規范企業工會管理關系思考

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一、思考背景

1.鐵路文體單位歷史沿革。一直以來，鐵路部門始終將職工文體陣地建設作為承擔公益性社會服務、弘揚鐵路艱苦奮斗精神、豐富鐵路沿線職工業余文體生活的一項重要任務來抓，鑒于鐵路行業點多面長，各鐵路局在所轄區域設立了一批工人文化宮（含俱樂部、電教館）、火車頭體育場（館）等文體單位，并根據鐵路發展和服務職工需要，在資金、設施更新方面不斷加大支持力度。這些文體場館建設和資金支持主要由行政部門承擔，鐵路各級工會組織提供一些配套資金購置文體活動所需器材設備。文體單位在日常業務管理上歸各鐵路局工會部門主管，資產和財務上按經費來源分別納入鐵路局行政和工會財務預算管理，在單位性質上納入工會事業單位管理和資產統計，絕大多數執行事業單位財務會計制度。2.體制改革產生新的管理要求。2013年，按照國務院統一部署，鐵路行業實行政企分開，成立鐵路總公司，由其統一負責國家鐵路建設和運營管理。政企分開后，中華全國鐵路總工會（以下簡稱鐵路總工會），作為獨立產業工會社團法人和鐵路總公司內設部門，一套機構兩個牌子，雖然仍負責鐵路產業工會組織管理工作，但性質上已由參公管理的工會組織轉變為鐵路企業工會組織。在此情況下，鐵路總工會所屬各鐵路局工會原來直接管理的鐵路文化宮、體育場館等文體單位，無論從單位性質上還是資產、財務管理上，都有必要按照企業行政和企業工會管理的要求，重新進行規范梳理，重新明確與企業行政、工會的關系和界面。3.實施依法治會的需要。2016年9月，為貫徹落實中央關于加強和改進黨的群團工作的要求，全國總工會下發《關于加強和規范工人文化宮管理的意見（試行）》，提出文化宮規范管理的若干意見。結合鐵路企業工會組織服務基層、服務職工的中心要求，梳理和分析鐵路企業文化宮、體育場館等文體單位在體制、管理、財務、資產方面存在的問題，加強和規范鐵路企業文體單位的管理工作具有現實的重要意義。

二、問題分析

各鐵路局轄區的鐵路文化宮和體育場館等文體單位的管理，涉及鐵路企業、工會、文體單位等三方財務關系，存在以下問題并導致管理上不順。1.法律組織形式與財務管理體制的矛盾。截至2015年底，按照鐵路工會企事業單位管理統計的文體單位95個，均無財政管理部門下達的事業機構編制，其中絕大多數是在20世紀80、90年代按照《全民所有制工業企業法》登記注冊的企業法人。這些文體單位在鐵路局轄區承擔的是職工文體活動陣地和社會公益性職能，鐵路局行政部門提供辦公活動場所并承擔相關物業費和人員經費，鐵路局工會提供文體活動的項目經費和部分修繕維修改造經費，文體單位利用場地輻射優勢對社會開展一些文體展覽、電影放映、游藝甚至場地租賃、商貿經營業務。為便于進行工會企事業管理統計，一直以來財務體制上沿用了事業單位財務規則和會計制度實施財務管理和業務收支核算。政企分開以后，鐵路行政部門單位組織形式發生變化，資助文體單位建設和發展更多是從企業文化和建設和諧鐵路角度出發并兼顧社會公益，盡管文體單位本身不以盈利為目的，文體單位無論從法律組織形式角度還是從資產產權屬性看，都不具備繼續按照事業單位財務體制管理的基礎。2.鐵路企業文體單位產權性質認識不足。《工會法》規定，各級人民政府和機關、企事業單位應當為工會辦公和開展活動，提供必要的設施和活動場所等物質條件。同時，全國總工會及財政部的有關規定明確以下經費由行政列支，如各級工會及工會事業單位辦公和開展文藝、體育活動所需的房屋、場地、設備（含防水設備）建設及維修費，水、電、取暖費，取暖鍋爐排污費，鍋爐軟水費等；各級工會（包括工會所屬的事業單位）脫產專職人員的全部工資、獎勵、補貼、勞動保險和其他福利待遇的費用支出，由所在單位行政列支，其列支渠道和待遇與行政管理人員相同；工會及所屬單位開展活動所需的大型設備，按規定應由行政供給，等等。由此看來，鐵路文體單位人、財、物均納入企業行政統一管理，鐵路局工會作為業務主管部門按照工會財務制度規定提供文體單位承辦工會文體活動項目的業務經費。因此，鐵路企業文體單位產權性質為鐵路局所屬企業更為合理，鐵路局工會按照職能分工宜為文體單位的業務主管部門。3.文體單位行政管理經費和文體活動項目經費核算問題。文體單位行政管理經費和文體活動項目經費核算大致有四類：一是文化宮和體育場館資產折舊和相關水、電、氣、暖等物業費用；二是文體單位人員經費；三是承辦鐵路局文體活動的項目經費；四是文體單位利用場地向轄區地方提供各類經營類項目取得的收益。文體單位財務核算這幾類經費時，按照來源分別列入非財政性補助、事業收入、上級補助和經營收入等項目。除了經營收入外，其余經費均是由鐵路局行政和路局工會成本、支出項目列支，按照現行財務制度規定均無實際支出的具體明細和票據，形成“以撥代支”財務行為。在當前國有企業壓縮管理層級和鏈條，加強財務集中管理、倡導財務資金集中支付的大環境下，文體單位經費收支管理面臨調整和規范的現實需要。4.鐵路企業文體單位財產屬性引發的歸屬統計問題。鐵路企業經營管理活動所占用土地資源，歷史上在鐵路設施建設階段基本上以國家劃撥方式取得。這些年鐵路建設規模和投融資改革力度逐步加大，中央和地方兩級政府及其所屬企業合資建路的情況很多，通過征地拆遷入股或置換取得鐵路用地情況較為普遍。前面已述，鐵路文體單位的辦公活動場所和大型設施均由企業行政提供，占用是鐵路建設和運營用地以及地上房屋建筑物資源，這部分土地使用權和房屋建筑物資產產權屬于企業，其量化管理統計工作均由企業行政負責，不屬于工會及所屬企事業單位資產。5.利用文體單位占用場所開展出租、承包行為合法合規管理問題。鐵路政企分開以后，為加強管理、提高企業資源集約經營力度，鐵路各級企業均在強化企業資產集約運營規范工作，包括將原有各單位獨立進行資產運營行為統一通過資產管理平臺進行管理，將企業范圍內閑置資產出租、承包經營、置換、交易等工作納入閉環管理，強化資產運營的陽光操作，提高了資源利用效率和收益。因鐵路文體單位辦公活動場地資產均在行政財務賬內，對于利用文體場館開展涉及職工文體活動方面的業務，同時面向轄區地方開放取得公益性經營收入納入工會核算是合規的，行政部門也很支持。但是對于向社會提供場地租賃、開展商貿經營等與文體單位職能、功能定位不符的業務并不支持，相關業務企業有專業歸口部門統一管理。這部分業務的經營收益權按資產產權歸屬，應由企業行政部門取得，若不規范管理，容易弱化文體單位陣地保護和服務功能。我們看到，全國總工會及時下發《關于加強和規范工人文化宮管理的意見》，在加強資產管理方面提到了清理出租、承包行為的舉措，非常及時必要，為今后鐵路企業工會和文體單位規范資產管理指明了方向。

三、思路對策及一些實踐成果

鐵路政企分開后，鐵路企業在深化鐵路企業改革、規范管理方面邁出了重要步伐，各級工會組織及文體單位在做好圍繞服務企業發展、服務基層和職工兩個中心工作的同時，與企業行政部門一道在理順和規范企業行政、工會、文體單位管理關系方面進行了有益探索，形成了一些符合鐵路企業工會實際的思路、對策，開始在實踐中取得了一些成果。1.向企業行政購買服務模式。鐵路企業和鐵路企業工會共同管理的工會文體單位，在財務管理上實際上應劃分為兩個財務主體，一個是企業行政內部法人單位，一個是工會下屬組織。具體操作實踐中，通過充分借助企業行政資源集約管理要求和工會組織財務下管一級的原則，將文體單位作為行政內部法人單位的經營、資產、人員、業務納入企業行政非運輸業務管理核算，鐵路局工會可代為管理；涉及從事鐵路局工會系統業務工作部分由局工會通過補助下級方式，將項目撥款至文體單位工會（基層工會）管理使用，在項目實施時以向企業行政購買服務方式與文體單位行政賬戶進行結算。這樣做，文體單位主體資產、人員本身就由企業行政統一管理，業務核算執行企業會計準則，下撥至文體單位工會的工會經費用于開展活動執行工會會計制度，堅持服務職工和轄區公益性功能沒有變化，組織、人員調整力度小，解決了文體單位法律組織形式和財務體制不順的矛盾，也實現了企業資源集約管理和工會經費合法合規使用的經濟目標。2.理清行政與工會業務邊界、實現文體單位法律性質變更模式。這是第一種模式的延伸。具體是文體單位作為行政內部非獨立核算部門，將現有文體單位法人的經營、資產、人員、業務并入企業行政非運輸業務管理集中核算，鐵路局工會不再代為管理，文體單位法人資格注銷；涉及從事鐵路局工會文化陣地服務業務部分，由鐵路局工會成立文體事業單位工會委員會（基層工會），由鐵路局工會通過補助下級方式，將項目撥款至文體單位工會統一管理使用，執行工會會計制度，相關業務如有向鐵路局轄區拓展的公益性服務收入，由文體單位工會依法納稅。這種模式下，企業行政法人層級壓縮一級，工會組織形式上增加一層基層工會但實際工作層級未變，也實現了模式一的目標。3.向行政移交名存實亡文體單位，工會工作需要時購買服務模式。工會文體單位場館設施若已經基本喪失功能，因其資產屬性為企業行政資產，通過規范履行企業內部資產經營管理程序，在保障文體場館服務職工功能不弱化或者工會工作開展活動需要的前提下，出于提高盤活資源利用率管理目的委托企業行政非運輸業務經營主管部門經營的做法是可行的，但工會不應參與相關利益分配，同時工會工作需要時可按照保障協議約定購買服務，取得文體場館設施的使用權并支付文體單位相應費用，文體單位依法納稅。

作者:鄧力洪 單位:中華全國鐵路總工會