公共行政改革論文

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一、政府體育行政職能的含義

(一)現代政府行政理念的轉變

當今社會的進步、經濟的快速發展，必然會影響同一時期的行政法及行政法學的發展?！靶姓ㄔ谌魏螘r候都是與當時流行的國家主導理論直接相關的”［3］。在21世紀，占主導地位的行政理論是服務行政理論，管制行政理論已被取代，理論基礎的變化決定了政府職能將會得到全面發展。新的公共服務理論理念的引入，使我國政府行政管理從過去的管理型政府向服務型政府轉變。新的公共服務理論要求政府:其一，政府的職能從管理行政向服務行政轉變，服務的對象是“公民”，而不能理解為“顧客”，是主動關注公共利益具有一定權力的公民;其二，社會管理主體由單一走向多元，政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經濟型為主轉變;其三，多種社會公共服務供給方式的公共服務體系的初步形成。我國從計劃經濟到市場經濟，從管理型行政到服務型行政，管理的理念在發生轉變，服務型政府的本質是以公共利益為價值取向和出發點，所以，需要在不斷提高對服務型政府行政認識的同時轉變政府行政職能，重新研究我國政府與公民之間的關系，確立政府的職能。

(二)現代政府體育行政職能的含義

政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能，它源于社會但隨著社會環境的變化而產生變化，是相對穩定的一種動態平衡。政府新的體育行政職能再生，而原有的部分職能返還給社會，通過一個動態過程逐步形成社會體育管理需求與政府體育行政的相對平衡。政府的體育行政職能源于社會，隨著我國以市場經濟為導向的經濟體制改革的不斷深入，社會環境發生了變化，使政府的體育行政職能隨之發生轉變。目前，政府的體育行政職能中有一部分要調整變化，有新增政府體育行政職能，也要減少部分政府體育行政職能，這里需要強調的是減少的職能由非政府體育組織承擔，但要依據非政府體育管理組織的成熟度，不能盲目地一刀切。社會環境條件好成熟度高，就釋放部分政府體育行政職能，也就是我們經常講的，對于社會或市場能有效解決的，應放給市場和社會。政府釋放部分體育行政職能，同時又再生了新的政府體育行政職能，這就要求政府在釋放體育行政職能的同時，要理清自身的職能，不能出現釋放不夠、再生過分的局面，形成行政職能沉積。具體地講就是，政府釋放了部分體育行政職能，成立了運動項目管理中心，其目的是釋放部分政府職能，逐步返還職能于社會，但運動項目管理中心在多年的實踐中并沒有理清自身的職責，并逐步發展成“二政府”的局面，并且在項目的推廣方面職責不明，主要工作體現在經營奧運項目上，而項目自身體育文化的發展弱化。當今，服務行政的理念推動我國行政法和行政法學的發展及行政觀念的革新，從而導致政府職能含義的變化，致使政府體育行政職能內容需要重新界定。隨著社會經濟的發展、體育文化的進步，人們對體育文化需求在不斷地增多，這就要求政府重新考慮自身體育價值取向的定位，確定應當承擔的職能，履行政府行政職能上的義務。所以，服務行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會環境的變化，體育需求增多，社會自身不能解決的問題出現，就再生出必須由政府承擔的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應該是全能的，政府要考慮自身的能力，擺正自身的位置，下放部分權力，服務公民。三是政府在確定自身能力的基礎上，研究公共體育服務的內涵及供給的方式，承擔本國體育全局發展宏觀調整的重任。長期以來，我國政府體育行政職能受政治職能的影響極大，政府體育行政職能占據了體育管理的大部分空間，也就是政府集決策與執行于一身，這也是因為新中國成立時間短，統治階級維護自身利益的需要;但隨著今天我國經濟體制改革的深入，社會環境發生巨大的變化，就要求政府讓空間于社會，將體育管理的部分公共職能返還于社會，同時又要承擔社會產生的新的社會自身無法解決的職能，這是社會發展的需求。目前，我國政府體育行政職能轉變的關鍵在于兩方面:一是調整政府體育行政與體育市場和體育產業的關系，在市場逐步成熟的基礎上，把部分權力返還給產業，同時，讓市場在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點應該放在市場不能做和做不好的地方，切實把政府體育行政職能轉變到宏觀調控、制定體育產業政策、規范監督體育市場和提供公共體育服務等方面上來，以推動體育市場、體育產業向前發展。二是調整政府與非政府體育組織的關系。在非政府體育組織逐步發展成熟的過程中，逐步下放轉移部分權力，發揮非政府體育組織管理的積極性，而政府體育行政在把握全局的基礎上，辦好非政府體育組織自身不能解決的問題。難點是如何把握社會環境條件發展的成熟度問題。釋放政府體育行政職能需要社會條件的支撐，如果社會環境條件的成熟度把握得不好，就會出現機構臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問題，這時政府又會向社會體育領域伸出看得見的手，干預社會環境。所以體育行政職能轉變是長期的問題，總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。

二、政府體育行政職能轉變中的幾種關系

(一)政府體育行政職責與職權的關系

在現實中，政府職能的外部表現一般為職責，而職責非常容易同政府職權混雜在一起，這樣會使政府在工作行為時對哪些行為是依法可以做的，哪些是不能做的造成混淆，出現政府不作為、亂作為的現象，造成政府的體育行政能力下降。那么，政府行政職責的概念是什么?“行政職責是指行政主體在行使國家賦予的行政職權，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務。行政職責隨行政職權的產生、變更或消滅而變化”［4］。我們可以把這種觀點理解為，政府行政職責是在實施政府行政活動過程中，所承擔的法定義務;也可以理解為行政職責與行政職權力的先后順序，即先有行政職權再有行政職責，而且容易理解為只有行使行政職權時才有所承擔的法定義務，也容易理解為只有行使職權時才有職能，而忘記了政府應該承擔的法定義務。職責含義的發展，傳統的行政職責系指行政主體及其行政人在行使行政職權過程中依法必須承擔的義務。這種定義是建立在行政職權的基礎之上的。行政主體先有職權，再有職責，職責是行政主體在享有和使用職權時才必須履行的。這種定義并不符合服務行政的要求。服務行政要求政府全心全意為人民服務。人民創立政府的根本目的是希望政府能解決個人不能解決的社會問題，滿足人民的各種需求。所以，政府首先擁有的是職責［5］。從上述分析我們可以得出，在服務行政的理論中應是先有職責，而后有行政職權，行政職責是法律規定的行政機關必須履行的行政義務。法律規定了行政機關的行政職責之后，才會賦予行政機關相應的行政職權。也就是政府體育行政職責的概念是行政機關必須履行的政府體育行政上的義務。

(二)政府體育行政職能與體育產業和市場的關系

隨著中國社會經濟的發展，過去的計劃經濟已經發生了根本改變，按照市場經濟改革的要求，政府體育行政職能應該從體育產業和市場活動中退出，市場在體育資源配置中起決定性作用，所以，需要正確認識以政府為主導的體育管理體制與體育產業及市場之間的平衡問題，通過轉變政府體育行政的職能，解決目前體育發展問題。政府體育行政在逐步從體育產業、體育市場中退出，長期以來被行政管理學界稱為“既當教練員，又當運動員”、“既劃槳，又掌舵”的政府體育行政行為將成為歷史?！?014年3在26日，同志在沈陽主持召開部分省市經濟形勢座談會，他說:我們要相信市場，相信老百姓有無窮的創造力。你根本想象不到，市場有多大的創造力。因而政府必須要下定決心轉變職能、簡政放權，充分發揮市場‘想象不到的作用’。政府要當裁判員，不要老想當運動員”［6］。由此可以看出，解決體育市場與政府體育行政職能的問題，將是水到渠成、順理成章的事情。同時，要認識到政府對體育產業和市場的間接管理，政府從體育產業、體育市場退出，是一種轉變不是弱化政府對社會的管理，而是一種與現代管理理念接軌的全新管理模式。十八屆三中全會《決定》指出“市場在資源配置上起決定性作用”，我國體育發展在這方面最明顯的問題，就是中國職業體育發展的扭曲，俱樂部資本的投入方沒有權力，而是政府行政控制資本權力，形成產權不明的局面。幸好投入的是國有資產居多，政府可利用政策方面優勢從另一方給予一定的平衡，這不是政府的扶持，而是政府的掌控，政府在辦中國的職業體育。新的政府體育行政理念要求必須放權于資本方，讓資本在市場中運作，并擁有其自身的權力。

(三)政府體育行政職能與非政府體育組織的關系

新的公共服務理論理念的引入，既意味著我國在社會體育管理主體向多元發展，又意味著政府權力由無限轉變為有限。政府不是體育管理的唯一組織管理主體，體育管理由政府體育行政部門同非政府體育組織共同承擔，各管理主體承擔自身的責任、義務和權力，公共體育管理要充分發揮非政府體育組織的能力，逐步形成共同管理社會公共體育的新的適應中國特色的體育管理模式。也就是說，社會公共體育的管理要由全社會來承擔。這就需要對公共社會體育管理的職能、責任、義務的承擔主體進行重新組合與分工，具體講就是，部分政府體育行政公權力的主體轉移。轉移公權力要通過立法的形式，實現權力的轉移。我國的公共體育管理發展要形成政府體育行政部門擔負體育發展宏觀的調控、把握體育發展大方向和建立規章制度準則的重任，在政府體育行政部門的主導下形成政府體育行政部門與非政府體育組織共同管理的權力分配新格局。就政府而言，改革簡單地講就是簡政放權。通過改革現有的政府體育管理體制，建立新型的體育管理模式，不斷提高政府體育管理的績效，使體育事業單位、體育市場、公民社會體育得到發展，逐步形成社會體育管理的主體多元，最終達到協同共治的目的。

(四)政府體育行政職能中群眾體育與競技體育的關系

隨著我國經濟水平的不斷提高，推動社會文化的發展，并帶動了體育文化的繁榮，使公民在社會生活中體育價值觀念發生了改變，出現了大量的公民體育需求。當公民的體育需求社會自身能力不能解決時，就催生了政府新的體育行政職能，以維系社會體育的和諧發展。體育文化本身有多種功能，最常見的有政治功能、健身功能、經濟功能等，在不同歷史時期受統治階級利益的影響會擴大某種功能的作用。在新中國成立初期，體育的政治功能發揮非常充分。但社會發展到今天，我們要重新研究政府體育行政職能的變化，研究新時期出現的新問題、新需求，要充公分析公民體育價值取向與國家體育價值取向的關系，要站在公共利益價值取向的基礎上，重視公民體育權力，轉變政府體育行政職能，扭轉在實踐中以“競技為上”的政府行政工作傾向，重新樹立政府體育行政的價值取向。我國《憲法》第二十一條明文規定:“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質。”第四十六條規定:“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”憲法是我國的根本大法，是政府開展各項工作的法律依據，在研究政府體育行政職能中競技體育與群眾體育之間關系時，必須運用法律的思維，以憲法為根據解決現實問題，要加強全民健身運動及關注全民健康，尤其是對青少年健康體質的關注度。政府要充分利用政策與財政等管理方法，處理好我國當前競技體育與群眾體育之間的關系。

三、政府體育行政職能轉變的幾點思考

(一)如何提高政府體育行政公信力和執行力的幾點思考

政府體育行政公信力主要表現為政府行政行為在公民中的信用能力，反映了公民對政府體育行政行為的信任態度。執行力是政府體育行政工作的生命力，同時是執行能力和效能在工作中的體現。政府體育行政公信力下降的主要原因:一是政府體育行政職能轉變嚴重滯后。由于政府沒有很好地處理競技體育與群眾體育之間的關系，導致青少年的健康體質連續二十五年下降是不爭的事實，全民健身計劃開展得不好，群眾不滿意，導致公眾對政府的體育行政行為的公信力下降。二是傳統體育行政管理方式不適合社會的發展要求。三是政府體育部門的決策缺乏科學化、民主化和透明度，行政效率不高，形式主義和腐敗問題突出，例如:運動競賽的局外操縱，用暗示、“君子協定”、“場外交易”、“分配金牌”、“黑哨”及參賽運動員資格等問題突出，致使公民對我國運動比賽的信任度下降。1．政府要全面轉變體育行政管理職能，改革現行行政管理體制，提供充足優質的體育公共產品與公共服務。2．各級政府體育行政部門要堅持依法行政，優化工作流程。推進審批制度的改革，減少審批的環節，提高審批效率。3．政府體育行政決策與執行要分離，加強社會監督機制，推行行政問責制。

(二)體育事業單位改革的幾點思考

體育事業單位是我國體育事業發展過程中的主要載體，是建設體育大國和體育強國的重要力量，在我國體育事業發展中發揮著重要作用。國家要利用政府體育行政職能轉變時期，推進我國體育事業單位的改革。1．多年的實踐告訴我們，在體育事業單位改革中肯定會遇到許多基礎性、共性和銜接性的問題，所以，體育事業單位改革要制定整體的規劃，出臺頂層設計，指明體育事業單位管理體制改革的基本方向。同時，政府要逐步完善整體配套條件，避免在整體配套條件不成熟期進行改革，那樣會造成改革的盲目、片面、被動，改革的成本太大。2．改革中要準確劃分體育事業單位的分類。在計劃經濟時期把體育只看作精神文明的一部分，而今天體育在市場中存在強大的生產力，并且公共體育事業管理主體向多元化發展，所以，把部分體育事業作為產業來辦。具體來講，體育事業單位在職能分類過程中，保留那些有一定公共性和社會共同需求的社會公共體育事務單位，例如，國家體育運動隊、公共的體育場(館)等。其余的均可以推向體育市場，實現體育生產、開發、經營的產業化與市場化。3．公共體育資源配置與利用社會化。我國體育事業單位體制改革的一個基本方向就應該是公共體育資源配置與利用的社會化，主要目的是體育公共資源的優化配置與資源共享，打破部門所有制、單位所有制和行政化分割。

(三)非政府社會體育組織改革的幾點思考

通過政府體育行政職能轉變，推動非政府社會體育組織的改革。我國政府作為公共權力組織實體，主要職能在于協調各種社會組織無法完成的各類公共事務，保障公眾的權益等。政府體育行政職能范圍雖然涉及一些社會體育組織，但政府的體育行政職能并不是代替這些社會體育組織個體去活動，政府應把社會非政府體育組織從其過去超常的控制中釋放出來，在政府的引導下，不斷探索創新非政府社會體育組織管理的新范式。1．政府在非政府體育組織發展過程中的主導作用不能缺失，政府的扶持不等于代替，特別是在我國體育非政府社會體育組織發展的不成熟期，政府不能“越位”代辦。2．借鑒世界現代的先進管理經驗，不是照搬，而是要尊重本國的國情，尋找本國自身非政府體育組織的發展道路。3．非政府體育組織的發展過程中必然要出現一些非政府體育組織自身不能解決的問題，這時，政府的職能不能“缺位”。4．研究制定“政府購買體育服務”和“委托管理”的規則，必須用法治的思維，以公共利益為價值起點，解決遇到的新問題。

四、小結

新公共服務的理論來源于西方，是建立在西方發展多年的法治社會基礎上。新公共服務理論的理念旨在調整政府與公民之間的關系，但新的公民與政府的關系必須要建立在法治的基礎上，這就給我國的政府體育行政提出了新的要求。政府體育行政要不斷研究政府行政主體與行政相對人主體之間的法律關系，以法律的思維解決政府體育行政中的新問題，其核心在于體育行政中的公眾參與機制、權利救濟機制、行政問責機制、績效考核機制等重要的法律問題?！皬恼w育行政職能與社會進程的內在聯系和互動發展規律角度，反視政府職能轉變問題，結論是顯而易見的”［7］。政府體育行政職能將在再生和釋放中不斷再生和強化。隨著社會自我管理和自我發展功能的不斷提高，政府體育行政職能將會越來越多地向社會釋放和再生，應該認識到并正確處理好政府體育行政職能向社會釋放和再生過程中出現的各種法律問題，利用法律的思維建立我國社會和諧的體育行政關系。

作者：宋劍英單位：上海政法學院體育法研究中心