制度創新下的行政服務論文

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一、政府制度創新的基本理論

一方面，制度變遷在方向上可以分為內生性制度變遷（在一個制度體系內自發的變革現象）和外源性制度變遷（由制度體系外的各種因素來推動的變革現象），一國必須順應國情來合理安排制度創新方式。另一方面，制度變遷在程度上可以分為剛性（強制性）變遷和柔性（誘致性）變遷，前者主要是國家通過法令等方式強制社會朝著既定的變遷目標發展，后者是通過國家倡導與社會響應來共同達成變遷目標。制度變遷在手段上可以分為突變式變遷、漸進式變遷及復合式變遷。20世紀90年代初，楊瑞龍（1998）在考察我國國情和借鑒西方理論的基礎提出了一種中間擴散型制度變遷方式的理論假說，既在一定程度上回應了我國政府主導型制度變遷的社會現實，也同時大膽設想了我國未來制度變遷的政府制度創新作用及社會分層情況。政府制度創新是以政府為基本行動主體的制度創新行為及活動，它所表現的是政府主導制度變遷的社會現實。政府制度創新與政府創新有密切關聯。有學者認為：政府創新是政府改革、政府發展的題中應有之義，是政府改革、政府發展的合歷史邏輯的引申，包括“綜合創新”與“單一創新”，具有歷時與共時的特征，其中，“綜合創新”涵蓋了理論、制度、技術、實踐等方面的創新內容。[2]在此基礎上，學者們指出政府制度創新包括了正式制度創新與非正式制度創新，中央制度創新與地方制度創新，核心制度創新與配套制度創新，自創式制度創新與借鑒式制度創新。[3]此外，與政府制度創新密切相關的是它的一個消極性的結果表現，也就是制度創新的逆改革目標的變遷活動，通常被稱為“政府制度創新不足”。政府制度創新不足主要是指一種改革的事物本身無法發揮出全部制度能量的政治現象。判斷一件改革事物是否創新不足主要是通過包含了創新行為、制度結構及政治功能三大要素的制度創新分析活動來考量。

二、行政服務中心的建設歷程

行政服務中心又稱“一站式”服務，最早發端于西方商務活動中的資源外包服務，原指企業為客戶提供完整的“一條龍”服務。早在撒切爾執政時期，英國人率先將這一理念引入其倡導的政府改革實踐中，并明顯提升了英國政府的行政效率。自此以后，澳大利亞悉尼、美國洛杉磯等地，都出現了類似行政服務中心的運行模式，韓國也開展了“親切服務運動”。[4]西方行政改革的浪潮也同時波及我國。隨著我國改革開放的不斷深入，地方政府為適應市場完善和促進社會發展的需要，不斷致力于地方服務型政府建設，服務理念在不斷提升、服務形式在不斷豐富、服務內容在不斷拓展。其中，“一站式”服務被一些地方政府首先應用到招商引資環節當中。1995年，深圳市率先將外商投資審批有關的18個政府部門集中起來，成立了“外商投資服務中心”，雖然結構比較松散，但它是國內最早的專業性聯合審批機構。之后，浙江省金華市設立了我國第一個真正意義上的“一站式”服務機構，其內在結構相對完整，可惜未能得到很好的發展。浙江省上虞縣在效仿金華經驗的基礎上，參照了結構、規范了流程，首次打造了我國行政服務中心的最初模式。[5]自2001年全國開展行政審批制度改革以來，全國縣市級地方政府的“一站式”服務機構建設活動成為主基調。全國縣級以上“一站式”行政服務機構就有4000多家。其中，成都市武侯區行政服務中心的改革力度及幅度均處于全國首列，其他地方行政服務中心的改革也有聲有色。盡管名稱各異、流程有別，但都是“在一個集中的辦公地點為公民提供全程式、快捷、公開、透明服務的一種公共服務形式”[6]，并以明顯的合理性優勢觸動著原有的行政體制，展示出自身獨特的便民服務功能。盡管我國各地行政服務中心建設與發展狀況不盡一致，但是政民互動已成為我國行政服務中心發展的基本內涵。有的朝前發展，如吳江行政服務局將相關職能部門的審批權完整移位，從“一站式”到“一章式”，將服務大廳相關職能的窗口進行合并，構建了“大部制服務大廳式”的嶄新格局，由此將審批流程當作服務責任，一窗到底、全程負責。也有的停滯不前，如個別區縣行政審批大廳遭遇以“不少政府部門陸續從行政服務大廳中撤出”為主要特征的“開倒車”[7]現象。

三、行政服務中心建設的政府制度創新內涵

作為政府制度創新產物之一的行政服務中心，是對隸屬制度創新內涵的地方機制試驗的現實體現。盡管各地行政服務中心的屬性不同、形式各異、機制相別，但在不同程度上承載著體制改革的使命，成為政府自主創新的重點。就行政服務中心而言，它只是將審批權力和服務輸出相結合，雖然使審批增添了人性化氣息，在一定程度上加快了流程，但只能算是在舊體制內的機制修補，并未使政民互動順暢化。因此，“行政服務中心僅僅改變了行政審批權行使的形式，只是一種技術層面上的創新”[8]，沒有完全觸及行政體制的內核?？傮w來看，行政服務中心發展具有如下三個政府創新基本意義：第一，行政服務中心建設應妥善處理好體制與機制之間的關系。這也是核心體制改革與機制試驗創新之間的銜接關系。行政服務中心一方面表現為政府機制創新的試驗產物，另一方面則直接指向正在發生變革的行政體制。一般來說，機制與體制之間的聯系是不能割裂的，首先表現為機制的東西必須最后上升到體制層面才能體現出自身的恒久的價值。行政服務中心作為我國改革開放以來替代繁瑣行政（審批）程序的機制創新，若要防范“人走政息”所引致的困境，就必須釋放出應有的體制當量，從制度上根本解決公眾現實利益需要問題。第二，行政服務中心建設須考慮防范“懸浮式”改革問題。這種“懸浮式改革”問題涉及政府制度改革是否與當前社會現實緊密相聯系。這種“懸浮”總體上包含三層含義：一是指改革凌駕于社會之上。改革總體上呈現一種居高臨下的“恩賜”姿態，改革的過程基本依靠組織化的力量通過官僚體系自上而下地傳遞，公民只是改革成果的被動接受者與最終享用者。二是指改革游離于社會之外。改革與社會之間呈現出一種相互脫節的狀態：要么是地方政府改革局限于行政領域，改革在政府和社會之間存在十分明顯的界限；要么是作為重要社會因子的社會公眾基本上被排除在外，社會公共力量由于缺乏參與改革的有效渠道，而無法對改革形成推動作用。三是指改革背離社會方向發展。即便是政治改革，也有自己規律性的發展與變遷方向，由于改革方案及實施措施的各種問題，會導致改革初衷與現實情況之間發生變形和扭曲，最終造成改革未能實現既定的社會變革目標。行政服務中心建設的根本價值導向在于服務民眾，而不是僅僅為了提高行政效率。防范這種以公共目標與效率手段脫離為內容的“懸浮式”改革，正是行政服務中心發展的基本取向。第三，行政服務中心建設需要發揮公眾參與在制度創新過程中的作用。其中，最深層次的問題是要考慮如何使行政服務中心深入民心并實現制度化的變革目標。行政服務中心建設一端聯結政府職能部門，另一端則聯結社會廣大公眾，而且政府職能部門的行政效率與公眾的行政服務滿意度共同構成了行政服務中心建設的基本內容。由此推斷，行政服務中心建設不但要求政府職能部門全面的放權參與，而且需要公眾積極的政治參與。公眾參與在行政服務中心建設的制度創新過程中所發揮的是效果檢驗作用，制度創新是否符合歷史的發展潮流要看公眾參與作用發揮的實際效果。行政服務中心建設若一直停留于機制層面，就會導致政府創新不足。政府創新不足主要是一種關于作為改革的事物不能全部發揮出制度能量的政治現象。判斷一件改革事物是否創新不足主要是通過包含了創新行為、制度結構及政治功能三大要素的制度創新分析活動來考量。那么，行政服務中心的制度創新分析主要包括了對行政服務中心建設的機制創新行為、行政服務中心的制度結構及其所決定的政治（制度）功能。其中，行政服務中心建設的機制創新行為主要是基于創新主體的利益驅動而作出的行為舉措；行政服務中心的制度結構則是與行為舉措相對應的機制部分總和；行政服務中心的政治（制度）功能則反映了在前者基礎之上的現實作用。行政服務中心建設是以政府為主要創新主體的反映政府與民眾之間互動關系且重在促進公眾參與的制度形式內容。

四、行政服務中心建設的政府制度創新不足

行政服務中心建設跨在深層的體制與表層的機制之間，體制與機制之間存在自身難以克服的沖突危機。因為二者容易吸收轉化，卻不易同處共生。當改革朝向推動社會發展的方向時，機制就會不斷地被體制吸收，并催生出全新的體制。如果改革朝向阻礙社會發展的方向，舊體制與新機制之間就會產生不斷的摩擦沖突，最終要么導致舊體制逐步運轉失靈，要么舊體制全面叫停新機制。行政體制是指行政權力結構中各要素之間的關系狀態，是由國家制度衍生出來且關系到行政權力諸因素運行的架構關系，主要涉及行政系統運行的合法性與合理性問題。行政機制包括了行政體制運行中的流程、形式、技術與程序等要素，主要涉及行政體制運行的有效性與順暢性問題。機制是體制的表象，是體制完善的技術性變量，而體制是機制的實質，是機制有效性的前提保障。在現實中，行政服務中心就出現了各種與體制改革的聯系問題，比如當下行政服務中心建設有六大局限，即起點低（體制合法性弱）、“行政機關”只增不減、行政服務中心窗口業務與原行政部門審批權力對接不到位、行政服務中心仍然會遇到依照舊體制進行權力運作、操作運行中資源嚴重浪費及職能與流程之間不銜接[9]等問題?！皯腋∈健备母锸沟弥贫葎撔禄顒訂渭冇烧鲗?，具有明顯的單一性，這主要體現在改革內容上對經濟增長的刻意性的偏重，而對關于民主政治、文化繁榮、社會和諧、生態文明建設方面則出現了一定程度的非均衡性和滯后性。行政服務中心本身作為社會發展的重要載體，在其建設過程中無疑具有示范意義。行政服務中心的建設與發展不斷吸收公眾參與，是基于一種合法性秩序的考慮。然而，政府在創建行政服務中心過程中過分考慮到以經濟發展與秩序穩定為導向的行政效率增進，而將服務民眾降格成為前者的附屬目標。結果，公眾參與始終脫離不了形式主義的窠臼，最終導致行政服務中心的制度創新效果大打折扣。因此，我國行政服務中心建設所包含的政府創新內涵仍然只是停留在表層的機制創新層面，“懸浮式”改革方式也使得行政服務中心在行政改革過程中出現了與社會及公眾之間的斷裂現象。行政服務中心建設若一直停留于機制層面，所帶來的改革（變遷）后果就是政府創新不足。具體來看，行政服務中心建設的制度創新不足主要體現在三個方面：第一，行政服務中心建設所體現的制度創新行為包含了政府自身利益與公共利益矛盾交織背后的權衡活動內容。客觀而言，政府自身利益包括了組織的部門利益和個人的公務員利益。公共利益是社會中眾人的私人利益的有機組合，這種特殊利益和公共利益之間不可避免地產生了矛盾。當政府成為制度創新主體時，就只能理性地調節二者之間的矛盾關系，而無法真正以“大公無私”來要求特殊利益無條件服從公共利益，這是違背客觀存在的人性規律。行政服務中心在“便民”的同時，也在方便政府自身，政府行政效率的提高也讓政府自身利益得到了一定滿足，比如政績提高、官職升遷等。行政服務中心建設畢竟是政府自主創新的活動過程，這必然要涉及政府利益與公共利益之間的博弈與抉擇，而這從根本上指向了壟斷合法強制力的公共權力對社會中各類利益的調整活動。如果現階段不能對行政服務中心所擁有的行政審批權進行徹底的法治梳理，就會導致這種政府制度創新行為暴露出與社會、公眾斷裂的本質問題。第二，行政服務中心建設背后隱藏的制度結構有著一個由低級向高級螺旋式發展的形式。起初，行政服務中心的設立不過是為方便民眾的行政服務審批，故而冠名為“便民政務超市”、“行政審批服務中心”等，其制度形式不過是政府職能局的外延到（派員入駐）行政服務大廳的簡單表現，到了改革深化之時，隨著行政審批事務日益刪繁就簡，行政服務中心被推進到了一個“增進政府整體效率”的高度，但是這樣無疑會遭到由于行政服務中心設立而將被裁撤的那部分公務人員的抵制，由是有些地方的行政服務中心建設“開倒車”的情況也就在情理之中。那么，行政服務中心建設在發揮全面的制度創新效應時，不斷將自身升華到體制層面上來，就將沿著這種改革攻堅破難的螺旋式形態而發展。恰如，吳江行政服務局的設立已經初步具備這種制度創新內涵，但是仍然不夠徹底，因為這種可供替代的制度形式（行政服務局）必須是在政府權力關系、政府職能局間關系及政府與民眾之間關系之間保持穩固的制度聯系。第三，行政服務中心也應該體現出推動體制改革與民主政治完善的政治功能。當代社會只有與民主制度相結合的體制形式才是最具有生命力的。行政服務中心建設要防范“曇花一現”的結局，就應該遵循著一條民主政治建設歷史道路走下去。而且，行政服務中心的基本政府職能是公共服務。行政服務中心的這種制度（政治）功能正好是當前原來的從計劃時代因循下來的政府職能部門自身所不能取代的。民主政府不僅要具備相當的維系社會政治秩序穩定的統制功能，還更應該具有確保政民互動的政治功能。行政服務中心建設應能夠為我國社會主義民主政治建設提供足夠的制度能量，否則，即如當下有不少地方的行政服務中心由于“骨子”里仍把公眾參與當作“花瓶”，以至于本應體現的民主功能不能得到很好地體現?？傊鉀Q行政服務中心內在的機制與體制之間沖突，使之成為制度創新的重要機制載體，就必須克服當下公眾形式參與的現實困境。一方面，行政服務中心建設過程，除事中的運作環節大體交由政府處理之外，必須要保證事前的制度設計和事后的績效監督讓公眾廣泛參與進來。另一方面，地方政府應當在放手業務的同時，還要認真承擔起對下屬部門的監督職責，積極響應公眾的民意吁求，真正在行政服務中心建設過程中做到“錦上添花、更上一樓”。

五、結論與對策建議

行政服務中心建設與政府制度創新有著密切的關聯：一方面，行政服務中心建設的機制創新為政府制度創新掃清舊制度的干擾與阻礙，另一方面，政府制度創新引導著行政服務中心建設朝著民主政治全面完善方向發展?，F階段，行政服務中心建設在創新行為、制度結構及政治功能上尚存在著創新不足的問題，這仍有待學術界及實務界不斷形成智慧合力的改革試驗突破。從理論上來看，行政服務中心建設的制度改進思路應該圍繞著社會主義民主政治完善的目標將其改變成一個獨立于原有職能局并承擔原有職能局政策執行功能的全新政府組成部門，這可以解決行政服務中心建設過程中政府制度創新不足的問題。行政服務中心建設的重要內容無外乎行政權力重構、公共服務標準設立、服務行為流程設計等，都直接由政府指向公眾。政府離開了公眾，行政服務中心建設將流于形式。各地行政服務中心如雨后春筍般建立，為公民參與創造了良好條件。行政服務中心建設要從根本上解決體制與機制之間的沖突問題，也即將浮在淺表的機制創新深化為觸動內核的體制變革。就行政服務中心而言，一國行政體制與政治體制結為表里，觸動行政體制，也便免不了要觸動政治體制。由是，可以設想這樣的具體方案：第一步是將政府所有行政權力依照經濟社會發展的實際情況進行整合，第二步是依照權力機關的任命依法組建為掌握行政決策權的政府行政委員會及其掌握行政執法權的職能局，掌握行政審批權的行政服務局，掌握行政監督權的監察局、審計局，第三步是在上述行政權力整合解構的基礎上規定新成立的行政服務局所獨立與統一掌握的行政審批權受到政府行政委員會、職能局、監察局及審計局的法律監督，第四步是立法確認行政服務局的法律地位，即擁有獨立的行政法資格（以自己的名義對外作出行政審批行為，并獨立承擔法律責任），第五步是行政服務局繼續保持行政服務中心的大廳集中便民辦事風格，建立起公眾對行政服務局職員的績效評估體系，確保公眾的實質參與和強效監督。這種理論上的設想，比照現實來看，是對現階段我國行政體制且足以跳出機制創新局限的大膽突破，在深遠的政治智慧之后還需要更大的政治勇氣，確保制度創新過程中的人、權、法三者之間的關系順暢有序。總之，行政服務中心建設應突破創新不足的問題，從整體上推動經濟社會進步和從長遠上促進我國社會主義民主政治的發展。

作者：呂承文鹿斌單位：蘇州大學地方政府研究所蘇州大學政治與公共管理學院