行政改革制度環境及限制條件

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一、權力結構與制度環境：國企改革的實踐經驗

這種制度環境不僅包括市場，亦包括國家對組織的影響。對此，布洛維在《生產的政治》一書中將國家引入分析體系，揭示了微觀的車間政治與宏觀的經濟制度間密不可分的關系。布洛維認為不同的經濟制度（資本主義、社會主義、殖民主義）的含義體現在國家扮演的角色不同。換言之，我們不能忽視國家對企業生產的制度性影響。[2]林毅夫等亦認為改革以前國有企業的低效率是國家為在資金稀缺的條件下實現重工業優先發展的戰略目標，以扭曲產品和生產要素價格的宏觀政策環境、高度集中的資源計劃配置制度，以及沒有自主權的微觀經營機制共同作用的結果。[3]但是，新制度主義的缺陷在于過分強調制度環境的影響，沒有對組織自身權力關系和運作機制予以足夠關注，因此不能解釋導致組織變化的內部結構因素。事實上，在國有企業適應從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的改革過程中，其內部權力結構的變化尤為明顯。根據周叔蓮（1998）的研究，國企改革大致經歷了從放權讓利、擴大企業自主權到采取承包租賃、推進所有權與經營權的兩權分離直至建立現代企業制度的三個漸次深化的發展階段。相應地，其內部權力結構的變化亦呈現出明顯的階段性特征。趙明華和蒂奧通過對河南紡織業三家國有企業勞動控制的研究，揭示了國有企業一旦以追求利潤為目標，也會像自由競爭時期的資本主義企業一樣對個人進行身體、心理、精神的控制。[4]特別是隨著兩權分離的實施，管理權力不斷擴大，企業中的權力結構也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新傳統主義”轉向“去組織化的全權主義”，其典型特征是工廠對工人實行強制、嚴格的管理方式。[5]在這種權力結構下，工人與管理者的關系不再是“庇護依附主義”性質的，而是轉向“對抗式的聯盟”，利益成為雙方合作的基礎。當然，這種關系可以是穩固的，也可以是脆弱的（平萍，1997）。至于第三階段的改革則是以建立現代企業制度為框架所實施的國有企業大規模戰略重組。其中，集中體現企業權力結構轉變的產權重組主要是通過股份制改造、聯合、兼并、分離與分立以及要素流動等途徑所進行的國有企業結構重組（鄧鴻勛，1997）。建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，使企業成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體也一時成為改革的主流話語。但與此同時，人們也注意到發展迅速并在國民經濟中占有相當地位的非國有經濟并非具有明確的產權歸屬，它們大多由鄉鎮或居委會所有，產權邊界處于模糊狀態。倪志偉（1994）認為這是在政治權力和市場機制并存的轉型經濟中，企業“試圖克服微弱的市場環境和不完全的市場轉型情況下產生的問題的一種結構安排”，并指出作為過渡性形式的混合型產權最終會隨著市場制度的完善而轉向明晰的產權結構。[6]林毅夫等人卻認為，國有企業問題的真正原因不在于產權結構，而在于缺乏充分競爭的外部環境。[7]以上兩種觀點雖各執一端，但存在融合之處。事實上，若從“關系產權”的角度來看，產權作為一束關系，其結構和形式是“該組織與其他組織建立長期穩定關系、適應其所處環境的結果”[8]。在這個意義上，組織內部的權力結構總是衍生于特定的制度環境，并以之為存在的基礎。因此，兩者的匹配影響重大。至此，通過國有企業改革的實踐經驗，提取出內生于改革過程的兩個關鍵變量———“權力結構”與“制度環境”。

二、權力調整的制度限制：中央-地方關系的變遷歷程

權力結構，作為權力的組織體系，用于指涉權力在不同主體之間的配置及其相互關系，其以特殊的方式造就了主體的行為選擇。在有關我國行政改革問題的討論中，人們習慣于將改革視為在經濟發展和由此引發的社會結構性變遷過程中，對現有體制以及體制內權力安排所進行的必要調整。[9]其中，中央-地方關系作為整個權力結構中的關鍵環節，不僅是我國財政體制改革的要點，而且也是經濟、政治體制改革的突破口（傅晨、張晏，2007）。改革開放初期，為打破中央高度集權的計劃經濟體制，推動社會主義市場經濟的建立，國家采取“放權讓利”的政策，將相當一部分原屬中央的企業管理權、基建項目審批權、投資決策權下放地方。與此同時，為明確中央、地方各自的預算收支范圍，國家進一步推動了財政體制改革。1980年在除三個直轄市外的所有省和自治區實行了財政“分灶吃飯”，1988年又在37個省級地方政府和計劃單列市實行了“財政包干”?！鞍阑鶖?、確保上交、超收留用、欠收自補”的分權式改革，極大地激發了地方政府的積極性，推動了其行為重點向經濟建設的轉變。但是，隨著資源配置能力和財政相對獨立性的增強，地方政府的“謀利化”傾向亦日益凸顯，并逐漸演化成為一個內聚緊密的壟斷集團。[10]行政性投資擴張、稅收轉移截流、市場封鎖、重復建設等現象層出不窮，不僅擾亂了經濟秩序，而且嚴重降低了國家宏觀調控能力。在此背景下，國家試圖通過權力結構的重塑，調整中央-地方利益關系，進而強化“國家能力”建設。這即是1994年分稅制改革的緣由。但此次集權-分權化策略的延續，在經歷了“一放就活，一活就亂，一亂就收”的治亂循環后，卻沒有走向改革前“一收就死”的傳統復歸。地方政府在一般預算體系外，開辟出“第二財政”，土地的征用和轉讓成為其新的生財之道。周飛舟認為，只要“軟預算約束問題沒有解決，并且政府具有合法地獲取體制外資源的強大能力，集權-分權框架的改變不會對地方政府的謀利行為產生實質性的影響”。[11]但“軟預算約束”和“獲取體制外資源的能力”無非是制度環境的產物。回顧30多年的改革歷程，地方政府始終是我國高速發展的主要動力。之前的工業化是憑借地方政府對企業發展的強力推動，現今的城市化則是倚賴地方政府對土地的征用、開發、出讓及其帶動的建筑業、房地產業的興盛所拉動的城市擴張。[12]在這一過程中，所謂的改革實質是將新的市場化要素附加于舊的體制，通過分權讓利、釋放體制能量，達到激發地方積極性、推動經濟發展的目的，而這也成為區別于“休克療法”的“漸進改革”的實踐意涵?？梢姡求w制變遷路徑本身，蘊涵了“軟預算約束”和“獲取體制外資源”的危機。在新一輪的以市場、土地和城鎮化為核心的經濟增長中，“失地農民”不斷增加，由土地引發的上訪、對抗等群體性事件亦接連不斷，這即是“經濟奇跡”和“社會危機”的同一體制根源，而進一步的改革如何定位，也因此成為“國家的抉擇”。[13]在改革已深入體制“硬核”的情形下，依靠傳統權力收放的結構性調整難以發揮實質性影響。依靠“行政吸納政治”的邏輯致力于行政體系的技術化改革效果也并不明顯?？己说倪^程化與多重化[14]、財政支出的專項化與項目化不一而足?？茖踊募夹g治理盡管有助于規范權力的行使并強化國家對自由市場的引導和規制，但由于其合理形式依然嵌生于傳統體制之中，因此行政改革中的治理并未完全脫離行政經營的實質邏輯，反而使政府的經營性運作向多個維度展開（渠敬東等，2009）。由此可見，當放權讓利、釋放體制能量的漸進改革走到盡頭時，依靠傳統的權力收放的結構性調整已不足以推動改革向縱深發展。時至今日，面對以地方政府為主體、舊體制加市場化運作的改革模式所引發的日益嚴重的社會危機，改革更應由國家主動深入體制硬核，從根本上理清行政權力與資本市場的潛在關聯。如此，才能為地方所承擔的“試驗”創設適宜的制度環

三、行政改革的三個命題

在以上的討論中，主要涉及了“權力結構”與“制度環境”兩個內生于改革過程的關鍵變量，并特別強調了制度環境對權力結構的調整所帶來的限制。作為一種獨特的分析角度，這里希望所闡釋的理論思路能夠引發實證性思考，并在具體操作中可以加以檢驗。為此，在核心立論的基礎上，進一步拓展出三個相互關聯的命題。由于“權力結構”這一概念較為抽象，所以在此之前需要對其測量維度作一說明：就外部而言，其主要涉及權力在政府、市場、社會之間的分布，政府職能邊界是其核心意涵；就內部而言，則主要指涉科層組織自身的分化、組織程度，機構、人員的配置以及上下層級關系是其集中表現；就貫穿整個結構的行為方式而言，主要指權力運行的規范化與程序化。這三個方面的內容相互交織、共同推進，結果則表現為權力結構的合法性與有效性。

命題1：權力結構總是衍生于特定的制度環境，深受具體所處的發展階段、內外環境、歷史文化因素的影響，因此不存在簡單設定的模式，改革中即使是系統性模仿，亦會因權力結構所秉持的制度慣性而產生諸多變異。權力結構的形成需要經歷一個形塑的過程，在這一過程中，制度環境發揮著潛移默化的影響。改革前，在國內市場、社會力量薄弱的環境下，為保證民族的生存，國家毅然擔當起推進“趕超型現代化”的重任。強烈的使命感使國家壟斷了幾乎所有的重要資源，并通過對社會的嚴格控制實現了一元整合。在這種制度環境下形成的權力結構分化程度較低，政府擔當起“全能”的角色，因此不存在和市場、社會的邊界區分。就內部構造而言，突出表現便是“政治官僚制”的形成。與韋伯意義上的“理性官僚制”相區別，政治官僚制的典型特征是將“政治與行政服務的混合貫穿于從上到下的所有官僚等級”[15]。而這種政治與行政不加區分的結構，又進一步為權力打破專業分際的非規范運作提供了組織基礎?？梢姡芍贫拳h境所形塑的權力結構已成為一個有機的整體，具有穩定的特性。改革開放后，國家雖力圖縮減控制的范圍，并通過對法制化、專業化的強調致力于科層政府自身的理性化建設，但國家對社會改造所抱有的強烈使命感并沒有發生變化，“績效合法性”的壓力使國家不得不更多地依靠超凡的社會改造業績來證實自己的力量。這即是政府職能轉變不到位、機構設置不合理、權力監督制約機制不完善的根源所在?；诖?，認為權力結構的演變具有歷史的延續性，深刻反映了其所形成的制度環境的特性，因此不存在簡單設定的模式，理解和把握權力結構背后的制度演進脈絡則更為根本。

命題2：政府職能的重新界定以及科層組織自身理性化建設背后更為實質的內容是權力本身性質的變化以及與此相關的法律、稅收制度的完善，而伴隨這一過程所形成的是由一系列制度建制所支撐、規范的現代國家，這是權力結構調整的規范性內涵。在命題1中強調了制度的歷史沿承對權力結構調整的限制，但這并不意味著權力結構將固化于現有的制度格局中。相反，適應經濟、社會的變遷，權力結構亦會對制度的規范性內涵提出新的界定。以農村的稅費改革為例，針對基層“三亂”（亂收費、亂攤派、亂集資）引發的治理危機，國家試圖通過自上而下的稅費改革對鄉鎮政府形成“倒逼”———當鄉鎮政府喪失不合理的收入來源后，在有限的財力約束下不得不進行“自我革命”，最終達到精簡機構和轉變職能的目的。[16]但是，在這一過程中，國家并沒有對中央與地方之間的財稅契約進行重新制定，分稅制所造成的“財權上收、事權下移”的治理格局使各級政府層層向下“甩包袱”，因此難以形成輻射全體公民的公共服務治理體系。稅費改革后，盡管鄉鎮政府普遍響應國家號召進行了整體配套改革，但實踐中大多停留在形式上的機構合并調整，人員并沒有真正減少，政府職能亦沒有根本轉變。與國家“高效能、低成本”的小政府預期相反，財政收入銳減后所形成的是一個運轉困難的“弱政府”，這在一定程度上使“三農”問題進一步惡化?；鶎诱韵露系摹胺吹贡啤?，促使國家不得不從更深層次上解決權力結構調整后的運轉問題，從而加快了農村基層財政體制改革的進度。加大轉移支付力度、加強對“三農”的投入、幫助基層政府渡過“難關”，最終使國家承擔起改革農村、提供公共服務的責任?；诖?，認為權力結構的調整不僅僅解決的是權力的分布問題———權力在不同職能間以及科層體系內部不同機構層級間的分布，更為實質的內容是國家本身性質的變化以及通過一系列相應的制度設置鞏固這種變化。命題3：權力結構的調整需要一個獨立的轉變過程。在這一過程中，盡管經濟、社會的變遷為改革提供了必要的動力，但權力結構轉變的最終實現還要依賴國家在宏觀層次上推動的制度變化。作為前兩個命題的邏輯延續，在此需要對改革過程中權力結構調整的動力作一討論。波蘭尼認為，現代社會的各種變化都是由一種“雙向運動”所支配的，即“市場的持續擴張以及這一運動所遇到的在特定方向上制約其擴張的反制運動”[17]。的確，市場化運動和社會的自我保護運動對權力結構的影響是深刻的。就外部而言，伴隨市場經濟的發展和社會自主性的提高，政府直接干預的范圍不斷縮小，控制的力度不斷減弱（孫立平，1994）；就內部而言，隨著市場化導向的經濟體制改革的推進以及政府與社會關系的全新界定，政府經濟管理類組織不斷精簡，社會事務類與執法監督類組織不斷增加[18]，政府逐漸從“干預主義”轉向“監管式治理”。[19]此外，為限制行政權力對經濟運行和公民權利的侵害，政府運作的理性化和法治化程度亦不斷提高。[20]然而，經濟、社會的變遷只是促使權力結構轉變的動力之一，我們不能因此而忽略國家的自主性。作為強制權力的壟斷者，國家更有能力引導經濟和社會的轉型。[21]恰如波蘭尼所言，“正是持續性、集中性的有組織有計劃的干預主義的急劇增長”打開和維持了通往市場經濟的道路。在這個意義上，自由市場“是精心設計的國家行為的產物”[22]。與之類似，盡管社會的自我保護“肇始于自發的”行動，但它最終也必須體現為有效的國家干預才能實現目標?；诖?，在權力結構的調整中，應更加強調國家自上而下的制度性推動。以上命題從權力結構的形成、轉變實質和動力三個不同的角度引導人們去關注改革過程中權力結構與制度環境的關系。為檢視這一理論邏輯的解釋力度，在此以順德大部制改革為樣本，對命題所闡釋的思路進行系統驗證。

四、順德改革的個案分析

順德位于廣東省佛山市，北接廣州、南鄰港澳，總面積806平方公里。現轄大良、容桂、倫教、勒流4個街道辦事處和陳村、北滘、杏壇、均安、龍江、樂從6個鎮，常住人口247萬。2013年地區生產總值2545.1億元，地方公共財政預算收入154.1億元。作為廣東省先行先試體制綜合改革試驗區，順德的改革發展始終走在全國前列。20世紀80年代，順德鄉鎮企業異軍突起，開創了“以集體經濟為主、以工業為主、以骨干大企業為主”的順德模式。90年代，又以敢為天下先的氣魄，率先推動以企業產權制度改革為核心的綜合體制改革，進而創造了連續四年中國百強縣之首、GDP在全國縣域經濟中率先突破千億的輝煌業績。但近年來，隨著工業化向城鎮化發展階段的轉型，順德既有的依靠資源投入的粗放①“一級政府”指順德區政府；“兩級管理”指區政府負責決策，街道、事業單位和法定機構負責執行；“三級服務”指構建由區、街道、社區或村居服務站三級服務體系。型增長方式變得難以為繼；人口、階層結構的變化，又使得基于不同利益訴求的社會問題日益復雜，這一切都需要新的治理體系予以回應。加快行政管理體制改革，重構既有權力結構，也因此成為順德發展新階段的客觀需要，而科學發展觀的提出又進一步為順德改革營造了有利的外部環境。2008年10月，順德被廣東省委確定為全省深入學習實踐科學發展觀活動的第一批縣（市、區）試點。2009年廣東省委、省政府正式批復同意順德開展綜合改革試驗工作，順德行政體制改革由此拉開帷幕。此次改革，對權力結構的調整可謂“大刀闊斧”。就外部而言，為充分發揮市場在資源配置中的作用，強化政府社會管理和公共服務職能，順德區大力推進行政審批制度改革，在減少對市場微觀干預的同時，積極向社會組織放權；內部機構方面，通過“同類項合并”、“黨政聯動”，將41個黨政部門壓縮為16個，形成了大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化、大保障的大部門格局；而在縱向區、鎮（街）關系方面，則在強化鎮（街）執行力的基礎上，將政府服務向村居有效延伸，并預計在未來三到五年撤鎮改街，實現“一級政府、兩級管理、三級服務”①的扁平化管理；在權力運行方面，按照“決策民主化和扁平化、執行集中化和統一化、監督外部化和獨立化”的原則，建立起決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制，并通過決策咨詢委員會的組建，有效強化了決策的民意基礎?？梢?，順德此次改革并非簡單的部門機構合并重組，而是政府組織架構調整與政府運行機制再造的有機統一。[23]但遺憾的是，由于缺乏國家宏觀層面的制度配套，這次由地方承擔的“試驗”在實踐中陷入諸多困境。

（一）職責同構體制下的機構精簡

為進一步理順關系，建立職能有機統一的大部門體制，順德區此次機構改革不再遵循職能隨原機構走的傳統套路，而是對分散在各部門的相同、相近和相關職能進行同類項合并。以市場安全監督局為例，在整合原工商行政管理局、質量技術監督局和安全生產監督管理局的同時，將原食品藥品監督管理局、衛生局、文體廣電新聞出版局、農業局、經濟與貿易局等5個局的市場監管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構，從而實現了市場監管、商品質量監管、行政執法、市場準入和對外服務的“五個統一”（見圖一，下頁）。然而，改革中機構精簡和職能重組的有機結合，在有效解決職責交叉、推諉扯皮的同時，也帶來了新的問題。縱向政府間的“職責同構”一直是我國典型的組織管理模式，在機構設置上則表現為“上下對口、左右對齊”。作為計劃經濟體制的產物，這一將政府所有職責潛在貫穿于整個組織的結構設置，有力強化了全能型政府體系的構筑。時至今日，雖然全能型政府早已摒棄，但政府這一組織架構得以保留，憲法和地方組織法中對政府縱向間職能、機構設置的規定又進一步為其存在提供了法律依據。但這種制度的后果在于：“各級政府的職權重疊，缺乏獨立性，沒有對各自權力的來源、事項的管轄等方面進行合理的劃分，致使上級政府可以越權行使下級政府權力，無法實現依法行使職權的基本要求。”[24]將目標責任分解細化，形成一套指標體系，層層向下派發，并通過不斷的檢查、考評保證落實是上級政府干預下級職權行使的常用手段。而職責同構的政府組織架構又為這種越權干預提供了現實基礎。因此，與將機構精簡和職能轉變走不出循環往復的原因歸咎于改革中二者未能有效結合的觀點不同，這里更傾向于從職能同構的制度環境尋求根源。恰恰是由于這一制度的延續才使得以機構精簡和職能轉變為內容的權力結構調整難以向縱深推進。

（二）分稅制框架下的區鎮關系調整

為建立“一級政府、兩級管理、三級服務”的扁平化行政管理模式，順德于2010年推行了“簡政強鎮”事權改革，試圖在強化和提高鎮街執行力的基礎上，用三到五年撤鎮改街，同時通過社區服務站的打造將區和街道的服務向村居有效延伸，以實現縱向層級關系的優化和公共服務職能的提升。目前，區政府按照“區級主責宏觀管理及重大事項的統籌協調，鎮（街）側重微觀管理和服務”的原則，將區級3197項行政管理事項下放給鎮街，事權涵蓋產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務。與此同時，區政府調整完善了區鎮（街）財政分配機制，以確保事權與財權的統一（見表1，下頁）。如表1所示，在新調整的區鎮（街）分成比例中，區政府加大了對鎮（街）的財政分成，并有意向欠發達鎮（街）傾斜。但與“更有活力、更有權力、更有執行力的鎮（街）”預期相反，鎮（街）對此次改革頗有怨言。而對于區下放的3197項事權，鎮（街）則表示：“區里是把許多權下放給我們，當時的目的是強鎮。但名義上的放權在一些關鍵性權力上并沒有下放，我們在處理一些實際問題時還是請示上級。現在還是執行上級有關決定和命令，跟以前差不多。”（訪談材料：龍江鎮20120504L）至于延伸至村居、用于提高服務效能的行政服務站，鎮（街）則普遍認為：“村級行政服務站起不了多大作用。我們就養活行政服務站人員、維持它運行，就要增加超過1000萬，這是很大的負擔。雖說是行政服務，但是很多部門都沒認同其地位。法律地位、事權都沒有。比如，農村申報土地，不認行政服務站，還要村居的?！保ㄔL談材料：倫教街道20120504L）可見，對“一級政府、兩級管理、三級服務”行政管理模式的模仿并沒有成功，而區鎮（街）財政分配不合理是一個重要的影響因素。追本溯源，分稅制的實施才是問題的癥結。為加強國家能力建設，1994年的分稅制改革使國家集中了大部分財力，并通過稅收分享方案的確立，一勞永逸地解決了與省級政府的逐年談判。[25]省級政府將收入集中效應層層傳遞，從而造成目前“財權上收、事權下移”的治理格局，這即是基層運轉困難的根源所在。張靜認為，國家權力的擴張，不僅僅表現為稅入汲取和控制地方資源，更重要的是國家治理角色和治理關系的制度改變。[26]循此，當國家未從根本上創設適宜的制度環境，并有效擔當起公民基本權利保護者和公共事務管理者的角色時，一個小縣的公共服務治理體系重構能否走出“單兵突進”的困局值得深思。

（三）法規限制下的權力重構

為提升政府決策水平和執行能力，在運行層面，順德圍繞權力重構這一核心建立起決策、執行、監督既相對分離又相互制約的運行機制。其中，順德區委、區政府負責全區重大決策和綜合性政策制定，區屬大部門負責專業性政策的研究和監督實施，以增強區的引領能力。具體的執行則由各鎮（街）和新增的法定機構、事業單位以及社會組織負責。監督層面，在強化人大、政協、司法等既有監督力量的同時，由新組建的區紀委（政務監察和審計局）負責對區委和區政府的黨務、政務工作進行紀律與績效監督，同時通過向各大部門派駐監察員或監察組，加強了監督的獨立性。此外，為強化決策的民意基礎，大部分鎮（街）和大部門建立起決策咨詢委員會，使得各種社會力量得以參與公共決策和社會管理（見圖二）。這一新的權力運行機制，在實踐中卻出現運作動力不足的問題。對此，很容易將參與動力不足歸咎于公民缺乏參與熱情。其實不然?！叭ツ晡覀冏隽艘粋€參與式預算，市民還是很歡迎的，雖然只是很小的范圍、很小的項目，但是大家還是拍手稱好。還有就是容桂的公共決策咨詢委員會，現在做得比較好。大的從財政預算、街道工作報告，小的從醫院的建設、路邊規劃、道路的改造、天橋的建設、停車難問題等，都會征求意見。如果委員反對，就不能推，必須他們同意為止?！保ㄔL談材料：區委20130516L）應該說，隨著市場經濟的迅猛發展，一個相對獨立的公共領域正在形成，公民的參與意愿與參與能力亦不斷提高。[27]但為何旨在重構權力運行基礎的改革在實踐中難以發揮實效？“這個是長期體制造成的。培育社會組織也好，公共參與也好，沒有國家自上而下的推動，受到的制約很大。比如法律的問題，成立基金會要省里批，社會組織又管得很死，上街募捐又要慈善會才可以。這是一系列的，更不用說涉及政府自身的利益。比如財政公開，要人大審議、公眾參與，看政府愿不愿意。中國的事，不怕社會沒動力，就看制度上敢不敢放開?！保ㄔL談材料：區委20130724L）楊雪冬認為，現代國家建設的根本目的“不是使國家成為完全脫離社會，只憑自己意志構建社會經濟的組織，而是使國家與社會、市場的關系有機化，推進國家對社會經濟變化和利益要求的有效回應”[28]。在這個意義上，國家主動適應經濟、社會變遷，并自上而下推動相關制度的改革，才是權力結構轉變的動力源。

五、結論與討論

自20世紀80年代農村打破體制，推行家庭聯產承包責任制以來，改革已走過30余載。30多年來，中國經濟社會發生了翻天覆地的變化，而由改革所創造的“經濟奇跡”更是讓世界嘆為觀止。在這個意義上，改革成為塑造我們所處時代的基本精神。如果說之前依靠權力結構調整所進行的改革主要用于打破計劃經濟體制下的總體性支配框架，釋放自由資源的積累和流動空間，那么，隨著市場經濟的確立發展和社會力量的發育成熟，建立與經濟社會相配套的系列制度設施、推進改革向縱深發展，便成為國家新時期的戰略要務?；仡?0多年的改革歷程，由地方先行試驗、分步實施一直是我國改革的主要路徑。在這一過程中，作為創新主體的地方政府借助分權化的制度激勵，將市場要素與權力運作有機結合，通過行政經營有效推動了經濟的高速發展，但政府的經營性運作在激發體制活力、創造“經濟奇跡”的同時，也從根本上偏離了權力的公共屬性。近年來，隨著貧富差距的持續擴大，各種社會問題增多，社會建設和社會管理也因此成為發展新階段的核心議題和突出任務。[29]這就要求回歸權力的公共本性，通過系列的制度創新，實現社會的包容性增長?；诖?，這里認為，當放權讓利、釋放體制能量的改革走到盡頭時，更應由國家主動深入體制硬核，從根本上理清行政權力與資本市場的潛在關聯，如此才能為新的治理體系的構建創設適宜的制度環境。在此值得一提的是，楊瑞龍（1998）曾認為隨著放權讓利改革戰略和財政分灶吃飯體制的推行，具有獨立利益和行為目標的地方政府將擔當起制度創新的“第一行動集團”的角色，從而在供給主導型與需求誘致型變遷路徑間，建立起“中間擴散型”的制度變遷方式。這一觀點忽略了在基于行政性分權的單一制國家中，地方政府的權力源自國家的授與，后者擁有最終的決定權和支配權?！氨M管共和國歷史上經歷了不同時期的滄桑劇變，但體現在這些正式制度中的基本權力關系并沒有實質性的變化”。[30]順德大部制改革的困境則提供了最生動的例證。從這個意義上講，由國家自上而下創設適宜的制度環境才是改革的真正起點。

作者：崔志梅單位：中山大學政治與公共事務管理學院