區域行政體制改革的新思索

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本文作者：吳俊林工作單位：中共泰和縣委黨校

地方政府存在的機構膨脹、編制冗員、效率低下、難以改革等頑癥，其背后隱藏的是深層次的體制問題，上述現象實質上是我國政府體制本身弊端的綜合表現。所以，對中國地方政府來說，就事論事，就機構論機構是解決不了問題的，這樣的改革思路最后還得回到原點。筆者認為，地方政府改革的最終途徑是體制創新，總體思路和目標應定位于改革地方行政區劃體制，實行地方制度創新，從體制上找出阻礙、限制政府改革的難點重點，然后才能取得改革的突破。第一，以法律的形式實現中央與地方的合理分權。地方政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關系的重新組合。從我國的實踐來看，現行的中央與地方關系模式下的地方制度已無法滿足經濟、社會發展的需要，迫切需要創新，其主要目標就是實行法律分權制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責權限，實現中央與地方權限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。在合理劃分中央與地方權力縱向配置的同時，注意橫向合理分權問題，即黨同政府、經濟組織、社會團體等分權，如果沒有橫向合理分權相配套，縱向合理分權也是不能長久的，甚至會導致濫用權力、以權謀私。因此，要使中央與地方的權限劃分科學合理，運行有效，就必須處理好橫向分權與縱向分權的關系，并使二者結合起來。第二，改革地方行政區劃體制，實行地方制度創新。我國的地方行政區劃肇始于古代，是與高度中央集權體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應地方分權化改革的發展方向，而且也阻礙了統一的社會主義市場經濟體系的形成，必須進行改革。首先，根據中國經濟、政治和社會發展的需要，從中國地理環境相對同質性出發，重新劃分省級行政區域，縮小省級區劃，增加省級區劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當擴大中央政府和省級政府的管理幅度，使政府結構與現代化建設和信息社會的發展要求相適應。其次，減少地方行政區劃層次，統一地方行政層級。與縮小省區、增加省級區劃體制改革相配套，根據行政管理幅度和省級區劃改革要求，結合我國地理環境的特點，我國省級以下地方行政區劃采取省、縣(市)、鄉(鎮)三級制為宜。具體方法是，撤銷地級區劃建制，實行省直轄縣(市)體制;改革市管縣體制，實行市縣分置，現行地級市予以保留，但不管轄縣(市)，只管轄中心城區的區，探索和創新城鎮管理模式，健全社區服務功能，建設管理有序、文明祥和的新型社區。根據國土面積、人口、經濟總量適當合并和減少縣、鄉(鎮)行政單位數額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對集中地開發當地資源，促進地域經濟和社會的協調發展。以中部地區為例，可以把縣、鎮的標準設置如下:縣:管轄區面積4000平方公里，人口100萬左右，其行政級別可定為副地級，經濟總量達到一定規模的縣市也可以直接定為正地級。以江西省為例，可把現有的100個縣(市)合并劃成40個左右的縣(市)。鎮:轄區面積300平方公里，人口5萬人左右，其中圩鎮人口要達到1—2萬人，其行政級別可定為副縣級，達到一定的規模的鎮可以升為正縣級。賦予鎮部分縣級管理權限。東西部可參考此指標體系并根據各自地理、人口、資源等特點再行設置標準。再次，實行地方和基層自治的制度創新。地方自治源于西方社會的歷史文化，有著悠久的歷史傳統，它最初主要是指城市自治?，F代國家的地方自治是指“國家特定區域內的人民，基于國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理該區域內公共事務的一種政治制度”。新中國成立后，我國在較大范圍內實現了地方自治，在少數民族聚居地區實行民族區域自治;在農村基層實行村民自治;1997年以后在香港和澳門特別行政區實行高度自治。但總體來看，發展還很不平衡，在大多數鄉(鎮)、縣(市)沒有實現直接選舉和競爭選舉，這是導致地方“面子工程”、“政績工程”的主要原因。所以，政府體制創新的目標，首先，要適應世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權范圍內相對自主的權力，地方政府的自主權力由憲法或地方政府法授予，地方事權范圍一般要有明確的列舉，建議創立《地方自治法》，以規范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競爭機制引入選舉之中，使地方各級政府能夠真正置于選民的監督之下，為本地區社會經濟發展掌好權、用好權。第三，轉變政府職能，建設服務型地方政府。中國地方政府的建設應適應社會主義市場經濟的要求，由傳統的管理型政府向服務型政府轉變。所謂“公共服務型政府”，從經濟層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。在政治層面上，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理而不是統治;在社會層面上，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發展。在治理方式上，要改變過去由政府單方面行使權力、提供服務、維持管制、解決社會問題的傳統方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間互動狀態的構建和實現。當前，尤其要把建立和完善社會組織，提高社會自我管理能力作為改革的重要內容。當前我國屬第三產業的經濟師、律師、經紀人機構，以行業協會、同業工會為主的行業性經濟組織、城鎮居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨立性很差，自我管理、自我服務的意識也十分淡薄。如果政府在分解權力、轉變職能、撤并機構的同時，不重視市場機制的完善、社會組織的建設，一大批由政府剝離出去的職能就可能會因無組織承擔而落空。

(一)“省管縣”改革的現實動因分析。1．縣域經濟在國民經濟中的地位越來越重要。我國的“縣制”歷史悠久，歷史上縣曾經直接由皇帝掌管，故有“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”之說?？h域國土面積超過全國的90%，人口超過全國的70%，GDP超過全國的50%。隨著我國經濟的發展，縣域經濟的發展規模與水平已直接關系到我國工業化、城鎮化的實現程度，在構建和諧社會和全面建設小康社會的總體進程中地位越來越重要。2．提高政府服務績效和探索公共管理創新需要提升縣級政府效能。公共組織和公共管理體制的創新是世界政府管理的發展大勢，但我國政府職能轉變還不能適應發展的需要。其中，管理層級過多就是經常被社會各界批評的重點問題，由于大部分的經濟和社會決策權都屬地級市所有，縣級政府的公共行政創新精神受到了嚴重的抑制，也就直接影響到了縣級政府的行政效能。3．“市管縣”體制的弊端越來越凸顯。社會的變化發展不僅使得企業的傳統管理方式發生重大改變，同時也要求國家行政建制的進一步調整和完善。隨著社會主義市場經濟的深入發展，“市管縣”體制已失去了其當初的功效，成為抑制縣域經濟發展的體制性因素，主要表現為以下幾點:過多層級的設置弱化了信息的精準度，使得上下級的協調失效;行政成本和社會成本大幅度上升;在工作部署、城鄉利益分配等方面難免出現不平衡，弱化縣域經濟的發展等。4．“省管縣”體制的優點比較突出。相對于目前“市管縣”體制存在的一些弊端和消極影響，“省直管縣”體制的優點就比較突出，主要從以下幾個方面體現出來。首先，省直管縣體制減少了行政層級，克服了政府層級過多引起的諸多弊端。比如上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上傳;中間環節截留中央下放的權力，使地方特別是基層的自主權難以得到落實。其次，實行省直管縣體制，能解決地市分割的弊端，發揮中心城市的作用，加快城鄉一體化建設的步伐。“省管縣”體制可以防止一些中心城市隨意向外擴大行政“地盤”，侵占農民土地，減少土地資源浪費。最后，實行省直管縣體制，能擴大縣的自主權，推動縣域經濟發展，進而實現城鄉協調發展。(二)“省管縣”體制的實現條件分析。1．市場經濟體制打破了傳統體制下的政府管理模式，為強縣擴權、省直管縣提供了前提條件。自1993年我國市場經濟體制確立至今，企業、公民和各種社會組織自我管理、自我服務的功能大大增強，政府直接管理經濟社會事務的領域逐步縮小，政府大量的微觀經濟管理職能轉向宏觀調控，以行政手段強制行政區與經濟區保持統一的格局將被打破。2．區域經濟關系的密切，行政隸屬關系的淡化，為強縣擴權、省直管縣提供了內在動力。在市場經濟條件下，政治和經濟作為兩個相對獨立的系統按照各自的規律運行，行政區內呈現的經濟結構、社會結構、文化結構封閉狀態逐漸被打破，政治因素由經濟活動的內在依據轉變為外部條件。由此，經濟的橫向聯合必然要逐漸取代縱向的權力傳承，形成自由分散的經濟網絡。在這種體制下，按照市管縣模式建立的行政隸屬關系在經濟上日益淡化，特別是在經濟發達的勻質型地區，以行政權力扭合在一起的“帶”與“管”模式，已不可能按照縱向權力關系高效運行，推行以“地方為主”的強縣擴權體制成為經濟社會發展的必然要求。3．電子政務的發展與交通條件的發達，為強縣擴權、省直管縣提供了技術保障。隨著電子政務的普及，上下級政府之間以及政府職能部門之間的網絡溝通已經初具規模，日趨完備。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎設施的改善，現代交通工具的發達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。4．國際地方政府行政管理層級為強縣擴權、省直管縣提供了經驗借鑒。目前世界絕大部分國家實行的是二級或三級制，有些國家實行的是一級制，實行四級制及以上的國家不到20%。美國國土面積與我國相近，實行州—市二級與州—縣—鎮三級共存制;印度實行邦—縣—區三級制;日本為都、道、府、縣—市、町、村二級制。5．部分省市的實踐成果，為強縣擴權、省直管縣提供了現實參考。浙江縣域經濟快速發展的實踐證明，“強縣擴權”是一項具有積極效應的政策選擇;海南建省后，已經完全實行了“縣市分治”;重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣;2002年以來，湖北、河南、廣東、安徽等省進行了“強縣擴權”改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。這些實踐也為進一步推廣省直管縣積累了經驗。(三)“省管縣”體制的實現路徑探索?！笆」芸h”體制改革將從根本上改變我國省級以下行政區劃的權力結構模式和行政、財政基礎，并將深刻影響我國政府間縱向關系模式，可以視為自上世紀80年代“市管縣”體制實施以來，又一次對政府間關系機制所作出的根本性調整。首先，明確各級權限?？茖W劃分中央、省、縣(市)的職責權限，該由下級政府管理的職能，上級政府不要截留。中國在縱向間政府關系中存在的最主要的問題是“職責同構”的運行模式，即中央政府和各級政府之間事權不明，職責不專。由于職責上的同構，必然導致在機構設置上的上下對口，左右對齊，導致在政府運作過程中的低效和混亂。政府為了有效地實施其政治管理，實行省直管縣體制，必須科學合理地劃清各級政府的職責，特別是要劃分省、市(地)、縣的職責權限，而且應該賦予各級政府相對獨立的、專門的權限，使它們“在履行自己各自的職責時具有各自的權利、責任和方式，上下級政府間不能互相干預”。只有科學合理地劃清了各級政府的職責，才有可能精簡管理層次、擴大管理幅度。其次，增進制度柔性。政府尤其是省級政府必須加強宏觀調控，提升自身駕馭改革的能力，順利推行省管縣體制改革。對省管縣體制的變革，制度變遷的路徑依賴形成的制度剛性給現在的改革帶來了很大的困難，“市管縣”體制將成為束縛發展的繩索，而且改變這種狀況阻力很大。在實行省管縣體制改革后，市和縣之間原有的制度關系必然遭到劇烈破壞，在遭到強大阻力的同時引發地方的人事甚至經濟的震動。所以，要認真總結其中的經驗教訓，在新的省管縣體制變革中加入柔性因子，以增強應對將來復雜動蕩環境的能力，但必須注意兩個方面:一是在制度設計過程中，設計的原則不是一成不變的，要充分考慮到現實的情況和個案的差異性。二是在制度變革完成之后，新的制度也不是一成不變的，要充分考慮到改革的歷史路徑和時間的動態性。不同的制度設計往往具有不同的適應性，良好的制度設計更能適應環境的變化。擴大制度設計的參與程度是增強制度柔性的一個好途徑。如果讓改革中牽涉到的多個利益主體參與到制度設計中來，給予更多表達意見的機會，將使改革過程更嚴謹慎重，新的制度也更容易為不同利益相關者接受。在縣級政府的體制改革中，我們應該推動多中心的治理結構，提高制度柔性，并真正讓它發揮作用。最后，推廣“小省區”模式。按照管理學的基本理論，在管理規模既定的情況下，各國政府對地方的管理，一般都會在管理幅度和管理層次之間進行動態平衡。換言之，增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴大管理幅度就意味著減少管理層次。任何組織形態為了求得管理效率的優化和資源的合理利用，必須在管理層次的選擇上慎之又慎，只有將縱向層次保持在科學、合理的范圍之內，才能避免組織內部工作的混亂。同時，管理幅度的把握也是至關重要的。一般認為，省直接管理的縣市數量以40個左右為宜。而在我國實行省直接管理縣市，目前有25個省區超過了這一控制輻度，市縣數在40個以下的省級單位只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區和1個省(海南)、1個自治區(寧夏)，河北省內的市縣數多達183個。這就需要把省級區劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣?！靶∈^”模式使得省能夠有效地對縣區進行管理，在發展強縣的同時照顧好弱縣，縮小縣區之間的差距，更好地進行城鄉規劃，給予新農村建設更多實質性關照，同時在“中央—省—縣”之間形成合理的權力級差結構，保障中央統一性的同時發揮地方自主性。“小省區”的實現可以分兩步走:第一步，在省內按照經濟聯系(特別是亞經濟區板塊)、民族關系、文化聯系、歷史傳統和地理關聯等因素將省區劃為若干大區，設立省政府派出機構，大區內的市及所轄縣逐步實現由派出機構直管，但是此舉會加大省政府的規模和權力，削弱中央的控制力，僅可以作為過渡措施;第二步，在省內大區結構調整成型之后，將大省區按照省內大區的基本結構劃分相應的小省區，以最終實現“小省區”治理模式。當然，對于市域經濟發展優良的地區可以考慮由中央直管(即“直轄市”形式)，給予特別保護，以防“省直管縣”破壞原有的市域經濟結構。相信“小省區”模式的全面推行可以推動“省直管縣”體制的實現。

鄉鎮黨委、政府肩負著組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾，切實貫徹落實黨和國家在農村的各項方針政策和法律法規，圍繞農業、農村、農民搞好服務的重要職責，是我們黨執政為民的重要基石，鄉鎮政府改革成效如何，一定程度上決定了我國地方政府改革的成敗。(一)要從實際出發，合理設置鄉鎮政府機構。根據鄉鎮基本職能和不同區域、不同類型鄉鎮工作重點，按照精簡統一效能要求，由縣(市、區)黨委、政府因地制宜確定黨政機構設置形式和數額。5萬人以上的重點鎮可以設置黨建辦公室、宣傳文化辦公室、經濟發展辦公室、社會管理辦公室、公用事業管理辦公室。5萬人以下的鄉鎮，設三個機構，即黨政辦公室、經濟管理辦公室、社會事務辦公室。縣級黨委、政府要在鄉鎮行政編制總額內，按照鄉鎮區位、人口、面積、經濟發展水平等狀況做好編制的具體分配、核定工作。鄉鎮黨政領導班子成員實行交叉任職，職數一般控制在7名以內。轄區人口超過5萬人的，可增配1至2名副鎮長。鄉鎮事業站所要改為實行以鄉鎮管理為主、上級主管部門業務指導的管理體制。積極創新農村公益服務的有效實現形式，鼓勵發展多元化的農村社會化服務組織和農民專業合作社，扶持社會力量興辦為農服務的公益性機構和經濟實體。(二)要大力推進撤鄉并鎮，加快城鎮化建設。從加強社會管理和改善民生出發，以縣為單位，下決心撤并人口較少、規模較小、基礎條件較差、財力不足的鄉鎮，合并區域面積較小、輻射范圍較小、相距較近的鄉鎮，扶持和發展一批重點鎮，鼓勵和引導農民到中小城市創業和就業。原則上不再保留鄉的建制。大力發展第三產業，引導企業和農民向重點鎮集聚，努力實現圩鎮人口規模達到1萬人以上。對于經濟發展快、人口吸納能力強的重點鎮，建立重點鎮財政體制。同時，每撤并一個鄉鎮，財政給予一定獎勵，用于撤并鄉鎮的人員安置、體制劃轉和公共設施建設。

(一)規范地方黨委和人大、政府、政協的職能。黨委與同級組織之間的關系不是簡單的隸屬關系。黨委執政是通過黨選派自己的黨員按照法定程序進入國家權力系統、掌握政權來實施的。而人大、政府、政協中的黨組并不直接行使領導權，而是主要在黨內貫徹黨委意圖，統一思想，然后通過這些機構中黨員的共同努力，依照憲法和法律賦予的權力，把黨委意圖轉化為法律、法規。要支持人大依法履行國家權力機關的職能，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們實施監督;要支持政府履行法定職能，依法行政;要支持政協依照章程參政議政，民主監督。(二)整合政治資源，形成地方黨委統攬全局，人大、政府、政協幾套班子圍繞中心抓發展的局面。當前要著重在以下幾個制度上下功夫:一是完善四套班子交叉任職制度。常委中的組織部長、宣傳部長、政法委書記可分別兼任政府中相對應的分管副縣長;人大主任、政協主席進入同級黨委常委，人大、政協副職一般應為專職，不宜兼職，尤其不宜兼任政府部門的實職，以充分發揮人大、政協的職能作用;各級政府的首腦，可實行兩人差額選舉，當選為省、市、縣長的，就是當然的省、市、縣委書記，另一位候選人則任紀委書記，任期內省、市、縣委書記兼省、市、縣長發生，由紀委書記繼任，以形成權力的制衡機制。同時要強調干部一定要有縣以下基層工作經驗，當縣長的一定要當過鎮長，當省長的一定要當過市長、縣長，有基層工作經驗的才能選拔到省以上黨政機關工作。要避免“秘書直接當家”的不良傾向，秘書未經一定的基層領導崗位鍛煉，不宜直接提拔擔任黨政主要領導。二是建立正常的干部晉升機制。要嚴格按照《公務員法》的規定建立正常的干部進口、出口、晉升制度?？h、鎮兩級干部不要過分強調知識化、年輕化，主要是著重看干部的執行力和攻堅破難的能力。常委要向常委會、常委會要向全委會報告工作。三是完善專家咨詢制度。從有關部門、高校、黨校、科研院所以及改革工作基礎較好的地方，聘請專家學者組成專家咨詢或顧問委員會，增加決策的理論含量和智力支持。四是完善決策論證制度。對事關全局、國計民生、政治性強等重大決策，應當在充分論證的基礎上進行試點，以檢驗決策的可行性，取得經驗后再作正式決定。五是建立和完善決策責任追究制度。對重大決策失誤和執行不力者進行責任追究。