見王名揚主編的《英國行政法》第151—170頁，中國政法大學出版社。）。

（三）在美國，超越職權是指超越法律規定的管轄范圍、權力和限度（注：參見王名揚主編的《美國行政法》第565—598頁，中國法制出版社。）。

以上國內外的有關行政超越職權的觀點，各有特點，對界定超越職權的含義有一定的啟示，值得借鑒和參考。

根據我國《行政訴訟法》以及行政審判實踐，行政超越職權是指：國家行政機關和國家行政機關工作人員，法律、法規授權的組織，行政機關委托的組織或者個人在作出具體行政行為時，超出了法律、法規規定的職權范圍或授權、委托的范圍。這個概念既不像法國那樣使用了“無權限”的概念，也不像英國和美國那樣對超越職權所作出的定義。

對超越職權的處理，近現代許多國家均有有關的法律規定。但是由于各國政治、經濟、歷史等各種因素的影響，特別是法律文化背景的不同，各國對超越職權的處理存在著差異。其中尤以大陸法系的法國、英美法系的英國和美國及兩大法系混合體制的戰后日本等國最具特色，形成了法國模式、英美模式以及日本模式。

（一）法國模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》和《法國行政法》。）

法國對超越職權的處理主要是：第一，超越職權的行為嚴重地、明顯地違反法律，構成“暴力行為”的，如越權之訴當中無權限的“權力篡奪行為”（相當于文章前述的無權限），由普通法院依民事訴訟程序進行審理，法院有權進行合法性審查，判令行政機關停止行為，恢復原狀和賠償等。第二，超越職權中更多的是不構成“暴力行為”，由行政法院按撤銷之訴進行審理。法院的撤銷判決是按照越權無效原則作出的，具有法律效力。但是，行政法院不能直接判令行政賠償、變更行政決定、行政機關為或不為一定行為。第三，超越職權造成的物質損失、精神損害，可以由行政法院按照完全管轄權之訴中的損害賠償之訴審理，實行公務過錯責任原則。第四，與處理其他行政爭議一樣，處理超越職權也有多種方式和途徑，如議會、行政機關、調解專員、仲裁等，但都是次要的，行政訴訟才是主要的。同時，為了強化對行政行為的社會監督和司法監督，在訴訟程序上鼓勵、方便提起越權之訴。如免除律師，不預繳訴訟費，敗訴后收費標準十分低廉等。

（二）英美模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》、《英國行政法》、《美國行政法》。）

（1）英國的行政訴訟形成了同法國完全不同的模式。英國處理超越職權的主要特點是：第一，在英國，不存在獨立的行政法院體系，其行政訴訟由普通法院管轄。普通法院以司法審查為主，輔之以行政裁判所的行政裁判和法院的法定審查以及王權訴訟。第二，越權無效原則是議會主權和法治的憲法原則在行政法領域的具體化，是英國行政法最基本的原則，是其行政訴訟的基礎。第三，司法審查中可以采用公法和私法上的救濟手段，全方位地監控越權，撤銷其效力。這也是英國在處理方式上最具特色的一點。司法審查中的救濟手段是指請求法院對行政機關的行為宣告無效或撤銷，禁止執行越權決定和命令行政機關執行法律規定等。但這些手段對英王豁免，而另按王權訴訟處理。司法審查中的公法手段有提審令、禁止令、執行令、人身保護狀；私法手段主要有制止令和確認判決兩種。第四，行政機關超越職權作出的損害應予賠償，與一般損害賠償適用相同的法律原則。除賠償責任以外，還須返還超越職權的非法所得。至于英國及英王公仆的政府官員的一些越權和賠償問題則依王權訴訟法審決。

（2）美國對超越職權的處理方式深受英國的影響，但也具有其自身的特點。在美國，只有行政裁判和司法審查，司法審查按統一的民事訴訟法和行政程序法、司法審查法及聯邦侵權法進行審查。在處理方法上，除保留了英國的提審令、禁止令、執行令、制止令、人身保護狀等普通法令狀外，還可以依照憲法、行政機構組織法、特定管理法、管轄法、強制執行程序、反訴式異議等確定的標準、范圍、方式進行司法審查。同時廢除了國家主權豁免原則，可以美國政府為被告。在賠償上，基本上適用民事賠償規則，賠償范圍包括可得利益的損失。在美國，超越職權是作為司法審查的標準來規定的。越權無效是美國行政法的一項基本原則，是否越權是司法審查的一個標準。對行政機關的越權行為，法院作無效撤銷的處理，并可徑行判決損害賠償。

（三）日本模式（注：參見王名揚主編的《外國行政訴訟制度》。）

日本在第二次世界大戰前采取歐洲大陸的制度，設立獨立的行政法院受理行政訴訟。第二次世界大戰后受美國的影響，但仍保留濃厚的大陸法律制度傳統，可以認為是大陸法系和英美法系的混合體制，體現了現代兩大法系合流的發展趨勢。日本模式在糅合兩大法系體制的同時，也不乏其自身特色，其中值得一提的是合并訴訟和情況判決。合并訴訟是指當事人的恢復原狀、損害賠償及其他訴訟請求可以合并在不服行政處分請求無效確認并予撤銷的抗告訴訟中，法院有權一并審判。這樣可一并解決糾紛，實現訴訟經濟原則。情況判決是撤銷之訴中的一種判決類型。通過審判查明爭議的處分違法應予撤銷，但若撤銷則會對公益明顯不利，這時便權衡原告受害及補償情況和其他相關因素，認為撤銷處分的裁決不利公共福利則可作駁回請求、維持行政處分判決。當然，也不能為公益而犧牲私益，情況判決的主文中仍須宣告行政處分違法，并對原告予以其他救濟或補償。

上述法國、英美和日本模式各具特色，其中不乏值得參考與借鑒之處。例如：法國模式中方便當事人越權之訴的立法以及加重公務員過錯責任的規定等；英美模式中對超越職權以各種令狀實施的全方位監控等；日本模式中的情況判決等。

我國行政法制中對超越職權進行處理的基本原則是違法無效予以撤銷，造成損害的還要給予賠償。我國對行政超越職權的處理方式主要有：

（一）組織法上的處理。組織法上的處理主要是依照行政組織方面的有關法律規定，行政機關內部上級對下級越權的處理，其處理的基本方法是撤銷或改變。撤銷或改變的法律依據是我國憲法第89條、地方各級人大和政府組織法第51條等有關條款規定。另外，我國現行的單行行政法規中，其中不少也明確規定了上級行政機關、主管部門可以改變或撤銷下級不適當行政行為。超越職權屬于“不適當”范圍之列，因此上級行政機關可以依照組織法予以改變或撤銷。在我國目前的有關法律當中，都未對“不適當”的含義、以及以何種形式依照什么程序予以改變或撤銷作出明確規定。這一處理方式雖然是較為普遍、簡便有效的方式，但存在明顯的缺陷，即改變或撤銷僅限于行政機關內部，缺少外部的有效制約，并且缺少規范化及程序化。

（二）行政復議中的處理。依照我國《行政復議條例》的規定，行政復議是指公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害其合法權益，依法向上一級行政機關或者法律法規規定的行政機關提出申請，由受理申請的行政機關對原具體行政行為進行審查，并作出裁決的活動?！缎姓妥h條例》第42條第4款規定，對超越職權的，復議機關可以作出撤銷復議決定。撤銷決定有三種方式：一是對整個行為違法或者雖是部分違法但不能分離者，采取全部撤銷原具體行政行為的方式；二是對部分合法部分違法且可以分離者，采取部分撤銷原具體行政行為的方式；三是當被撤銷的具體行政行為原所處理的問題仍需重新處理時，適用撤銷并責令被申請的行政機關重新作出具體行政行為的方式。另外，依《行政復議條例》的規定，復議機關有變更權，對明顯不當的具體行政行為可作出直接予以改變的復議決定。這樣，對超越職權，復議機關不僅可以撤銷、責令重新為具體行政行為，對其中明顯不當者還可以進行變更（這一點與行政訴訟有所不同，行政訴訟當中是行政處罰顯失公正才予以變更）。

根據《行政復議條例》第44條規定，超越職權造成損害的經申請人申請可責令被申請人賠償。但是在立法技術上，超越職權的賠償問題是納入行政侵權賠償范疇的，按照行政侵權賠償責任處理。在實踐當中，申請人可與請求撤銷、變更的申請一并提出，也可以單就賠償問題提出申請，復議機關也相應地作出單獨或合并的行政復議決定。根據《行政復議條例》第44條第2款的規定，行政賠償的復議決定只能要求被申請的為具體行政行為的行政機關賠償，而不能直接要求具體工作人員賠償。只有行政機關在賠償后，方可向有過錯的工作人員追償。從我國實踐中看，這種作法有利于受害者受償，但是不利于強化工作人員的責任感，因為實踐中往往因工作人員系內部人員以“集體行為”等借口而避重就輕，甚至不了了之。

（三）行政訴訟中的處理。根據我國《行政訴訟法》第54條規定，對超越職權的，“判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。這條規定包括判決全部撤銷、判決部分撤銷、判決全部或部分撤銷、被告重新作出具體行政行為、裁定準許撤訴或不準撤訴等四種情況。

（四）超越職權的行政賠償責任。超越職權有可能構成行政侵權，這也是行政侵權的部分原因和表現形式。因此，當超越職權造成損害時，則必須依照行政侵權責任規則承擔責任。根據我國《憲法》、《民法通則》、《行政訴訟法》以及《國家賠償法》的有關規定，賠償責任承擔的具體方式有：返還財產，恢復原狀，解除查封、扣押、凍結，支付賠償金等。另外，對名譽權、榮譽權損害應在影響范圍內為受害者消除影響，賠禮道歉或恢復名譽。在賠償程序上實行行政處理先于訴訟處理原則。賠償義務機關進行賠償后，應責令有過錯的工作人員或受委托者承擔部分或全部賠償責任，亦即實行追償制度。應受追償的超越職權的工作人員被追償后，如果其職務上的違法行為已構成犯罪，仍應追究其刑事責任；未構成犯罪的，應追究其行政責任，而不得以追償代替其他責任形式。

二、產生行政超越職權之主要原因

（一）行政職權日益擴張，行政法律、法規不完善，是產生超越職權的重要原因。行政是國家最早的一種職能。在封建專制時期，行政關系錯綜復雜，沒有明顯的行政界限，一切職權均屬于國王或皇帝。行政和其他國家職能的區分，是近代資產階級革命以后的產物。隨著科學技術的發展，生產力水平的提高，社會的經濟生活不斷變化，行政職權也隨之不斷擴張。到現代社會，行政職權涉及社會生活的方方面面，大有集立法、行政及司法于一體之趨勢。從我國目前情況來看，由于建設有中國特色的社會主義沒有現成模式可循，改革開放涉及的問題錯綜復雜，行政機關不但可以國家法律授權頒布大量的行政法規和規章，而且在行政執法中具有很大的自由裁量空間，同時還享有半司法或準司法權。這種集約式集權狀況，不可避免地產生超越職權。

（二）行政法制監督不力，也是產生超越職權的重要原因之一。長期以來，行政法制監督一直是我國法制建設中的薄弱環節。監督機制、制約機制不完善，許多監督應有的作用尚未發揮出來，有的名不符實，監督效果不盡如人意。國家權力機關的監督，由于黨政關系沒有真正理順，加之自身素質存在的問題，其監督的實際效果有限。新聞媒介又由于“框框”較多，致使輿論監督作用的發揮受到限制。從理論上講，人民法院通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為進行監督，應當是最有效的。但從司法實踐看，也存在不少問題，比如法院的憲法地位沒有落實；法院的人、財、物要依靠政府；公民、法人或其他組織的行政法律意識淡薄，明知行政機關的具體行政行為超越職權，也不敢或者不會通過行政訴訟維護自己的合法權益，致使人民法院的司法監督未能有效地發揮作用。

（三）從行政執法主體本身的素質上看，由于國家長期以來沒有將競爭機制引入人事管理制度，對行政機關工作人員的錄用、考核、任免、獎懲、權利義務等均未完全納入法制的軌道。在行政機關進入的問題上，拉關系、走后門、搞宗派、任人唯親等不正之風盛行，使一些不適合做行政管理工作的人員進入行政機關工作，造成行政機關機構臃腫，人浮于事，互相扯皮，超越職權，濫用職權，能進不能出，能上不能下等弊端。

（四）從經濟利益的角度看，長期以來行政機關的行政經費統一由財政部門劃撥，數量有限，在某種程度上造成行政執法部門的行政經費緊張。行政機關的行政性事業性收費和罰沒收入在一定程度上可以緩解經費緊張的局面。由于行政性事業性收費和罰沒收入的管理不夠嚴格，以及罰款決定與罰款收繳由行政執法部門一個單位實施，都給執法者個人尤其是執法單位帶來了直接的經濟利益。這些收入除上繳國庫外，更多的是用于行政機關執法所需經費的支出和福利支出。由此，使許多不該收或罰的，收了或罰了；應該少收或少罰的，多收或多罰了；沒有收費權或罰款權的，也要收費或罰款；造成了超越職權的現象時有發生。

三、防止行政超越職權之對策

（一）精簡機構，減輕政府機構臃腫。政府機構龐大臃腫、層次過多、職責不清是行政權力膨脹的重要原因之一。經濟體制改革的深化和政治體制改革的展開都要求相應地轉變政府機構的職能和管理方式，調整機構設置的總體格局及其職責權限，就成了國家生活中的當務之急。黨的第十五屆二中全會和九屆全國人大一次會議審議批準了《國務院機構改革方案》，這是國務院機構改革跨出的重要步伐，只有這樣，才能真正做到優化結構，改善素質，從嚴治政，提高效率。

（二）完善行政法律、法規，嚴格行政權的設定。第一，完善行政機關組織法。行政機關組織法，是我國行政法的一個重要組成部分。它是由有關各級國家行政機關組建、職責范圍、活動原則、活動方式的許多單行法律文件組成的。行政組織法在行政法當中占有十分重要的地位，應盡快制定國家和地方行政機關組織法，對各級行政機關及其工作人員的任務、職責、活動原則、權利義務等作出明確規定。通過行政組織法將科學的管理制度化、法律化，防止行政機關管理活動的主觀隨意性，保證行政機關依法行使職權。第二，盡快制定行政程序法。制定統一的行政程序法，特別是對行政許可、公開、時效、執行、處罰等方面的行政程序作出明確規定，是當前行政法制建設的迫切需要，對于監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要的意義。根據《憲法》有關原則，我國近幾年來制定的行政法律、法規中，也有一些規范行政程序的條文，應當在此基礎上，抓緊制定統一的行政程序法。通過制定行政程序法，確立民主和公開的行政程序，建立回避、聽政的情報公開等制度，將行政管理活動始終置于人民和社會的監督之下。第三，嚴格行政權的設定。行政權的設定，是指國家權力機關以規范性文件的形式賦予具體行政機關以行政權（注：參見皮純協主編的《行政行為的司法審查》第110頁，中國商業出版社。）。根據我國《憲法》規定，行政權的設定權原則上由權力機關享有。但從我國的實際情況看，行政機關未經授權或超越授權范圍自行設定行政權的現象十分嚴重，不僅法律、法規設定行政權，連規章甚至一些基層政府及其所屬部門的一般規范性文件和行政措施也創制行政權，且大多涉及公民的人身權和財產權。要控制行政權自由膨脹的趨勢，必須嚴格行政權的設定：一是涉及公民的人身權、財產權和國家宏觀經濟調控等重要行政權的設定應由國家最高權力機關享有，其他機關不享有這種權力；二是權力機關在設定公民實體權力的行政權時，要同時規定行使權力的方式和程序、違法行使權力的責任和受到侵害時的救濟手段；三是嚴格授權立法，最高國家權力機關在授權國務院和地方國家權力機關立法時，應當明確規定授權的內容、范圍和條件，被授權機關只能在授權范圍內設定有限的行政權，授權機關要嚴格審查；四是除國務院授權外，各部委及地方各級政府均不享有行政權的設定權，不論其基于何種原因和理由所創設的行政權，都應堅決取消，以維護行政法制的統一，控制行政權的惡性膨脹。

（三）提高行政執法主體的素質。就目前行政機關工作人員的整體素質看，遠遠不能適應現代行政管理活動的要求，因此迫切需要提高。

第一，公開競爭，擇優錄用。公開競爭是公務員制度的核心，也是現代公務員制度確立的根本標志之一。英國、美國的公務員制度的改革均是以此為突破口和“杠桿”的。按照我國《國家公務員暫行條例》第13條規定：“國家行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員，采取公開考試，嚴格考核的辦法，按德才兼備的標準擇優錄用?！敝挥袊栏駡绦羞@一規定，才能使大批有真才實學的人進入國家行政機關工作，把好公務員的“入口”關，真正有效地克服拉關系、走后門等弊端。這是提高公務員素質的關鍵。

第二，考核實績，獎懲分明。根據我國《國家公務員暫行條例》第20條規定：“國家行政機關按照管理權限，對國家公務員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績?！睏l例同時對獎懲也作出了相應的規定。這對克服多年以來形成的“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，為公務員的競爭提供平等機遇，提高整體公務員隊伍的行政執法水平都起到重要的作用。

第三，完善培訓制度，提高行政執法能力。國家公務員必須具備各種專門知識和行政管理能力，努力使自己成為各個方面國家行政管理的專家。目前，在我國對國家行政工作人員的培訓主要是三方面的內容：一是政治理論知識培訓；二是專業知識和技能的培訓；三是文化知識培訓。對國家行政機關的工作人員進行培訓是一項長期的工作，只有堅持不懈才能達到預期目的。

（四）加強行政法制監督。行政法制監督是指各種監督主體對各級政府的行政行為，包括抽象的行政行為和具體的行政行為的合法性和合理性進行各種形式的監督以及對政府工作人員是否廉潔奉公、遵紀守法進行各種形式的監督（注：參見張尚鶩編著的《行政法教程》第236頁，中央廣播電視大學出版社。）?？梢哉f行政法監督是我國權力制約機制當中最為關鍵的因素。

第一，強化國家權力機關的監督職能。在我國，國家權力機關作為監督主體可以對各級政府及其工作人員實施行政法制監督，這是由我國憲法明文規定的，是我國行政法制監督體系中最高層次的監督，是我國行政法實施的最有權威的法制保障。為使國家權力機關的監督名副其實，行之有效，應當解決監督中存在的幾個主要問題：一是理順黨政關系，真正做到黨政分開。要避免行政行為變成黨政行為，否則，權力機關的監督就無法進行。二是盡快制定一些監督行政行為的實施細則，克服目前行政監督工作過于原則、籠統的現象。三是提高權力機關工作人員的素質。應當多推選一些年富力強，具有較高文化程度、專業本領和實踐經驗的人到國家權力機關工作或擔任人民代表，從根本上糾正目前存在的不敢監督，不會監督的現象，以提高監督的質量。

第二，充分發揮檢察監督和審判監督的職能作用。我國檢察機關作為國家的法律監督機關，它根據憲法規定所應享有的監督權，在國家司法系統內部還沒有得到充分的行使。至于在國家行政管理領域，檢察機關作為國家的法律監督機關來行使行政法制監督權，同樣也沒有得到充分的行使。因此，應當進一步加強檢察機關行政法制監督的機制。憲法和法律賦予了人民法院通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為實施監督的權力。與其他行政法制監督主體相比，人民法院的司法監督具有廣泛、經常、有效和公正的特點。這種監督，雖然是一種事后的監督，但它是別的行政法制監督代替不了的一種有力的監督形式。

第三，推行公示制度，促進依法行政。公示制度是將國家行政機關執法機關的職責范圍、執法內容、執法程序、工作標準、期限等向社會全面公開，接受社會監督的一種制度。推行公示制度，真正做到依法行政，對超越行政職權行為的產生是強有力的制約。

第四，充分發揮輿論監督的重要作用。在西方國家，輿論監督與國家的立法、執法和司法處于同等重要的位置，新聞記者被喻為“無冕之王”。人民通過輿論工具監督行政機關的具體行政行為，是我國憲法賦予的權利。新聞輿論的監督具有廣泛性、及時性等特點，是現代社會進行法制監督的強有力手段。通過新聞輿論的監督，可以使許多違法行為暴露于廣大人民群眾的視野之中，不僅在一定程度上促進對違法行為的揭露和追究，而且可以教育廣大人民群眾，樹立良好的社會風氣。因此，在改革開放，建立市場經濟體制的同時，應當加快民主政治的步伐，讓人民享有廣泛的民主和自由，使他們敢于通過輿論工具檢舉行政機關及其工作人員的違法行政行為。另外，新聞機構的改革也需要與經濟體制改革相適應，使新聞輿論敢于揭露違法的行政行為，震懾違法行政者，真正發揮輿論監督的重要作用。

（五）加強對行政性事業性收費和罰沒收入的監督和管理，實施罰款決定與罰款收繳分離的辦法。

對行政性事業性收費和罰沒收入的監督和管理，實施罰款決定與罰款收繳分離的辦法，是從經濟上對超越職權進行制約的有力辦法。過去，對行政性事業性收費和罰沒收入的管理一直是收支一條線，行政機關作出罰款決定與收繳罰款是同一單位或部門，這些是在經濟上造成超越職權的原因之一。為了從根本上實現依法行政，加強對行政性事業性收費和罰沒收入的監督和管理，國務院和有關部門制定了一系列的規定和辦法，并下發了有關的文件。如國務院1997年11月的關于《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》第2條規定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離；但是，依照行政處罰的規定可以當場收繳罰款的除外?！钡?條規定：“罰款必須全部上繳國庫，任何行政機關、組織或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。行政機關執法所需經費的撥付，依照國家有關規定執行?！背艘酝猓S多地方行政機關也提出相應規定和辦法，并下發了有關文件。如北京市財政局、北京市工商行政管理局的《關于北京市工商行政管理部門行政性事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的通知》。這些規定和辦法是從經濟上對超越職權的行為實施有效的管理和監督。