勞動教養立法研究論文

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[摘要]勞動教養制度，為維護社會穩定發揮了重要作用，但在依法治國的法制背景下存在著嚴重不足，勞教工作實踐者、領導者和從事勞教研究的法學家們推動勞動教養制度改革作出了不懈的努力，雖然四次列入全國人大的立法計劃，但遲遲沒有與大家見面。本文從現行勞動教養制度本身急需解決的問題、立法所遇到的障礙、立法時所持有的思路和定位等三個方面問題進行分析，對勞動教養立法提出一些建議。

[關鍵詞]勞動教養立法執行一體化

我國勞動教養制度存在近50年，為維護社會治安、預防和減少違法犯罪方面發揮了重要的作用。但是，隨著我國依法治國進程的加快和我國簽署有關聯合國國際人權公約，現行勞動教養制度的弊端日益凸現，勞動教養制度的改革與立法成為人們關注和爭議的焦點，司法部的領導、勞教工作的實踐者和對勞動教養研究的法學家們歷經十幾年的步履維艱地推動中國勞動教養的立法，《勞動教養法（草案）》也形成了十幾稿甚至幾十稿，去年準備以《違法行為教育矯治法》為勞動教養正名立法，雖然已經列入全國人大的立法計劃，但遲遲沒有面世。我認為，違法行為教育矯治法的立法問題不僅僅是為勞動教養的立法而立法，它涉及到刑法、行政法、訴訟法等法律的方方面面，甚至會改變我國的刑法體系。如何把勞動教養合理、科學地融入到我國社會主義法律體系進行中去呢？筆者談點粗淺看法。

一、勞動教養立法最需要解決的問題

（一）解決勞動教養處罰程度與罪錯性質不相對應的問題。根據人對社會危害程度來看，行為可分為一般違法行為、嚴重違法行為、輕微犯罪行為、嚴重犯罪行為。從我國大家普遍認為的社會治安管理的“三級制裁體系（刑罰——勞動教養——治安管理處罰）”來看，刑罰管理犯罪行為，勞動教養管理輕微犯罪行為和嚴重違法行為，治安處罰管理一般違法行為。處分相當原則，就是要求行為的性質、情節以及對社會危害程度與所接受的處罰程度應相一致，從實際操作來看，勞動教養剝奪（限制）公民人身自由的程度大大嚴厲于刑事處罰中短期自由刑、拘役和管制，這在處罰相當理論上顯然是解釋不通的。勞動教養立法，首當其沖要解決這一問題，而這一問題是勞動教養立法中最為復雜和艱難的問題。

（二）解決勞動教養剝奪（限制）人身自由程序不當的問題。當前的勞動教養，是剝奪（限制）公民人身自由長達3至4年，沒有經過司法程序，直接由警察決定，違背了法治原則，同時也與《憲法》、《立法法》、《行政處罰法》和國際人權公約相抵觸。像勞動教養這樣長達幾年的剝奪（限制）人身自由的，必須要保證程序正當和正義，才能確保公民個人的權利、人權和自由。因此，勞動教養立法，必須修改當前的程序不當問題。

（三）解決勞動教養適用對象的法定化問題。當前，勞動教養的適用對象，由最初的國務院《關于勞動教養問題的決定》中規定的4種擴大到現在20多種，其中有全國人大常委會通過的《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁的決定》、國務院的《鐵路運輸安全保護條例》和最高人民法院、最高人民檢察院和公安部、司法部等有關部門下發的司法文件及其他規范性文件中補充的勞動教養適用對象。隨著治安形勢的變化，地方性法規也在擴充其適用對象，從而使勞動教養適用對象增加過多過快，甚至在實踐過程中被“靈活地”濫用，有損于法律的嚴肅性和公民個人的權利和自由。因此，勞動教養立法時，必須使其適用對象法定化。

筆者認為，以上最需要解決的3種問題，程序不當問題較易解決，但適用對象和處罰相當的問題是非常復雜的和難以解決的，它必須從全方位、多角度進行考慮和梳理，使其重新進行科學合理地定性和定位，從而使治安管理法律體系得以完善完整、有機地融合，這勢必影響到刑法、治安管理處罰法和其它相關法律體系的調整和整合。

二、當前勞動教養立法的障礙

勞動教養立法，1987年列入我國的“七五”立法規劃，1991年和1995年又分別列入我國的“八五”立法規劃和“九五”立法規劃，2005年再次列入我國的“十五”立法規劃，但遲遲沒有出臺。筆者站在目前法治環境的立場上，認為主要存在以下幾種障礙：

（一）《刑法》、《治安管理處罰法》直接銜接，沒有為其留下立法空間

《治安管理處罰法》第2條規定：“擾亂公共公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑罰處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。”就是說我國的刑法和治安管理處罰的對象在行為及結果的客觀危害程度上是互相銜接的，這一層面上沒有勞動教養的地位。因此說，“三級制裁體系”在政策上或許能夠成立，但是，在法律上是站不住腳的。從實體規范角度看，涉及勞動教養調整對象的特殊性及其法定化標準問題。根據勞動教養對象行為的社會危害性程度標準，勞動教養調整對象與刑法調整對象存在一定的“同類重疊”，只是由于刑法中罪刑規范的量化因素而作“非罪”調整。因此，勞動教養只能以刑法作為其“準據性”標準。而根據社會治安管理的需要，勞動教養調整對象與《治安管理處罰法》的調整對象“同質交叉”，只是行為人主觀惡性狀態和危險程序不同而已。因此，從法律上來，刑法與治安管理處罰法沒有為勞動教養留下獨立的法律空間。

（二）社區矯正的試點推行，影響了勞動教養執行模式擴展的空間

2003年，隨著最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部“關于開展社區矯正試點工作的通知”的下發，我國的社區矯正試點工作正式啟動，現正在逐步推進、深入展開。目前在我國開展的社區矯正僅適用于管制、緩刑、假釋、監外執行、剝奪政治權利等五種情形。社區矯正，簡單地說，就是讓符合法定條件的罪犯在社區中服刑改造。1勞動教養針對的是違法行為或輕微的犯罪行為，那它的執行模式應比社區矯正來得更開放、更寬松、更具有人性化，而實際呢？目前仍然是以設施內為主，對勞動教養人員的人身自由實行剝奪，雖然近幾年司法部勞教局進行創特色工作，對勞教人員實行封閉式、半開放式、開放式3種管理，但是在實際操作中為了確保場所的安全穩定，基本上是以設施內的封閉式管理為主。從處分相當原則出發，勞動教養的處罰力度應該比刑罰輕，執行方式和手段最起碼應該與社區矯正的環境一樣或更為寬松自由，而社區矯正都沒有把勞動教養納為一種適用情形，那勞動教養實行的開放式管理與社區矯正有什么區別呢？兩者的不兼容性，擠壓了勞動教養的執行空間。

（三）理論研究不成熟，不能為勞動教養立法提供有力的理論支撐

勞動教養立法工作具有特殊的復雜性，任務異常艱巨。它需要從理論上弄清楚其中相關的法理學、憲政學、行政法和行政訴訟法學、刑法學、刑事訴訟法的基礎上，進行法典條文的起草。但由于我國自身勞動教養科學研究水平和法學研究中學科間壁壘的局限，迄今為止，沒有從理論上形成和提出勞動教養立法所要解決的問題。從理論上講，不論勞動教養如何立法，都會與我國現行法律體系中的刑法、治安管理處罰或者行政處罰之間，存在一些矛盾和沖突，解決這些問題需要理論的突破和實證的研究。1

（四）部門立法，難以分配協調其它部門權力和利益，更難對相關法律體系的調整

勞動教養立法主要由司法部發起，并進行草案的起草工作，而勞動教養法典涉及到的不僅僅是司法行政系統所管轄的，還涉及到其它相關部門的權力和利益，如公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等，更何況勞動教養立法不能為勞教而勞教立法，它還涉及到更多部門的權力和利益，甚至還涉及到法律體系對象調整的問題。作為國家二級行政部門，是難以協調的，何況勞動教養立法理論還不夠成熟，就會導致在立法時，不是科學與法理的較量而是權力和力量的較量，這樣的立法是十分有害的，不利于我國的法制建設。

三、勞動教養的立法思路和定位

（一）從處罰相當原則出發，找準勞動教養立法的定位

現行的勞動教養制度本身就違背了處罰相當原則（前面已說明），再不能建立一一呼應的關系，如果對勞動教養立法的定位，就只有兩種可能：一種根據行為的性質、情節及社會危害程度來定位，另一種根據處罰程度（即執行方式和手段）來定位。任何一種方式的定位，必將對它的另一面進行相應的調整。根據性質來定位的，那它的執行方式至少要更改為社區矯正的執行模式，剛好與“把大部分甚至全部勞動教養的行為納入社區矯正”1的觀點相吻合；根據執行方式來定位，那它的適用對象必須是罪犯，意味著勞動教養刑罰化（此時的勞動教養不是目前勞動教養適用的三類人），即刑罰的主刑排序為：管制、拘役、勞動教養、有期徒刑、無期徒刑、死刑，一些法學家對這一定位持贊同觀點2.這兩種定位均有其合理性，但筆者傾向于第二種定位，因為目前的勞動教養適用對象主要有三類，其中一類：常習性違法者具有較強的人身危險性，不適用社區矯正。3勞動教養的封閉式、半開放式、開放式三級管理模式是刑罰執行體系中所缺乏的，它的填充，不僅是刑罰執行體系的創新，而且是刑事法律體系的完善。對勞動教養進行科學準確地定位，是勞動教養立法的首要前提，否則，勞動教養立法就會盲目盲從，繼續遭受人們的質疑，失去了立法的意義。

（二）從法治原則出發，勞動教養立法應與其相關制度措施一體化

筆者認為，一項法律制度的建設應當納入到國家法律體系的宏觀背景中去設計，要具有全局性、前瞻性、合理性和相對穩定性的理念。具體到勞動教養制度設計時，應當把包括勞動教養、收容教養、收容教育、強制醫療、強制戒毒等在內的具有行政處罰和行政強制措施性質的社會管理和法律制裁手段進行統一的梳理和整合，進行一體化設計，同時，修改現行的刑事處罰，建立一套符合我國國情的具有預防和矯正功能的司法處分制度。只有這樣才能理順各法律制度之間的邏輯關系，解決相互之間的矛盾和沖突以及公民人身自由、人權保障方面的問題。

另一方面，從國際人權斗爭的需要和經驗來看，在收容審查取消前，它曾經和勞動教養一樣，是西方一些國家和國際人權組織攻擊中國人權的焦點問題。在“收審”取消后，勞動教養則取“收審”而代之，站到了國際人權斗爭的最前沿，成為焦點。同樣，如果勞教立法就勞教而立法，那么，勞教立法之后，上述措施將依次取勞動教養而代之，成為國際敵對勢力攻擊我國人權狀況的工具。當然，也將繼續成為我國加強政治文明建設的新障礙。

（三）從構建和諧的法律體系出發，勞動教養立法應持發散整合思維

關于勞動教養立法采取何種體例看似爭議不大，但卻是至關重要的命題。綜觀勞動教養法制化進程，有關部門比較傾向于立一個綜合法，并以勞動教養制度目前的兩個規范性文件為藍本，進行集實體、程序、組織、執行為一體的立法設計。事實上，這種立法體例弊多利少，立法難度大，且也難行得通。1正如張紹彥教授所講：“從理論上講，不論勞動教養如何立法，都會與我國現行法律體系中的刑法、治安管理處罰或者行政處罰之間，存在一些矛盾和沖突?！笨梢?，勞動教養單獨立法，必將對刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰法等法律作相應的修改，何況還要與其它相關強制措施一體化，則它所涉及的問題錯綜復雜，國家整個司法體制改革也需要一個過程，不可能通過一個立法方案解決所有問題。筆者認為，勞動教養立法不能用一成不變的思維盯住勞教立法而立法，而應運用發散思維對已有的法律資源進行梳理整合，使當前勞動教養適用對象分類融入到其它的法律中去，進入相應的法律程序，避免法律之間的交叉重疊、管理層面分界過多。

四、對勞動教養立法的建議

（一）以勞動教養的半開放、開放式管理模式為模板，制定一部集各種限制人身自由的強制措施的綜合執行法——《矯治法》與剝奪人身自由的執行法——《監獄法》相對。勞動教養制度存在了近50年，為維護社會治安發揮了重要作用，尤其是本著“教育、感化、挽救”的工作方針，教育挽救了300多萬勞教人員，預防和減少了違法犯罪率，因此，筆者認為，勞動教養作為限制人身自由的半開放式、開放式的管理模式值得保留，作為一種執行制度以法律的形式給予確定。事實上，作為一種限制人身自由的執行制度在法律上仍然空白，勞動教養的半開放、開放式執行模式剛好彌補刑罰封閉式執行模式的不足。當然，目前的勞教工作在管理理念、執行方式、場所建設等方面存在比較濃郁的監獄色彩，我們要以立法為契機盡快改變勞教工作在管理理念、執行方式、場所建設等方面比較濃郁的監獄色彩，改變勞教工作在老百姓心中的“二勞改”印象。作為一種限制人身自由的執行模式在性質和任務上與刑罰執行有重大區別，因而勞教要創辦出特色，逐步形成一套能夠體現限制人身自由的矯治模式。當然我們還要把收容教養、收容教育、強制戒毒、強制醫療等限制人身自由的強制措施所涉及的對象做通盤考慮，進行分類梳理，制訂一部集各種限制人身自由的執行法——《矯治法》，可以建成適合自身特點的教育矯治方式的教養處遇院、少年矯正院、司法精神病治療中心、精神依賴戒斷中心和回歸指導中心等矯治處遇機構，同時把當前試點推行的“社區矯正”納入《矯治法》。這樣，我們就形成兩個鮮明對比的執行模式，即以半開放、開放式為主的限制人身自由的《矯治法》和以封閉式為主的剝奪人身自由的《監獄法》。

（二）把現行勞動教養適用對象分門別類地融入到相關法律中去，并把勞動教養（僅以執行方式）刑罰化，排序在拘役與有期徒刑之間，同時將刑法、刑事訴訟法進行相應的修改。當前我國勞動教養的適用對象為三類：一是強制戒毒后又復吸的；二是有較輕微犯罪行為但不夠刑罰處罰的；三是有常習性違法行為的即屢罰（屢教）不改其客觀危害行為的但嚴重程度尚不構成刑法上的罪。筆者認為，強制戒毒和強制戒毒后又復吸的，由今年即將要立的《禁毒法》去管理；其它兩類，可以通過刑法對犯罪概念的定性、定量作適當調整，把其納入到刑法框架，并把勞動教養（以執行方式，并目前的適用對象）作為主刑排列在拘役與有限徒刑之間（在這不進行論述），同時，對刑法和刑事訴訟法進行相應的修改和完善。至于收容教育、強制醫療由相關的法律進行調整和管理。總之，讓我國法律體系的法律之間相互銜接、互相填補、和諧相處。

參考文獻

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*廣州市少年教養管理所辦公室副主任。

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