行政主體試析論文

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[內容提要]：本文論述的是當前行政法學的熱點之一行政主體問題。文章在分析行政主體概念的基礎上，論述了行政主體理論的形成、分類及其基本內容，比較了國內外的行政主體制度，進而對已初具本土特色的中國行政主體制度作了評析。

[主題詞]：行政主體缺陷分析

長期以來，我國法學重視行政組織研究，其側重點在于行政組織系統的機關構成機制與行政效率問題，卻忽視了行政管理活動的主體資格與法律責任承擔。但我國的行政主體理論自80年代末出現以來，到90年代中期就已成為行政法學研究行政組織的主流。而且對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。同時，因其是個極為重要的行政法學概念，故行政主體概念也被不少國家所使用。如法國“PersonneMoraleAdministratif”、德國的“Verwaltungstrager”及英美國家的“AdministrativeAgency”等概念。[1]

一、行政主體概念

（一）行政主體的內涵及性質行政主體是行政法學理論對實施行政管理活動的行政機關、法律規范授權組織的歸納與概括而形成的，是指享有行政權、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔該行政行為所產生的法律效果的社會組織。

行政主體不單純是一個理論概念，而且也是一個法律概念。雖然至今法律規范中尚無這一直接專用語，但行政法學中的行政主體不是一個純理論化的概念。一方面，這是根據行政法律制度對實施行政管理活動的組織的法律規定與要求的總結與提煉，如行政復議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規定等；另一方面，對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定，又將直接涉及到行政主體在行政執法與行政裁判制度中的確認與適用，決定著行政法律關系的判定、行政行為的效力及法律責任的承擔。[2]也有學者認為，在我國行政主體不是法律概念，而主要是一種行政法學的概念，它是行政法學為研究行政法律關系而對關系參加人進行抽象而創制的概念。[3]

（二）行政主體概念存在的理由

在我國的行政法學研究上，歷來都是以行政機關、行政工作人員為對象，而沒有從行政主體的角度進行研究。但是，行政主體和行政機關、行政工作人員是不能等同的。行政法學首先要解決的問題是，哪一個行政機關有權實施行政管理活動，也就是哪一個行政機關能夠成為行政主體。因此，行政主體是行政法學的基本概念。這一概念的存在，既是基于實踐的需要，也是行政法學對實踐的抽象概括。具體理由是：

（1）實現依法行政的需要。我國行政機關中較為嚴重地存在著的互相扯皮、推諉責任的現象，很重要的原因是職責不明、權限不明、主體地位不明確所造成。因此，依法行政的實現，首先要求對復雜的行政組織進行主體資格的確定。這是依法行政的必要條件。

（2）確定行政行為效力的需要。行政行為是由行政機關代表國家作出的。它具有國家強制力，直接影響者相對人的權利和義務。因此，不是行政主體作出的行為就不是行政行為；不具備法定主體資格的行政機關所作出的行為就不具有行政行為的效力。

（3）確定行政訴訟被訴人的需要。確定行政機關能否成為行政訴訟的應訴人，首先要確定該行政機關是否具有行政主體資格，確定被訴行政行為的被訴人，也就只能看該行政行為的行政主體是哪一個行政機關。

（4）行政活動保持連續性、統一性的需要。行政活動是由國家公務員實施的，而實施行政活動的公務員數量眾多，且又有所不同。依據依法行政的原則，就要求有行政主體存在，由它把眾多的、先后不同的公務員的行為統一起來，承擔由各個公務員的行為所產生的權利和義務。因此，行政主體是保證行政活動連續統一的一種法律上的技術。

由此可見。在行政法學上采用行政主體這一概念不僅是基于理論上的要求，更為重要的是基于實踐的需要。[4]

（三）行政主體的地位

行政主體的地位可以表現在各個方面，但在這里限指法律地位。行政主體的法律地位，是指行政主體在國家行政管理中權利、義務的綜合體現。而權利和義務是法律關系的內容，法律關系以外的權利和義務是不存在的。

基于行政主體與國家之間的法律關系，行政主體與相對人形成了行政法律關系。在這對關系中，行政主體代表國家行使行政職權，并享受行政優益條件，相對人有服從和協助行政主體實施管理的義務；同時，相對人有監督行政主體依法行政以及在權益受到不法侵害時申請救濟的權利；行政主體有依法行政、保護相對人合法權益不受侵害之責。行政主體如果違反職責，應承擔相應的行政責任。

我們不難發現，行政主體的法律地位始終與它的行政職權、行政優益權、行政職責及行政責任有關。如果說行政職權與行政優益權是行政主體在國家行政管理中權利的體現；那么，行政職責和行政責任便是行政主體在國家行政管理中義務的體現。

（四）行政主體與相關概念的區別

對行政主體的正確認定具有直接的行政意義和訴訟意義，而弄清行政主體與相關主體的區別，將有助于我們辨別、認定和理解行政主體。

（1）行政主體與行政法主體。二者雖然只有一字之差，但無法等同。行政法主體系指受行政法調整和支配的有關組織和個人。行政主體是行政法主體的一部分，即行政主體必定是行政法主體，但行政法主體未必就是行政主體。行政主體僅限組織，不含個人，而行政法主體包括了一定的個人。

（2）行政主體與行政組織。這里只要搞清行政組織與行政機關之間的關系，行政組織與行政主體之間的關系也就自然清楚了。行政組織是一組合概念，包括行政機關與行政機構。鑒此，行政主體與行政組織之間的關系完全可以適用行政法主體與它之間的關系。

（3）行政主體與行為主體。行為主體系指雖無法律上的名義，但直接、具體實施行政行為的組織或個人。如行政機關委托社會團體行使職權，社會團體便是行為主體。相對于行政機關而言，公務員均屬行為主體，而不是行政主體。

（4）行政主體與公法人。公法人（PublicCorporation），是英國行政法法學中一個引人注目的主體概念。行政法的初學者不易區別它與行政主體之間的差異。英國行政法著作中討論的公法人，主要是指在具有一般職權范圍的中央行政機關和地方行政機關以外，享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格，并從事某種特定的公共事物的行政機構。英國行政法學著作有時又稱這類機構為半自治的國家行政組織或半自治的非政府組織（Quango）。公法人有三個特征；l、有獨立的法人人格；2、在全國或一定地區內執行有法律或特許狀所規定的某種公共事務；3、對一般行政機關雖然保持一定程度的獨立，但仍然保持一定程度的聯系。[5]

另外，日本的行政法人和法國的公務法人在其所在國的行政法學中，也都屬于行政主體的范圍。但卻不能等同于行政主體本身，因為它們只是行政主體的一個組成部分。本文在后面的論述中還有所涉及。而在中國行政法學中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公務法人”等概念。

二、行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來品。最早使用行政主體概念，始于1989年出版的一些行政法學論著。20世紀90年代以后，絕大多數行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類及資格要件等，形成了獨特的行政主體理論。

關于行政主體理論在我國出現的原因，主要有以下三個方面：（1）行政法學界研究行政組織角度的變化。自20世紀80年代行政法學恢復研究以來，許多學者從組織學、管理學的角度研究行政組織，或者僅對行政組織法的規定作事實性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度，行政主體理論正是在這一需求下出現。（2）國外行政主體制度及理論的傳入。20世紀80年代末期，隨著對國外行政法制度的了解，法國、日本等國的行政主體制度及理論被介紹、引入中國。學者們在行政組織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進到我國的行政法學研究自在情理之中。（3）行政訴訟實踐的需要。1989年4月4日我國制定頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對的問題之一是如何設定被告制度。雖然《行政訴訟法》對此作了規定，但需要從理論上予以論證。不久，從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度的觀點逐步獲得學術界的認同。[6]

三、行政主體的分類

根據行政主體資格取得的法律依據的不同，可將行政主體劃分為職權性行政主體和授權性行政主體。職權性行政主體是指根據憲法和行政機關組織法的規定，在機關依法成立時就擁有相應行政職權并同時獲得行政主體資格的行政組織。職權性行政主體只能是國家行政機關，包括各級人民政府和其職能部門及縣級以上地方人民政府的派出機關。職權性行政主體的最大特點，就是按照憲法和行政機關組織法的規定及國家職能劃分的需要（包括區域和行業），依組織程序而設立，并在設立時就獨立存在和取得行政主體資格。授權性行政主體包括行政機構、公務組織和社會組織。授權性行政主體的突出特點。就是它們不是以其組織機構的成立而取得行政主體資格，而是以單行法律、法規的授權性規定而獲得的。

根據行政主體的組織構成與存在的形態不同，可將行政主體劃分為行政機關、行政機構、公務組織和社會組織。行政機關，是指依照憲法和行政機關組織法設立并同時取得行政主體資格的行政組織。行政機構，是指設置于行政機關內部的、通過授權方式取得行政主體資格的行政組織機構。公務組織，是指國家依法設立的專門從事某種公共職能事務活動的通過授權方式取得行政主體資格的組織。社會組織，是指通過授權取得的行政主體資格的企業、事業單位和社會團體。

除此之外，一些學者還對行政主體作了其他分類。如：（一）中央行政主體和地方行政主體；（二）委員會制行政主體和首長制行政主體；（三）地域行政主體和公務行政主體；（四）派出性行政主體和非派出性行政主體；（五）內部行政主體和外部行政主體；（六）職權行政主體和授權行政主體。[7]

四、行政主體理論的基本內容

一般認為行政主體理論包括四部分：

（一）行政主體的界定

行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。要成為行政主體，須滿足一定的條件：

（1）是否享有國家行政權，是決定某組織能否成為行政主體的一個決定性條件。國家設立國家行政機關，通過憲法和法律賦予其國家行政權，享有國家行政權的國家行政機關就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機關是最重要的行政主體，但行政機關并不等于行政主體。除行政機關外，一定的行政機構和其他社會組織，依照法定授權，也可以成為行政主體。接受授權的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權的組織，可以是行政機構，也可以是其他社會組織。總之，行政主體只能是國家行政機關和接受授權的組織。

（2）能夠以自己的名義行使行政權，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的主要標準。判斷某一組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國家行政權，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權的行政行為。

（3）能否獨立承擔法律責任，是判斷行政機關及其他組織能否成為行政主體的一個關鍵性條件。某一組織僅僅行使國家行政權，實施國家行政權管理活動，但并不承擔因行政權的行使而產生的法律責任，則不是行政主體。要成為行政主體，必須是享有行政權，并以自己的名義去實施行政權，同時還必須能夠獨立參加行政復議和行政訴訟活動，獨立地承擔因實施行政權而產生的法律責任。

（二）行政主體的范圍

按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機關和法律法規授權的組織兩部分。具體包括以下10類：

（1）國務院；（2）國務院的組成部門；（3）國務院直屬機構；（4）經法律法規授權的國務院辦事機構；（5）國務院管理的國家局；（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經法律法規授權的派出機關（DetachedAdministrativeAuthorities）和派出機構（DetachedOfficeOfTheAdmJnistrativeAuthorities），「派出機關指一級政府設立的派出組織，如行政公署（SubprovincialAdministrativeOffice）、區公所（SubcountyAdministrativeOffice）和街道辦事處（SubdistrictAdministrativeOffice）；派出機構指政府職能部門設立的派生組織?！梗?）經法律法規授權的行政機關的內部機構：（10）法律法規授權的其他組織。[8]

（三）行政主體的職權與職責

關于行政主體的職權與職責，人們常從不同的角度加以歸納。

一般認為行政主體的職權可分為抽象的權力和具體的權力。前者如制定規章和一般規范性文件；后者如對具體的人或事做出處理。另外，行政主體具有優越的地位，享有行政優益權。同時，行政主體的職權與職責具有統一性。行政主體有義務合法公正地行使職權；否則，將承擔不利的法律后果。

2.3藥物治療的護理

應用口服磺脲類或雙胍類降糖藥應注意低血糖、皮膚過敏、胃腸道、肝腎及造血系統損害的不良反應，用胰島素者，根據醫囑指導患者確定制劑種類、劑量、注射時間、常用部位有上臂三角肌、臀大肌、大腿前側、腹部，注射部位應交替使用，防止硬結及脂肪萎縮，劑量一定要準確，常規胰島素素于飯前30分鐘皮下注射、低精蛋白鋅胰島素在早餐前1小時皮下注射，短效胰島素混合使用時先抽吸短效再抽吸長效胰島素混合后注射，應密切觀察不良反應，特別首次用藥患者，注意有無低血糖、胰島素過敏，一旦發現低血糖，可口服糖水或靜脈注射50%葡萄糖40ML。

2.4并發癥的觀察

觀察有無食欲減退、惡心、嘔吐、嗜睡、呼吸加快、呼氣呈爛蘋果味及腹水等酮癥酸中毒的表現；注意有無心絞痛、心律失常、心力衰竭等心血管的病變；注意有無四肢麻木、感覺異常等周圍神經炎的表現；注意有無蛋白尿、水腫、高血壓以及腎功能減退的表現；注意有無泌尿道、皮膚、肺部感染，女性有無外陰皮膚痛癢。

3健康教育

教育人們改善不健康的生活習慣,戒除煙灑,合理飲食,加強鍛煉,防止超重肥胖；指導病人測血糖、尿糖，了解控制良好的標準。如空腹小于7.0mmol/l,餐后2小時血糖小于10mmol/l；指導家屬給予病人精神支持和生活照料,協助病人遵守飲食計劃；教會病人和家屬掌握足部的護理方法,經常按摩足部，注意足部保暖,選擇合適的鞋子,洗腳前先用手試水溫,防止燙傷,無論任何季節不可赤足行走,防止外傷；指導患者定時到醫院復查,測血壓、血脂、體重,定時查眼底、心血管狀態。

經過綜合措施，全方位的護理,使病人系統掌握了有關糖尿病的知識,克服了不良的心理狀態,積極主動的參與疾病的治療和控制,維持血糖的穩定,大大減少了并發癥的發生,提高了生活質量。

參考文獻

[1]李兵暉、姚民秀.老年糖尿病治療與護理，人民軍醫出版社2006-7-1.

[2]英選菊.老年人運動及運動處方，護理學雜志：2005.4.20（8）76.