院校學術權與行政權的關聯

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美軍院校作為高層次軍事人才培養基地、軍隊建設的基礎和重要組成部分，在統籌調控方面尤其受到軍隊和政府機構的制約。分析美軍院校學術權力與行政權力的關系，主要從兩個方面展開，一是宏觀統籌方面，即指國防部等機構、部門與各軍校的關系;二是內部體現方面，即指軍校的內部機構設置和任務、方針、制度及培養目標的制訂與實施。

一、學術權力與行政權力的內涵及特點

關于“學術權力”和“行政權力”的內涵，學界早已有過論述。學術權力是指學術管理的權力，主要指高等學校教學活動、科學研究、學科建設、課程設置、教材建設、師資培養、學位授予以及招生就業等方面的管理權力。行政權力是以行政管理體制為基礎，以行政管理職能為依歸，主要由行政機構或行政人員所行使的一種法定權力。通常意義上看，學術權力的主體主要是學術人員和學術組織。學術人員包括擁有學術頭銜的教授、副教授等［1］;學術組織包括決定學術事務的有關組織，如學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、教授會等。與行政權力相比，學術權力具有松散性、自主性和民主性的特征。不論是軍校還是地方普通高校，學術權力的運用是以學術自由為前提和基礎，要遵循學術管理的特點與規律，要有程序的約束和規制，使它沿著規范性和程序性的軌道運行，以避免學術權力行使過程中的絕對性、無序性和隨意性［2］。

行政權力主要是院校的管理決策層為實現組織目標，依照一定的規章對院校進行管理的權力，其行使權力的主體不僅涉及到與職位相聯系的院校長及高級職位的人員外，還包含政府、軍隊相關的部門。簡單而言，軍校行政權力是行政機關依靠特定的強制性手段，為有效地執行院校的意志而依據法律、法規、條令、條例及其原則進行管理的一種能力。行政權力是制度化了的權力，具有嚴密性、規范性和強制性，其組成部分是大學的校長、副校長、處長、科長等，他們通過行使行政權力來維持大學的運行。院校的學術權力與行政權力是兩個具有不同性質和特點的概念，軍校的學術權力和行政權力又擁有自己獨特的運行范圍和價值取向，它們之間存在的制衡關系尤其體現在美軍院校的學術權力與行政權力的關系網絡中。

二、美軍院校的學術權力與行政權力的關系

美國軍事教育實行統一歸口、按級負責、分級管理的體制，分權制的特點非常明顯。各院校在內部的領導編制及職能劃分上分工明確，機構精簡。

(一)政府部門與軍校之間的權力關系

從政府與各軍校的關系來看，全美國的軍事教育按照統一歸口的方針，實行分級管理。國防部雖然沒有統一的院校領導機構，但在宏觀層面上執行統一領導職能，主要把握院校的發展方向，制訂宏觀決策和目標，體現整體性和強制性。其間也有相關部門自行負責，采取分級管理的方式，各級組織嚴密，軍校的各級部門有一定的自主權。

1、教育規劃與方針的制訂

美國國會、國防部和各軍種部總體把握軍事教育的方針和政策，確定指導思想和原則，決定軍校教育深層機制和發展方向。根據形勢需要，國防部還負責制訂軍事教育的戰略綱領性計劃以及院校管理的條令、條例和其他一些法規性文件，如近年制訂的“關于聯合軍官管理和聯合職業軍事教育的戰略計劃”等。國防部負責制訂并對相關人員進行有效管理，確保軍事教育所要完成的使命和達到的目標的有效性。國會賦予軍校教育、訓練和培養的歷史使命，美軍還通常通過國會立法，之后再采取必要的重大改革或重大舉措，如從1957年到1999年，美國國會審議通過了《戈德華特－－尼科爾斯國防部改組法》等百余部教育方面的法案，形成了完善的教育法規體系，涉及到優秀軍事人才的教育、培養、選拔、管理和使用等各方面，以確保美軍在軍事教育方面的領先優勢。美軍院校非常注重體現教學計劃制訂的權威性和嚴肅性，一經制訂，必須嚴格督促其實施執行，從根本上保證了人才培養的質量和規格。由國防部和各軍種部確定統一的指導思想、教育訓練計劃、方針、政策、條令、條例和教育大綱，各院校根據總體要求和自己的實際情況制訂出具體可行的教學計劃，在總體教育規劃與方針政策制訂問題上體現出較強的統一性和權威性。

2、教育經費與條件的保障

美軍把對軍校的建設作為軍隊建設的一項重要內容，在人力、物力、財力上都對院校予以重點保障，保證軍事院校有充足的經費開支，此外，美軍還常常優先給軍校配發先進的武器裝備。美軍院校的經費投入主要來源于行政權力主體的財政撥款，通常國會擁有的對軍校的較大控制權限，在教育經費的規劃和投入上發揮著重要作用，軍校官員們非常熟悉華盛頓的一條格言，即“國會給的，國會可以收回”，“軍校是根據國會的決定創辦的，因此，國會也就有權將其關閉”［3］。在經費的投入和使用上，國會發揮著決定性的作用。近年來，聯邦政府在財政上支持軍校的力度較大，以西點軍校為例，在《福布斯》雜志2009年“美國最佳大學排行榜”的排列中，西點從2008年的位居第六躍升至第一。西點在政府財政的大力支持下教育實力超群，被稱作是“不差錢的西點軍校”。有了聯邦政府巨資投入，西點軍校的教學質量和設施條件有了保障，生源質量也有了保證，學員的全數學費由軍方承擔，每名學生每月可獲津貼895美元，由此吸引了大批學生報考西點軍校［4］，可謂優中選優。

3、領導管理與人事的任免

從領導管理和人事任免來看，政府與軍校的權力關系主要表現在軍校院校長及高級職位的人員任命方面，學術人才主要由行政主管兼任。以國防大學為例，其校長為中將，由三軍輪流派人擔任，直接對參謀長聯席會議主席負責;副校長為國務院任命的大使級官員;參謀長在校長的直接領導下統管全校工作。參謀長和行政教務長直接向校長負責，并負責向大學和各個學院提供支援。國家戰略研究所所長和教務處長直接向校長報告工作。學校的參謀人員都是具有教育與軍事綜合經驗的專業人員，他們有能力對教學計劃的實施進行評估，與聯合參謀部和國防部的關鍵官員密切配合，與各軍種司令部的參謀人員和政府其他部門的工作人員保持聯系，并與民間學術機構互相合作［5］。各學院行政主管即院長和教務長直接向校長報告工作，接受校長的政策指導和指示。各學院的院長對本院課程計劃的制訂、學員的各種活動以及學院內部的行政管理負有主要責任，提出教員發展、任免等方面的意見。再比如美國陸軍指揮與參謀學院的院長曾由美國陸軍訓練與條令司令部負責聯合兵種的副司令、美國陸軍聯合兵種中心司令兼利文沃思堡駐軍司令兼任，不僅如此，他還擔任作戰指揮作戰實驗室主任。

(二)軍校內部的學術權力與行政權力關系

從形式上看，美軍院校的學術權力與行政權力為兩權分離，互相滲透，各司其責，但行政權力占主導地位。

1、行政權力占主導的組織職能體系

以西點軍校為例，其主要權力集中在決策委員會。這個委員會主要由校長、參謀長、學術委員會主任、學員隊司令、教務長組成;此外，為了體現學術的權威性，校長還指派兩名在職教授參與決策組織，規定教授的任期為3年，不能連任。決策委員會是校長對全校一切重大問題聽取意見和建議的主要渠道。在接受校長直接領導的同時，決策委員會還必須接受陸軍部的領導和制約，一切重大決定都要交陸軍部審批。決策委員會的決策依據產生于所屬的小組委員會，共有總務委員會、終身制人員選拔委員會等10個小組［6］。西點軍校雖然設有專門的學術委員會，但其成員主要由院校各級的部分行政主管組成，如校長、教務長、學員隊司令、體育辦公室主任、13個文化教學系主任、軍事教育系主任、招生辦公室主任和醫院院長等，沒有專門的專家學者席位，所以學術委員會主要還是行政權力的主體，行使行政權力的職能。學術委員會的職責是確定招生標準和學習成績考核標準;制訂各項教育與行政管理的方針政策，協調各單位之間的工作關系;對學校的一切學術問題向校長提出建議。每年平均開會35次。教務長兼任學術委員會主席。學術委員會決定的事呈校長批準，由教務長帶回辦公室貫徹執行［5］。由此可見，西點軍校的學術委員會是由專業學術人員和非專業學術人員共同組成，行政主管人員所占的比例較大，行政權力還是占據著絕對的優勢。西點軍校的另外一個權力機構是視察員委員會，其成員包括:參議院軍事委員會主席或主席指定的人;由副總統或參議院議長委派的3名議員，其中2名必須是參議院撥款委員會成員;眾議院軍事委員會主席或主席指定的人;眾議院議長委派的4名眾議員，其中2名必須是眾議院撥款委員會成員;美國總統委派的6名成員，任期為3年，每年撤換2名到期人員［6］。視察員委員會的職能是每年對西點軍校視察一次，主要檢查學校的教學規章制度、實施計劃以及教學設備的使用和維護情況。視察結束后需要向總統遞交一份視察報告，其中包含對西點軍校的情況介紹、意見和建議。視察員委員會建立于1815年，一直沿襲至今，這種來自于上方的監督組織，對學校的行政干預性非常大。

2、上下通連、相互制約的科層化權力網絡

美軍院校內部的權力機構以制度化為基礎，領導編制體系構成了一個自上而下的權力網絡，即馬克斯•韋伯所提出的“科層化”組織，目的是突出院校的統一性和規范性。軍校的各級機構層次分明，各級委員會和部門各行其責，上下通連、相互交織、彼此制約。以美軍院校設置的學術委員會等決策機構為例，其成員一般由院校長、教務長、各系主任、教授、學員隊總負責人以及招生委員會主任組成，各盡其責。委員會的主要職能體現了各級對學術工作的參與程度，委員會同時也就院校管理、人事安排、經費來源等重大問題向院校長提出建議。學術權力行使的范圍相對有限，主要是下一級部門向上一級部門、委員會、院校長的意見報告。相比而言，美軍院校行政管理部門更加健全，其科層制的管理模式對于提高工作效率，確保院校整體目標的順利實現發揮著積極的作用。

3、選任過程分權化的管理模式

美軍院校為教員提供不斷更新知識的平臺，在軍校選拔、考核教員時非常注重其學術背景，選任工作主要由各類專門的委員會負責，重視系一級的需求，達到適度“分權”替代高度“集權”的制度。從教員來源看，以西點為例，教員隊伍由軍職和文職組成，兩者的比例為7:3。學校實行教員輪換制，80%以上的教員都是臨時的，大多是來自部隊的優秀上尉或少校。西點軍校教員都有部隊、機關、院校等多重經歷，非常重視教員的學術背景和能力［8］。以文職教員為例，他們中有來自本校的畢業學員、有來自地方院校、科研團體，甚至政府部門的教授或專家［9］。軍校有著嚴格的選拔、考核教員制度和專業化的考核機構，對軍職教員實行全面考核，對文職教員實行廣泛征召，擇優雇用。為了體現“學術性”和“應用性”，院校以系一級的意見為主要依據，同時教員評選委員會也發揮著重要作用。各系都非常重視教員的招聘選拔，在教員推薦、選任、續任中具有決定性的權力，并且主要以學歷和任教能力為主要考核條件。大部分教員擁有高級學位和職稱，每年規定了一定數量和質量的學術著作或科研成果，教學能力上必須擁有淵博的知識，教學經驗豐富，必須是本學科的帶頭人或學術權威。西點軍校的選任和職稱等級評定程序嚴格規范，尤其對教授、常任副教授以及任期延長至20年的教職人員。學校教授與常任副教授評選程序相同，首先必須是評選委員會公開宣布招聘擔任常任副教授職位的人員，招聘啟事刊登在各種刊物上。然后就候選人的學術、專業和個人能力方面進行詳細考查。待候選人員名單確定后，委員會向與候選人學科有關的地方著名學者提出咨詢。如果評選委員會確認候選人沒有達到應有的條件，會向教務長報告位置的空缺，直至找到合格候選人為止?？疾槌绦蛲瓿珊螅瘑T會向教務長和校長提出推薦意見并報告咨詢人的意見。在教員的選任過程中，學校賦予委員會較大的權力，選任副教授是兩個在教務長領導下的常設評選委員會負責，每個評選委員會至少要有4名成員。委員會成員任期兩年。從教員的選任職稱等級評定來看，美軍院校重視人員專業背景的學術性和權威性，對于教學管理人員的要求非常高，學校強調教學管理人員不是只看中單純的行政管理能力，而是注重他們的教學經歷，要求人員必須是教學的內行，所以在選配教學管理人員上比一般教員要求還要高，包括文職在內，必須有10年以上教齡，要求具有碩士或博士學位。他們既從事教學管理，又身兼一定的教學任務。如國防軍事學院的院長曾經就是研究國際關系的哲學博士、戰略學家，曾在空軍軍事學院長期任教，作為院長本身就還要擔任戰略方面的教學與研究工作，既是教員，又是教學的管理人員，有利于協調學術和行政之間權力的關系。

4、學術事務決策的集權化管理格局

在涉及到對學術性事務的決策中，軍校內部的學術權力與行政權力之間并沒有明顯的界限，常常交織在一起，相比之下，行政權力機構發揮的作用較大。比如在西點雖然設立了學術委員會，但在有關學術性事務的重大決策中，行政干預作用較大，校務委員會起著關鍵性的作用，在涉及諸如學術課程的改革等事宜必須得到校務委員會的同意認可。在西點軍校的規章制度的制訂和落實方面，校務委員會起著關鍵性的作用，可以說在許多方面真正代替了學術委員會的作用。素有“西點軍校之父”之稱的西點第四任校長西爾韋納斯•塞耶上任后，主要貫徹校務委員會的集體領導，校務委員會一直沿襲下來。后來證明，校務委員會是塞耶改革和創新取得成功的關鍵。在軍校改革過程中遇到外界干涉時，校務委員會給了校長極大的支持。校務委員會是西點軍校管理校務的機構，由校長、副校長、教務長、學員司令官和各系主任等人員組成，主要職責是就學校的教學事務向校長提出意見和建議，具體內容包含負責確定課程設置，教學內容和時間分配，選擇教材，組織實施考試以及評卷，頒發畢業文憑并對學員任職提出建議。此外，校務委員會的職責還包括:根據陸軍部現行政策向陸軍部提出增加學員名額的建議;審查報考本校或重新入學學生的資格和推薦入學新生的身份;審查學生課程學習、軍事訓練和發展的成績;提出開除不合格學員的建議;審查學員畢業資格并提出到武裝部隊任職的推薦意見等［6］。

由此可見，西點軍校的校務委員會在學員學業成績認定方面擁有非常高的權威性，校務委員會的人員掌握著重大問題的實權，如有關學校發展的計劃及相關事宜都由委31員會制訂標準和實施程序。一般情況下，校務委員會的決定都是出于保守的角度考慮，成員首先關心的是穩定和繼承軍校傳統，為了達到此目的，校務委員會牢牢控制著對一切重大問題的決定權，完全剝奪全體教職員工在制訂政策上的發言權。另外，教務長和系主任的任期實際上是永久性的，而校長和學員隊指揮官的任期為三年。所有提交到校務委員會討論的問題都通過表決裁定。在西點軍校，沒有設立教職員工理事會。通過課程和教學的標準化，一些持不同意見甚至批評意見的教員的影響被抵消，在西點軍校，軍校制度及其保護者成為校務委員會的道德專橫的代名詞。校務委員會的權力過于集中，無論是表面的集中還是實際的集中，都是由于缺乏向現狀挑戰的魄力，這種集中化的管理格局阻礙了教授權力的發揮。按照富林茲和拉溫的關于權力的觀點，美軍院校主要以體現組織機構的強制性為主，其間賦予學術團體組織的部分參與性權力，國家和軍隊對軍隊院校的控制力度較強。在教育規劃方面，主要是國家對整個軍隊院校實行宏觀統籌，如美國國防部負責確定軍校的教育指導思想、總體方針和政策、招生規模、教育經費以及院校長的人事任免上。美軍院校的招生計劃涉及到國家對整個軍隊院校教育發展規劃的控制，在招生計劃和規模上，各軍校沒有自主權。在教學及科學研究方面，各軍隊院校有較大的自主權。總體上，美軍院校中行政權力占據著主導地位，學術權力發揮的部門確實存在，但多以行政主管兼職的形式，主要是意見參與，缺乏應有的作用空間。

三、關于軍校學術權力與行政權力關系的理性思考

從美軍院校學術權力與行政權力的關系模式上看，院校作為軍隊建設的重要組成部分，必定受到國家、軍隊相關機構、部門的控制。無論美軍院校還是我軍院校，內部的學術機構大都依托于機關部門，這樣學術權利與行政權利之間就形成明顯的分工不明、責任不清的關系。

首先，區分學術權力與行政權力的界限。由于軍校行政色彩濃厚的特殊性，軍校內部的學術權力與行政權力的界限模糊。以院校教員的學術成果認定和研究項目申報為例，雖然各軍校成立了專門的學術委員會等機構，但其體現出明顯的學術權力行政化傾向，學術水平、資質的認定等本應是學術事務管理機構的工作，在實踐中卻摻雜了大量的行政要素，其過程中所普遍采用的數量化、技術化等方法使學術權力讓位于行政權力，有些情況下基本上是由行政權力機構確定的，使得行政權力的作用遠遠大于學術權力的力量，院校的學術權力與行政權力機關的職責交織在一起。

其次，建立健全院校的學術組織制度。軍校雖以其特殊性區別于地方高校，但它畢竟是院校，承擔著相應的教學、科研任務。為了發揮好作用，應該建立健全院校學術組織制度。軍校設立的諸如學術委員會等學術組織，應該切實擔任起學術研究的指導和監督作用，促進院校教學、科研和學科建設等各項工作健康、有序地發展。學術組織的成員應以學術人員特別是學術帶頭人為主，盡量避免“雙肩挑”現象。

第三，構建軍校學術權力和行政權力并重的管理模式。軍校的特殊性決定了不能單方面地夸大學術權力的作用而忽視行政權力的存在。伯頓•克拉克曾經說過:“教師和管理人員的利益是共同的而不是對立的，兩者都是大學的工作人員，應該像同事一樣分享權力”［10］。軍校學術權力和行政權力雖職責不同，但兩者并非對立，而應并重，只有學術權力和行政權力的協調合作才能維持院校的長遠發展。軍校中的學術權力和行政權力不可能絕對分開，院校要倡導學術自由，尊重學術權力，但并不是說完全排斥行政權力的要素，或者完全否定行政權力的作用?！皟H僅把大學視作由平等學者組成的學者社團，僅僅由共同的價值和和諧的學院文化來規范學者的行為，大學是無法運轉?！保?0］軍隊院校更是如此，要確保院校學術的權威性，又要合理發揮行政管理部門的職能和作用，這就要求不斷提高各權力主體的素質，在明確職責的基礎上分享各自的權力。