權力運行機制監督抽象行政行為論文

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編者按：本文主要從建立抽象行政行為的司法審查制度的理論；對抽象行政行為進行司法審查的必要性；我國抽象行政行為的司法審查現狀；我國抽象行政行為司法審查制度的構建進行論述。其中，主要包括：抽象行政行為是行政法學界的理論用語、憲政分權理論、任何權力無保障和分權未確立的社會,就沒有憲法、尊重行政機關首次判斷權理論、訴權最大化理論、道德成本降解理論、權力制約原則要求對抽象行政行為進行司法審查、現代國家法制建設的發展決定必須把抽象行政行為納入司法審查的范圍、我國抽象行政行為存在的諸多問題要求對其進行司法審查、司法審查抽象行政行為的有限性導致抽象行政行為依然在實際生活中發揮作用、在思想理論上認同和重視對抽象行政行為的司法審查、修訂法律,明確法律依據,依法保障對抽象行政行為進行司法審查的權威性、修訂法律,明確法律依據,依法保障對抽象行政行為進行司法審查的權威性等，具體請詳見。

在我國,抽象行政行為是行政法學界的理論用語。從動態方面看,抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行政規則的行為。從靜態看,抽象行政行為是指國家行政機關針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規范,包括行政法規、行政規章和其他具有普遍約束力的決定、命令。“上至國務院,下至鄉政府,各級行政機關都有權依據憲法和組織法,實施抽象行政行為”[1]

一、建立抽象行政行為的司法審查制度的理論

(一)憲政分權理論

法國《人權宣言》中有一句至理名言:“任何權力無保障和分權未確立的社會,就沒有憲法?！睅讉€世紀以來,人們無不以這種人權、民主、法治的理論充實“立憲主義”,而相應的分權理論則成了世界各法治國家實現憲政的重要法寶。隨著行政權在憲法執行方面的作用與日俱增,為了控制行政權的膨脹以及抑制行政越權等違憲行為,各國憲政分權理論成為司法審查制度形成的首要理論淵源。憲政分權理論的核心論點是各種為保障權利而設立的權力必須受到限制。

(二)尊重行政機關首次判斷權理論

美國法院在行使行政行為司法審查權時,奉行“初審權”,在司法審查中,遇到依法應由行政機關首先解決的問題時,應先由行政機關對該問題作出裁決,再進行司法審查。[2]司法權之所以如此尊重行政權,理由在于:(1)便于行政機構運用統一的政策解決行政過程中需適用統一政策解決的問題,防止政策的不統一和不連貫;(2)便于行政機構運用其專業知識和技能解決必須依賴此種專業知識和技能解決的問題;(3)便于行政機構運用自由裁量權解決的問題,防止司法裁量代替行政裁量。

(三)訴權最大化理論

所謂訴權最大化理論,其含義是為適應人民不斷增長的權益要求,國家應該提供取之不盡用之不竭的司法幫助和救濟。我們主張行政權接受司法權的監督審查,目的并不是為了使二者對峙相持,而是要最大化公民的訴權,保障公民的權利?？v觀世界各國司法審查范圍,也無不體現了保護訴權之從無到有、從小到大的發展趨勢,先是一般的具體行政行為,再到抽象行政行為,可以說對行政權司法審查范圍的擴大,一方面是行政法治的要求,另一方面更是訴權最大化的具體體現。

(四)道德成本降解理論

這一理論源自于倫理學,所謂道德成本的降解,是指司法審查可使國家行政的道德成本最小化。按照哲學的觀點,行政主體的行政行為既是一個法律行為,也是一個道德行為。行政權的濫用,使政府是否能夠或真正代表公共利益受到高度質疑,因而導致人們對政府及其行為的道義性譴責。為了不使這種譴責成為一種推翻政府的憤怒力量,司法審查成為了文明的救濟途徑。通過司法審查,相對方獲得的不僅僅是一種物質上的補償,同時又是一種精神上的慰藉,而且也是其道義上的善對于惡的勝利。憑借司法審查,政府將其因違法行政行為所可能造成的道義的損失降低到了最低程度,可以重新換取行政相對人對政府的信任與支持,從而避免了憲政危機。

二、對抽象行政行為進行司法審查的必要性

(一)權力制約原則要求對抽象行政行為進行司法審查

現代憲政理念要求實行權力分立并且相互制約以達到憲政文明。在現代,行政權得到很大的擴張,表現在它滲透到傳統立法和司法的領域,形成委任立法權和行政司法權。歷史早就證明:任何權力一旦成為權力體系中重要的和顯赫的權力,就存在著超越自我約束甚至腐敗的可能,行政權的擴張既是如此。要防止權力被濫用,只有用權力來對抗權力。在我國,傳統上一直存在著強行政司法的狀況,要重構行政權與司法權的關系,就必須建立起真正的司法審查制度,因此,我們要在堅持黨的政治領導和全國人大最高權力地位的基礎上,充分發揮分權監督體制的功能作用,建立和加強人民法院對政府機關行使行政權的具體行政行為和抽象行政行為的司法審查權。

(二)現代國家法制建設的發展決定必須把抽象行政行為納入司法審查的范圍

隨著經濟、文化、科學技術的發展,政府管理的范圍不斷擴展,需要制定大量的法律規范來調節新的社會關系,僅僅靠國家立法機關制定法律已不能適應社會發展的需要,于是授權立法、委任立法的形式便應運而生,政府制定法規和規章的活動大量增加,而各級政府濫用制定法規和規章的權力的現象也隨之增多,抽象行政行為違法的問題日趨嚴重。例如通過抽象行政行為違法征收財物、亂攤派,同時推卸責任和義務,導致政出多門,法出多門,法規、規章相互矛盾、沖突和重復,破壞法制的統一和嚴肅性,給行政管理造成混亂。惟有將抽象行政行為納入司法審查范圍,方能阻卻違法的抽象行政行為。

(三)我國抽象行政行為存在的諸多問題要求對其進行司法審查

從司法實踐看,因為法院不能審查抽象行政行為的合法性,個別行政機關經常利用抽象行政行為侵犯相對人的合法權益成為當今行政侵權的一種新現象。由于抽象行政行為是針對不特定對象作出的,其一旦違法,將會給眾多公民造成損失,而法院又不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟,這樣,就可能導致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生。從這個意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力。[3]加強人民法院對抽象行政行為的司法審查以后,公民、法人和其他社會組織就可以間接地或者直接地對抽象行政行為給其合法權益造成的損害,啟動司法審查程序,訴請人民法院進行司法審查、裁決,這可以在更廣泛和更高層次上保障相對人的合法權益。

三、我國抽象行政行為的司法審查現狀

我國《行政訴訟法》規定:“人民法院審理行政案件,參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章?！盵4]由此可見,在審查具體行政行為合法性的過程中,如果具體行政行為以規章為依據的,法院有權審查規章的合法性,以確定是否參照。如果認為其不合法,司法實踐中的通常做法是不去對抽象行政行為的合法性進行評價。司法審查抽象行政行為的有限性導致抽象行政行為依然在實際生活中發揮作用,影響公民的權益得失。

同時,我國現行的體制也限制了人民法院對抽象行政行為的司法審查權。在現行政權體制下,政府機關和人民法院是人大下面分別行使行政權和司法權的兩個平行機關,憲法沒有明確規定人民法院對政府機關具有監督制約權。一些政府機關及其領導人甚至將人民法院當成自己領導、管理的職能部門。在這種思想觀念支配下,現實生活中還出現了行政機關運用行政權抵抗甚至干涉司法審查權的情況。

四、我國抽象行政行為司法審查制度的構建

抽象行政行為既是執行法律的活動,又是創制行政規范的活動,不論從哪個角度看,抽象行政行為作為法律運行的環節,都應當受到監督制約。在我國,健全和完善抽象行政行為司法審查制度是大勢所趨,應該從以下幾個方面著手構建:

(一)在思想理論上認同和重視對抽象行政行為的司法審查

具體而言,在對公民進行的民主意識和法律意識的宣傳教育中,既要肯定我國現存的司法審查制度,又要明確健全和發展我國司法審查制度的必要性和緊迫性:正確地分析和對待西方分權制約理論和政權體制,借鑒其有益的成份,以健全我國的政權體制;在建設法治國家這一治國方略的指導下,明確提高立法質量,實現依法行政以及通過司法審查保障依法行政的必要性;明確抽象行政行為是具有可訴性的,公民可以利用司法審查起訴違法的抽象行政行為,以保障其合法權益。

(二)修訂法律,明確法律依據,依法保障對抽象行政行為進行司法審查的權威性

可以通過憲法修正案的形式明確規定我國司法審查的憲法依據,包括規定國家行政機關與人民法院的相互關系,人民法院對行政機關及其行政行為包括抽象行政行為的司法審查權;公民等有權對特定抽象行政行為提起控訴;司法審查的基本原則和制度;司法審查的實施保障等。鑒于行政法規的效力等級較高,以及司法對所有抽象行政行為進行審查的時機尚不成熟,因此在《行政訴訟法》中將有關司法審查的憲法精神和原則具體化,修改和增加有關條文,或者是單獨規定有關抽象行政行為司法審查的對象,對司法審查制度進行全面、明確的規定,使對抽象行政行為的司法審查有法可依。

(三)健全司法審查的組織體制,確保司法獨立

中共十六大報告指出:“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權利運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用”。增強司法的獨立性使賦有司法審查職責的法院有相應的權威,這是我國法院對抽象行政行為進行司法審查的首要條件。增強司法的獨立性的要點是:解決好司法獨立與黨的領導的關系;設計法院和法官獨立的司法制度;將法官的任命權交由省級或省級以上國家權力機關決定;進一步提高法官的薪金待遇;減少法官與社會的接觸等。

(四)開拓多方面的監督渠道,完善監督機制

司法審查是人民法院對行政機關的行為是否符合憲法和法律所作的評價,是審判權對行政權的制約和監督。完善司法審查制度,還要使司法審查接受人大的監督對抽象行政行為的司法審查是為了提高規范性文件的質量,提高政府的工作效率和威信。人大對司法審查的監督最終也是為了維護政府的權威?，F在國家權力的權威來自正當性,而不是迷信和崇拜。人大和社會公眾對司法審查的監督并不是對司法機關的不信任,而是支持、維護司法機關的工作,維護政府的權威。

黨的十六大報告指出:“社會主義司法制度必須保障在全社會實現公平和正義。按照公正司法和嚴格執法的要求,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。”“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制,從決策和執行等環節加強對權力的監督,保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。[5]這也正是本課題研究的一個主要目的,希望我們的努力能對中國的行政法治建設、司法體制改革有所貢獻。

參考文獻

[1]應松年主編。行政行為法[M]北京：人民出版社1992年版，第755頁

[2]EmestGellhom&RonaldM.Levin.AdministrativeLawandProcess，St.Paul；WestPublishingCo.，4thed.，pp383-386

[3]馬懷德。法院審查抽象行政行為勢在必行。檢察日報正義網2003年1月16日

[4]應松年、薛剛凌。論行政權[J]政法論壇2001年第四期，第55頁

[5]《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社2002年版，第34頁