傳統行政文化對行政改革的影響

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1當前行政文化中傳統行政文化的表現特征

1.1“官本位”思想盛行

中國傳統行政文化得益于特定社會歷史條件的行政實踐，“求官”是十年寒窗的巨大動力。在中國封閉落后的社會制度及較低經濟水平下形成和發展起來的“官本位”思想在當今的行政改革中仍然盛行，且泛濫于整個社會中的各個階層，而不單單是政府官員之間。這對于政府來說不利于塑造其廉潔的政府形象，更阻礙政治統治的權威性與合法性。

1.2“人治”觀念根深蒂固

由于受到宗法思想和等級觀念的影響，傳統行政文化中雖有“法治”，但更強調“人治”。人們習慣只接受控制，而不主動用法律來維護自己的正當權利，形成了人情至上、任人唯親的負面行政文化傳統。這種影響持續到現在，法治觀念仍未完全深入人心，行政文化中法治內容仍較薄弱，更有甚者認為法律在于“治民”而不是用來約束行政人員及相關機構。

1.3集權、等級觀念并行不悖

傳統行政文化有著嚴格的等級制度，崇尚權威和集權，君主的行政權力至高無上，可以侵入和管束與百姓相關的社會生活的方方面面。因此，政府往往強調權力由地方向中央集中，強調下級的絕對服從，阻礙著行政權力的分配、中央向地方的縱向放權。無獨有偶，“全能政府”觀也阻礙著政府把權力分流給第三部門、企業、市場、非政府組織，使得政府行政權力橫向調整困難，政府機構臃腫，人員冗雜，官僚之風盛行，政府效率低下。

2傳統行政文化阻礙我國行政改革的進程

事實上，任何行政系統的活動都受一定行政文化的制約，但又都以一定的行政文化為前提。正所謂，“近朱者赤，近墨者黑”，作為行政領域的一種集體意識，傳統行政文化的消極影響主要表現在行政人員和廣大群眾的思想意識上，進而阻礙行政實踐和政府機構改革的順利進行。

2.1行政文化的“專職”阻礙行政改革變通透、變徹底

2.1.1行政職能的轉變因“全能政府”觀而遲滯

傳統行政文化的產物——“全能政府”觀阻礙著行政職能的轉變，它會讓公民、企事業單位和社會團體對各級行政組織產生“依附”觀念。在這種文化環境中，政府不愿放手甚至不知該如何放手經濟、文化和社會事務，從而加大政企分開、政事分開、政社分開的難度；與此同時，公民、企事業單位和社會團體仍期待與政府保持千絲萬縷的聯系，自立、自主意識遭到泯滅；因自我評價組織能力較弱，竟也不希望政府放棄對諸多復雜矛盾事務的控制和管理，政府仍然管著許多“管不了、管不好和不該管”的事務。我國行政職能的轉變是要從計劃經濟時代的那種“全能政府”轉到市場經濟條件下的“有限政府”，即把行政職能轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上來，雖然我國的行政價值觀有利于維持行政體制的正常運轉，但也不能輕易嘗試“墮落”或因一時疏忽而走上集權專權的舊路、壞路、假路。

2.1.2行政權力的調整遭受“集權”觀念“縱橫”阻礙

行政職能轉變和行政機構精簡有賴于行政權力的調整。無論是從橫向上看還是從縱向上看，政府都要在中央和地方之間進行自上而下的放權的基礎之上，將權力交還于市場、企業、社會中介組織。但傳統行政文化中的“集權”觀念阻礙行政權力的調整，憲法法律能提供給權力劃分與制約的依據又過于原則化、籠統化、理論化。使得中央政府和地方政府的權限劃分不科學、不具體，最終導致調整中央和地方政府關系的改革陷入“一放就亂，一收就死”的惡性循環之中；另一方面阻礙市場發揮作用，造成社會中介組織自我組織能力的缺失，影響企業對自覺約束、自我發展素質的塑造，對自主經營、自負盈虧能力的提升。我國在中央政府和地方政府的關系上強調權力由地方向中央集中，且兩者間權限劃分的科學性和具體性值得商榷，體行政權力的調整必然十分困難。

2.2行政文化“德”缺失和泛濫阻礙行政改革變民主、變深刻

2.2.1“人治”思想阻礙著行政法制的建設

傳統行政文化中的“人治”觀念仍阻礙著行政法制建設的推進，此觀念延續到現在體現為“德治”，即把道德看作是調整社會利益關系的主要手段，法律只是次要手段；道德教化是目的，刑罰只不過是工具。由此，行政法制建設的目的僅僅是要對行政組織和人員實行道德控制，而不是要其樹立法律至上的信仰。一旦行政組織和人員的道德素養有所提高，行政法制建設就變得可有可無?！叭酥巍庇^念還衍生為今天“隱晦”的行政領導文化：獲得正式或非正式權威的行政領導者均被貼上“人治”標簽，從而對評價領導者的標準打“感情牌”；扭曲領導者素質，使其行政行為發生結構性變化，直接或間接推動該領導作風成為文化載體及思維模式。改革開放以來，我國行政法制建設雖取得很大成績，但離市場經濟的要求仍相距甚遠。就目前而言，尚無一個完整的行政組織法體系，《政府職能轉換法》和《行政機構編制法》也不夠系統完整，在行政改革中加強法制建設已迫在眉睫，防止政府機構改革處于無法可依的狀態。

2.2.2行政人員的分流貼上“官本位”意識標簽

對行政人員分流是轉變行政職能、精簡行政機構的必經之路，也是行政體制改革要攻克的難點之一。從行政文化角度看，之所以是難點和必經之路，歸因于‘特權’觀念（由傳統‘官本位’衍化出的‘等級’觀念內生出的現象）的阻礙。某些行政人員認為其一旦被拉進分流的隊伍，本人及利益相關者權力、地位的喪失就近在眼前，為此進而通過種種手段，嘗試緩解行政改革的沖擊，使行政人員的分流往往有其名而無其實，表現為：設置一些“翻牌公司”和從屬于行政組織的社會組織來緩解行政改革的沖擊。更讓人不難以置信的是：“變種”的宗法血緣關系現在仍然支配著行政人員的錄用和管理，維系著行政機構的運行。此現象大多生成于我國政府內部較低的行政層次中，一旦涉及分流，其所構建的錯綜復雜的人際關系網絡就會“立即啟動”，并對其進行阻撓。

2.3行政文化的封閉、晦澀阻礙行政改革變開放、變具體

2.3.1透明度的缺乏壓制著行政組織的活力

每一個行政組織均在一定的環境，即獨一無二的行政文化中建立和發展，被該行政文化所指引、磨合、熏陶。行政組織缺乏透明度會產生不良氛圍，難以迸發活力，表現在方式、手段和程度上：（1）對行政組織決策的影響。表現為政府決策過程習慣于暗箱操作、拒絕公開決策信息；行政機構安于現狀，拒絕與外界交流。既曝光了政府決策過程的“神秘性”，也隱藏了權力擁有者權力獨享的行政心態，民眾始終無法看到政府決策在陽光下進行。（2）對行政組織溝通的影響。表現為上層決策不是更多地來自下級，領導只能靠猜測、經驗，對下沒有服務之心，更多指揮干涉之意；下級往往依習慣和經驗辦事，只有執行沒有創新，安于現狀，辦事拖拉，造成行政執行不力，信息傳達失真度“創新高”、上下級互信互敬“創新低”。決策信息的不對稱不僅使得民眾無法對其進行有力監督，還造成決策過程中行政領導獨斷專行、以權謀私。結果造成行政決策、執行體制弊病叢生。

2.3.2重物重形不重人阻礙著行政行為的高效

據調查，封閉式行政文化往往表現為拒絕交流并抵制參與。人民大眾的消極被動往往體現出傳統行政文化的封閉保守，壓抑的行政文化氛圍往往伴隨著對政治的冷漠和對政府的遠離，人們對選擇自我實現的采取被動的態度，對注重安全的采取主動的態度。人們評價一項行政活動正確與否往往只重視是否貫徹上級的指示和任務，而不太注重評估實際的社會效應；評價一項行政活動效率的高低只重視任務的當前完成速度，而不太注重評估該活動所產生的后續效益。這種行政價值觀導致行政組織無視行政環境變化，造成機構臃腫、人浮于事，官員能上不能下、相互扯皮推諉，決策在執行中變形與扭曲的現象。作為行政系統的軟件部分，行政文化不僅塑造行政組織的形象，也影響行政人員的行為，忽視了行政人員行政素質的提高，哪怕行政規章制度和政治體制近乎完美，也是不合理的、不健康的。一定的行政文化影響著人們對參與行政過程的感受，有的人大快朵頤，有的人消化不良，有的人望而生畏。我國的行政價值觀雖然有利于維持行政體制的正常運轉，但我國的行政客體——人民大眾參政議政的積極性不高，對政治的冷漠使得行政參與理念很難深入人心。

3良好傳統行政文化推動現代行政文化建設的體現

雖然傳統行政文化因當時歷史條件、科技水平、社會制度等限制存在隱患，但仍存有許多有價值的思想至今仍需我們大力提倡和發揚。建立新型行政文化是行政體制改革的思想基礎，尤其在市場經濟環境下，強化公務員的道德建設更是當務之急?！懊癖尽?、“仁政”思想，“貴和”、“忠恕”等觀念遍布于行政改革的每個領域，我們應當在此基礎上繼續現代行政文化建設的腳步，加強政治文明建設，培養科學的行政意識和行政信念，保障決策民主、執行高效、監督合理。

3.1可借鑒的良好傳統行政文化

3.1.1“民本”思想

古代“民本”、“仁政”思想要求以民眾為根本，以民眾為發政施治基礎，關心民情民生。當代以人為本的服務理念也體現了“民本”思想。只有重視人的主體性，考慮人的物質和精神需求，將人民的利益作為工作信仰，想群眾之所想、急群眾之所急；忠實地為群眾謀福利，才能調動廣大人民群眾的積極性，才能有利于行政改革目標的實現。

3.1.2“貴和”觀念

傳統行政文化中的“貴和”觀念可以作為行政關系協調的一個重要原則。目前我國行政改革面臨著許多突出問題，如政治現代化、腐敗、社會保障、社會就業等，解決這些問題要求加強行政溝通和協調。不僅要協調政府內部的關系，還要協調政府與社會組織的關系。我國行政改革目前仍面臨著許多突出問題，如政治現代化、社會保障、社會就業等突出問題，解決這些問題要求加強行政溝通和協調。

3.2行政文化的革新與建設

雖然傳統行政文化的不合理因素給行政改革帶來了不小的阻力。但無論是促進政府機構改革目標的實現，還是推動行政關系的協調，抑或是鼓勵行政道德的建設，都少不了良好行政文化氛圍的帶動與圍繞。

3.2.1“愛民為本、護民為主、利民為輔”的中國特色公務員隊伍道德建設

機構改革和廉政建設必須著重培養我國公務員的政治素養、公仆意識、法制精神、和創新思維。當前我國行政人員應特別注意清除“官本位”思想，“等級制”觀念，“人治”觀念對工作的干擾，克服不思進取，無所作為的思想狀況，堅決反對形式主義和官僚主義，在行政工作中處處以人民的利益為根本出發點和歸宿，將更好地為人民服務作為行政工作中行政文化發展的根源動力。行政人員只有真正成為人民的“護權使者”，掌權為了人民、用權為了人民、放權為了人民，才能堅守自己的信仰，成為一名合格的社會主義行政人員，才能在不斷發展具有中國風格和特色的社會主義文化的路上貢獻自己的力量。

3.2.2提升行政管理水平和體制模式質量，提高人民“主人翁”意識

我們要切實鼓勵帶動民眾參與，才能盡快摒棄落后的行政思想。要想清除落后的行政思想觀念，就需要對社會民眾進行宣傳和教育。提高他們的“主人翁”精神，使其對行政工作提出自己的意見和想法，這樣才能形成多管齊下的良好行政前景。物質決定意識，意識反作用于物質。我們應鼓勵、維護、培養公民參與行政活動的意識；切實維護公民參與行政活動的權利；不斷完善電子政務平臺；努力加強電子政務建設，推進政府工作網絡化、開放化；推送“敞開式”行政文化，極大改善政府與公眾之間存在的信息不對稱問題。參與式、“敞開式”行政文化對于推進行政改革、構建社會主義和諧社會來說不可或缺。只有適當轉變行政人員思維模式，讓其樹立民主服務理念、綠色服務理念、文化服務理念，才能在不斷提升行政管理的水平和質量上取得理想成績。

3.2.3法制德育雙管齊下，努力推進依法行政和以德行政相耦合

從制度層面和權力配置層面一同發力來改善依法行政環境。體現在以下兩個方面：完善行政監督制度和責任追究制度，完善行政立法的程序與方法，這是其一；處理好國家權力機關與政府行政機關立法權力的配置以及中央與地方政府行政立法權力的配置，這是其二。同時，通過行政人員和社會大眾的互幫互助，得以相互理解、相互支持，借此提高行政人員的思想道德素質和思想覺悟，并借此優化行政的法治環境與氛圍，促進“法治型”行政文化的最終形成，從法律上為行政改革的順利保駕護航。實現“依法”“依德”相耦合的行政文化建設，最終實現依法治國和依德治國的耦合效應。

作者:王春陽 單位:華北電力大學

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