抽象行政行為特征論文

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具體行政行為與抽象行政行為如何區分，涉及到人民法院受理行政案件的界限范圍，從1989年頒布行政訴訟法至今，理論上和實踐上對此一直存有爭論。為了明確區分兩種行政行為，1991年5月，最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，以下定義的方式界定了具體行政行為。但實踐表明，這一界定方式不能充分體現行政訴訟法關于人民法院受理“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益”的行政案件的規定。因此，最高人民法院在2000年3月10日實施的《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》（以下稱《解釋》）中，放棄了為具體行政行為下定義的方式，而改用另一種方法來區分兩者。《解釋》第三條規定：人民法院不予受理的抽象行政行為“是指行政機關針對不特定的對象的能反復適用的行政規范性文件”。盡管司法解釋指出的“針對不特定的對象”和“反復適用”這兩個特征有助于界定抽象行政行為，從而將兩種行政行為區分清楚，但在實踐中，仍然有進一步解釋的空間。

首先，何謂“針對不特定的對象”？對此理解不同，有人認為是指適用范圍上的不特定，也有人認為是指它不發給特定的對象，如果發給特定對象就是具體行政行為。筆者以為含義應是前者，舉例說明，如1999年8月23日，人事部、勞動部了《關于解除國家公務員行政處分有關問題的通知》，其對象從該通知的抬頭上看是：各省、自治區、直轄市人事（人事勞動）廳（局）、監察廳（局）；國務院各部委、各直屬機構人事（干部）部門、監察局（室）?？梢灾v，這一通知的對象是特定的。但是，接到這一通知的上述行政機關并不是適法對象，而是執法主體，也就是說，上述各機關接到此通知后，都要將其適用到解除有關公務員行政處分的問題上去。而該通知的適用對象是已經受到行政處分的公務員和未來可能受到行政處分的公務員，在適用對象上是不特定的，因而它是一個抽象行政行為。再如，某一國務院部門給自己的下屬單位一個價格方面的通知，這一通知是發給其下屬單位的，其下屬單位是明確的，因而對象是特定的，但其適用會涉及到無法確定數量的消費者，因此這一通知也是抽象行政行為。值得一提的是，有些抽象行政行為如行政法規、規章等，并不發給執行機關，而是直接公布，其執行機關出現在這一法規或規章的規定中。因此，這類抽象行政行為易于與具體行政行為區分，而上述抽象行政行為易于混淆。

其次，何謂“反復適用”，反復適用是指毫無期限限制的反復適用，還是包括一定時間范圍內的反復適用？筆者認為應當是后者。理由非常簡單：在一定時間范圍內（例如一個月）的反復適用也是反復適用，而非一次性適用；如果將其解釋為一次性適用，就不能說通為什么對一個對象適用了此文件后，對其他人仍然能適用這一文件。

除了《解釋》確定的兩個特征外，筆者認為，抽象行政行為實際上還有兩個特征：第一，該文件是否具有直接的強制執行效力；第二，該文件針對的事件是否發生在過去。就第一個特征來說，如果有關當事人不執行這一文件，對這一文件是否可以申請人民法院強制執行或依法自行強制執行？如果可以，就是一個具體行政行為，如果不可以，就是一個抽象行政行為。因為規范性文件一定需要執行者的執行——即將其適用到特定對象，正所謂“徒法不足以自行”。而具體行政行為是適用法律規范的結果，所以具有可執行性。

就第二個特征而言，行為針對的事實是否已經發生，是我們以往不太重視的一個區分標準。但這一標準在區分兩種行政行為時，也是十分有用的。具體行政行為已經是在適用法律規范了，所以它一定是針對已經發生的事實，例如行政處罰是針對已經發生或正在發生的違法事實，是對已經發生的事實作出一個結論；而抽象行政行為所針對的事實是規范以后的事實，所以抽象行政行為還需要具體的適用，才能發生效果。可見，具體行政行為是在已有事實的基礎上直接適用法律規范，而抽象行政行為是對未來之事作出“假定”、“處理”、“制裁”的規定。