村規民約處罰論文

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先后兩部村民委員會組織法都有村民自治組織制定村規民約的規定。[1]在各地實踐中，村規民約形式多樣，內容廣泛，但設定禁令和處罰通常是一個重要內容。村規民約是否可以，或者在什么程度上可以規定對村民的處罰，法律規定不很清晰，涉及具體問題常有爭議。然而，引起我興趣的不是探討它的法律合法性，而是它的現實圖景，它存在的理由和趨勢。作為國家治理與村民自治的交匯和沖突，依據村規民約實施的處罰也許正好構成我們觀察農村社會治理的一個視點。

一些社會學著作提到村規民約中規定的或者村民自治組織施加的處罰，但對于處罰的實際運作尚缺少專門的實證研究。[2]本文試圖通過對一個村莊25年來村民自治中處罰的實施情況的描述和分析，為相關研究提供一點素材。文章最后將從事實和規范兩個角度，對村規民約所體現和應有的村莊治權進行簡單討論。

一調查對象和調查方法

被調查的村莊明堂是我家鄉，位于浙江東部山區的天臺縣街頭鎮，地處兩山夾峙的九遮溪谷。離集鎮14公里，離縣城42公里，有機械路與集鎮相通。成年男性均姓“何”，自宋代始遷至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60戶。村民普遍務耕，主要出息為竹、樹、柴，80年代中期后外出打工經商漸成風氣。拋去幾個長年在外經商、家財百萬計的個體戶，2002年村民人均收入約為2000元。

在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年為明堂生產隊；1984－2002年，與4公里外山上的雪上村（僅10余戶人家）組成明堂行政村；2002年后，又與鄰近的兩個自然村，組成九遮行政村。1990年代后，當地逐漸以“九遮山風景旅游區”聞名全縣，鄰近數村以亞父廟建設為中心，以當地老人協會為骨干，合力修路，共同治安，聯系密切。1999年，明堂村與鄰近6個村莊共同組織了“九遮山景區治安管理委員會”。[4]

本文所稱的村規民約，指當地村民在不同時期組織的具有自我管理職能的權威機構――主要為村“兩委”及近年成立的“九遮山景區治安管理委員會”――制定的各種規約。集體財產的管理和分配、農村宅基地的安排方案等其他內容，因與本文無關，不予討論。本文使用的“處罰”一詞，具有特定含義，包括了在當地村民看來具有制裁性質的各種措施。以現代法律概念論，處罰是一種懲戒性行為，不同于作為補償性行為的賠償。但許多情況下，自治組織責令村民賠償，在村民們看來，也是一種處罰。對于兩者在規范意義上的區分，將在后面討論。

之所以選擇近25年為考察范圍，一方面是由于更早時期的事跡已經湮沒難尋；另一方面，在這四分之一世紀中，明堂村與許多村莊一樣，已經經歷了從到分田單干乃至今天外出打工、經商成風的巨大變化。

本文所述的具體事例主要來源于我父親何元清、一位農村老干部的敘述，部分來源于本人親身見聞，文中具體引用的村規民約都有文字記錄。盡管何元清曾參與幾乎所有處罰的制定和實施，并在其中起了重要作用，由于主要倚賴他一個人的回憶，難免有些片面和遺漏，甚至細節上的出入。自然，他更側重他自己的經歷。但是，他敘述的基本事實可以相信是可靠的。

“解剖麻雀”的方法盡管可以提供相對細致的情況，但對于萬千復雜的中國農村而言，其全面性顯然有欠缺。我猜想，在以下情況下，可能會呈現與明堂村很不相同的圖景：一是村莊內人口眾多而又構成復雜，勢立分化乃至對立的；二是集體經濟發達并為村民依賴的；三是城市近郊，村民利益獨立，關系松散的等等。在上述情況下，需要另行調查研究。

二處罰依據及其制定

自治組織的處罰一般以事先制定并公布的村規民約（有時稱“禁令”）為依據。通常，不會以沒有事先公布的規約作為處罰的依據，哪怕被處罰行為是國家法律明確禁止的。但在個別情況下，對違反公認的道德準則、具有公共危害性的行為（如盜竊集體林木），即使沒有村規民約規定，由村民自治組織給予處罰也并非不可思議。[5]

依照村民委員會組織法的規定，村規民約應當由村民大會制定。但該村歷次制定的村規民約（包括禁令）從未提交村民大會討論通過，習慣做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出動議，并事先擬好草稿，與會人員可能對草稿提一些補充、修改意見，討論中一般爭論不大。在當地，村干部的范圍一般指村委會成員和村黨支部成員，即“村兩委”。有幾次，還請下列人員（全部或部分）參加：黨員、治保主任、調解主任、民兵連長、婦女主任、團支部書記、人大代表、老人協會會長、村民代表等（這些人也屬于廣義上的“村干部”，有時戲稱“小干部”）。這時，可以算是“兩委擴大會議”了。從實際看，只要具有足夠權威，“村兩委”討論決定就可以，邀不邀請其他人完全在于“村兩委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委會、黨支部由明堂和雪上兩個自然村共同選舉產生。但在內部事務管理上，明堂自然村幾乎完全獨立，盡管有時借用村委會、黨支部名義。

除了本村干部獨立制定的禁令，近年還出現了幾個相鄰村莊聯合制定的“聯防公約”。1999年5月30日制定的7村“聯防公約”，在序言中聲明“經七村兩委及各村村民代表會議討論通過”，但事實上并沒有各村村民代表會議開會討論。我看到的只是加蓋7村村民委員會公章的打印件。“九遮山景區治安管理委員會”于1999年成立后，在維護治安和實施處罰中扮演了一個重要角色。2000年5月20日，九遮山景區治安管理委員會發出“通告”：“近日天氣久晴干燥、河水干涸，本治安管理委員會重申：堅決執行上級有關指示和七村聯合公約，對在景區內燒山、捕魚的予以嚴厲打擊，決不輕貸。望景區人民共同配合，及時舉報?！蓖ǜ嫔w有九遮山景區治安管理委員會公章，在管委會前還署上街頭派出所，但沒有蓋章。

制定村規民約的另一個推動力來自政府。在搞所謂“綜合治理”、“依法治理”、“新農村建設”等運動中，在抓計劃生育工作中，鄉鎮政府或者縣政府有關部門總是自上而下地要求制定和完善村規民約。有時，鄉鎮政府和有關部門還提供村規民約的范本供各村參考。例如，《明堂村計劃生育處罰辦法》就是根據鎮政府的要求制定的。又如，天臺縣公安局在1994年印發該村的《治保會工作制度與規范》的小冊子里，就有村規民約的范本，并注明“供參考，請結合實際情況修訂”。值得注意的是，該范本中含有處罰的內容：“違者視其情節輕重、態度好壞，給予批評教育，或者經濟處罰，直至移送上級有關部門依法處理?！?999年的7村“聯防公約”，就是在派出所的直接參與下制定的。該聯防公約序言也聲明“在公安機關的支持下”制定。至于2000年九遮山景區治安管理委員會禁止燒山、捕魚的通告，更是依仗了“上級指示”[6]和當地派出所的權威。

村規民約討論通過后，用口頭或書面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放電影、開社員大會（或村民會議）等場合口頭宣布。我小時候，還見生產隊長在村莊各個道地邊走邊喊某項禁令（如“樣山禁止斫柴啦”），偶爾還停下來向某個沒聽清楚的社員解釋一下。有件事特別能說明禁令公布方式的非正規：有一次，禁令制定后，待放電影時宣布，但到放電影那天，因村長（村委會主任）有事外出，禁令由村長老婆、一位潑悍的婦女代為宣布。盡管有人譏笑“其他村干部哪里去了？”，但沒有人質疑禁令的有效性。近年來，電影不放了、村民會議也很少開了，村規民約更多靠書面方面公布。簡單的，在村口掛一塊木板，歪歪斜斜地寫上“禁止挖筍，違者罰款”。那個“聯防公約”、“通告”都是用大號字打印后張貼的；《明堂村違反計劃生育處罰辦法》是用油漆寫在墻上，以鄭重其事。最鄭重的，可能數“聯防公約”禁止捕魚的規定，它被刻在石碑上，石碑樹立在九遮景區入口處路邊。[7]

當三年一屆的村委會（1977－1984年期間為隊委會）改選后，新上任的村委會（隊委會）成員常常發動對原有禁令進行修改，或重新制定一個。這使得25年來，村規民約被多次制定、修改或重申?，F在已說不清楚到底制定過幾個村規民約。雖然村規民約從不明言其有效期限，但很難想象，新一屆村委會會援引以前村委會的禁令實施處罰（除非連續兩屆村委會核心成員不變）。

三禁令的內容（應予處罰的情形、對象和形式）

事無窮而令有限，禁令只能針對常發的危害行為作簡單的規定。從各種禁令的規定和實際處罰的情形看，給予處罰的主要有盜竊、賭博、斗毆、誹謗等治安問題。禁令也涉及違反計劃生育、違章建房這兩類鄉鎮工作中比較突出的問題，如《明堂村違反計劃生育處罰辦法》，對非法多胎生育規定了最高3000元的罰款。從實際執行看，處罰得最多的是盜竊，共20多起；賭博、斗毆、誹謗等都只有個別例子；至于違反計劃生育和違章建房，村民自治組織實際從未處罰。被處罰的盜竊行為絕大部分是盜竊村民集體財產，盜竊個人財產（包括村民自留山、責任山上的竹筍樹菜），發生的少，被處罰更罕見。盜竊集體財產又以盜竊集體所有的竹筍樹柴為主。這與該村地處山區，竹筍樹柴是當地主要財產和收入來源有關。90年代初一條禁令規定：“偷毛竹一株，罰20元，竹歸原主；已賣，加20元。”

隨著當地日益成為一個旅游景點，村民環保意識增強，近年開始出現了禁止捕魚、燒山等保護自然環境有關的內容。1999年5月30日，7村制定“聯防公約”，是我看到內容最為全面的一個禁令。全文照錄如下：

“為加強社會治安，維護景區秩序，確保人民生命財產安全和保護景區的生態環境不受破壞，在公安機關的支持下，經七村兩委及各村村民代表會議討論通過，特制定本公約：

1、不論何人在景區尋釁滋事不聽勸阻者，造成后果的除賠償損失外，扭送公安機關處理。

2、進入景區應增強防火意識，嚴格野外用火，如用火不當，亂丟煙蒂、火柴頭、放爆竹等引起山林火災，根據情節輕重，責令賠償損失，情節嚴重的送交公安機關或其它有關部門處理。

3、景區林木嚴格保護，如在景區內砍伐林木每株口徑（在1.5米處）在10公分處以50－100元賠償，口徑在10公分以上處以100－500元賠償。

4、不準在景區內損壞建筑物、財物、花草，違者視情節輕重處理。

5、景區內溪坑（自溪地橋至雪上村）不許毒魚，違者處以環境污染賠償500－1000元，對電魚、網魚及其他捕魚（釣魚除外）沒收漁具，情節嚴重的處經濟賠償。

6、嚴禁賭博，不聽勸阻者報公安機關處理。

7、七村聯防可以協助各村對重大民事糾紛、山林糾紛共同協商處理，如處理不了按有關規定移交上級有關部門處理。

8、本公約經何村、溪地、遮山口、道蓬巖、桐橋、東江、明堂等七村聯合制定，敬請廣大村民及外來游客共同遵守執行為盼?！癧8]

村規民約針對的處罰對象既有本村村民，也有鄰村村民，甚至外鄉鎮的人。7村“聯防公約”的內容，明確顯示了這一點。鄰鎮一位醫院院長的兒子，就曾因違禁捕魚被罰款。相反，本村村民在外地“犯法”，本村并不過問。這一點體現了村規民約效力的“屬地主義原則”。1980年的一起事例顯示“屬地主義原則”得到普遍尊重。鄰近的祥和公社白泥坦生產隊社員夏××盜伐明堂生產隊林木，明堂隊干部赴祥和公社，請求公社及白泥坦隊干部協助處理。白泥坦隊干部偏袒夏××，主張按該隊規定處罰（該隊處罰較低），但公社干部表示：“事情出在那邊（指明堂），就按那邊規定辦?！笔虑榘创双@得解決。

運用最多的形式是罰款。罰放電影也曾是常用的處罰方式，即請公社（鄉）電影隊到村放電影，由被罰的人負擔電影費。偶爾，被處罰的人還被責令在電影場上當眾表示悔過。有一次處罰形式比較特別：有一處集體林木被成片盜伐，社員懷疑是生產隊長暗中允諾別人砍伐以中飽私囊，該隊長矢口否認，于是眾人決定，買菜殺豬辦酒席，全隊每戶派一人吃一頓，以后查明是誰干的就由誰負擔酒席費用。結果是那位隊長自食其果?？傊幜P的形式并不完全固定。但是25年來，沒有發生過游街、拘禁一類限制人身自由的處罰。[9]

四處罰的實施

形式上，處罰通常由村“兩委”研究決定，其他干部也可能被召集參與決定；九遮山景區治安管理委員會現在也成了一個處罰主體。鄉鎮政府官員（公社干部）對依照村規民約所作的處罰持支持態度。遇有村干部難以對付的情形，還可能下村親自參與，或者把違反禁令的人傳喚到鄉鎮政府做工作。1988年，明堂村發生多個村民偷伐集體所有的“樣山”柴事件，鄉干部駐村數天，參與調查處理，最后以“村兩委”名義決定收繳盜伐的柴并罰款。在處罰涉及附近鄉、村的村民時，如果證據確鑿、處罰合乎情理，該鄉、村干部也能提供協助。前述對白泥坦生產隊夏××的處罰便是一例。有時，村民群眾的輿論也是能起到推波助瀾的作用。前述對那們生產隊長的處罰方式，幾乎是在一片起哄中決定的。

整個處罰決定的作出過程，形式上似乎是村民自治組織單方的舉動，但有時更象是雙方交涉的結果。偶爾也有弄得面紅耳赤，喉大聲粗，甚至手腳相向，但總得來說，是平和的、講理的。1988年鄰村一位“小青年”偷伐明堂村兩株樹。開頭他矢口否認。當明堂村干部拿出他家的斧頭，與他一起上山核對樹樁上留下的砍痕后，他還抵賴，只承認偷了一株。何元清惱怒之下，煽了他一耳刮，厲聲質問：“到底幾株？”這位“小青年”才全部認債。最后，他自動送回了偷伐的樹木，并按要求交了幾百元現金作為罰款。另一個例子是，幾個當地人在村邊溪坑上夜里用魚網捕魚，被參與“聯防公約”的道蓬巖村十幾個“小后生”抓住，第二天在亞父廟“講事”（這個詞就很有討價還價的味道），管委會幾位主要干部參與。一名偷魚者親自開著摩托車把何元清（管委會常務副主任）接到亞父廟。最后的處理結果是，魚網沒收，罰款60元，但沒有加收村干部的誤工費。九遮山景區治安管理委員會收到的罰款（數目都不大），通常交給設在亞父廟里的當地老人協會。

處罰的實施具有很大靈活性。村干部除了要維護禁令的嚴肅性和自身權威，維護公共秩序，較多地考慮村民群眾的輿論，照顧各方當事人的實際情況。村規民約對罰款數額有規定的，一般照章辦事；沒有規定的，臨事而定。前述鎮醫院院長的兒子用電瓶捕魚，罰了20元。這個數額雖有人情因素，倒也不算“法外開恩”。但即使有規定的，也可能臨事而變，不拘規定。例如，1995年兩位村民偷伐集體山上的柴，被賣掉的柴梗整整一拖拉機，念其及時坦白，又考慮到他們家境貧困，只罰了100元-這個數字還抵不上柴梗的價值。盡管這與法律規定的處罰標準相差甚遠[10]，但在村干部看來，已經對他作過處罰了，已足夠儆戒效尤，村民們也沒有太多意見。另一方面，對盜伐林木之類行為，犯者本人拒不承認，罰款額中則可能還要加上村干部為此調查、處理的誤工費。

處罰決定作出后，基本能夠得到執行。對于本村村民，罰款大多是從年終分發的集體收入分成或者本人應得的其它款項中扣除。對于外村村民，則要求交納現金。25年來，沒有發生過強行扣押、變賣被處罰人財產以抵繳罰款的事。當然，碰到棘手事情，還得由政府機關出面。當地一所小學窗玻璃被砸，管委會認定是該村的何××所為，要求賠償，何××拒不承認，還頂撞、辱罵管委會人員。有意思的是，當被惹怒的管委會人員何元清要扭送他去派出所時，他立刻說：“不用抓，我自己去。”他果然跟著去了。在派出所，他被關了兩天，賠了100元。

五村民自治組織的處罰何以存在？

盡管我們可以從國家法律的角度，對村民自治組織處罰的合法性提出質疑，但是，目前農村比較普遍存在的這一現象，仍有現實的合理性和可能性。6年前，當我著手調查并撰寫本文初稿時，我曾斷言并猜測：“村民自治組織中的處罰，在維護明堂村社會秩序方面仍有一定作用，但其實施頻率、合理性和有效性正在下降。是否會有一天，被處罰的村民因不服處罰而提起訴訟，對處罰的合法性進行挑戰？抑或在那一天之前，村民自治組織的處罰悄悄地消失？”但是，直到今天，我仍沒有看出這種跡象。

確實，這25年來，明堂村變化很大。原先集體經濟的存在，不但加強了村民對社區的依賴，而且使處罰的執行更加方便。80年代初，因地“包產到戶”，以后又落實了自留山、責任山。集體經濟組織基本瓦解，集體經濟不再是村民收入主要來源，目前已近乎于零。[11]相應地，約在80年代中期以后，村民紛紛外出做工、經商，并有增無減。[12]對相當部分家庭來說，外出做工、經商的收入，成為家庭主要經濟來源。這樣，村民對集體的依賴性和集體對村民的控制大為減弱。對于一個長年在外謀生或者說只要愿意就可以長年在外謀生的村民，都更容易與村莊自治組織的處罰決定“作對”。在此情況下，對于拒不接受處罰的人，村民自治組織可能運用的手段非常有限，往往不得不由政府依法制裁。與此同時，幾年內，當地村莊架設了電話線路，擴建了到集鎮的公路，每天有幾輛私人運營的小客車往返集鎮，交通、通訊大為方便?？梢栽O想，一旦發生治安案件，警察可以在半小時內趕到。但是，政府管理能力在技術上的加強并沒有導致村民自治組織處罰的消失。近幾年，九遮山景區治安管理委員會這個跨越村莊的自治組織，使一度減少的處罰重新在當地重新活躍起來?！奥摲拦s”宣布后，管委會處罰了不下5起捕魚事件。

原因可能在于，村民自治組織的處罰確實有助于維持當地的社會秩序。該村離集鎮（鎮政府、派出所、法庭所在地）有14公里之遙，距離導致政府管理力量在該村趨于相對薄弱，對治安案件、民間糾紛的調處有“遠水不解近火”之感。而且，鎮政府、法庭、派出所人員、精力有限，管轄事務繁多，對于一般盜竊、賭博、斗毆等案件往往無暇顧及。村民自治組織起到了填補政府管理力量不足的作用，一定程度上延伸了政府職能，減輕了政府負擔。政府官員對村民自治組織的處罰持肯定和支持態度，有意識地把村民自治組織的調解、處罰作為維持社會秩序的“第一道防線”。針對當地的自治管理，鎮領導、兩任派出所所長都曾多次表示贊賞：“我們省心多了，平常去都不用去?！?/p>

村民自治組織的處罰之所在能夠實施，政府的肯定和支持始終是一個重要因素。如前所述，政府在村規民約的制定和實施過程中，都顯示了支持、鼓勵的態度。這使得村規民約獲得官方（注意，不等于法律）的認可，增加了權威性。九遮景區治安管理委員會設立后，街頭派出所為支持其工作，還在當地的宗教活動中心亞父廟設立了“警務工作站”，還一度每月初一派人值班?？h公安局領導曾蒞臨掛牌，當地電視臺也予以報道?！敖诸^派出所警務工作站”和“九遮景區治安管理委員會”兩塊牌子赫然并立，昭示著管委會的權威。政府的支持還表現在，當一個違法行為業經村民自治組織作過處罰，對政府而言糾紛已經解決，政府就不再處罰。這使得村民自治的處罰獲得準官方的效力。如果一個違法村民拒不接受村自治組織的處罰，那么他可能受到政府依照法律作出的更為嚴厲的處罰。權衡利害，違法的村民自然更愿意受村里處罰了事。

依據村規民約的處罰能夠被執行，還取決于村民群眾乃至被處罰人本人對村莊公共權威的認同。明堂村在傳統上是一個宗族，族長對于違犯族規的行為具有一定懲罰權（例如不許參加祭祀）。對非官府處罰的認同，也許積淀在村民的集體意識當中。隨著宗族自治轉換成村民自治，族長的懲罰權轉換成村民自治組織的處罰權，也許在村民看來是一件自然的事。除了傳統的強大慣性，現實的生活狀態也減少了處罰實施中的對抗因素。在一個只有幾十戶人家，世代生活于此的熟人社會（即使常年外出打工，也割不斷與村莊的聯系），周圍的輿論、自己的“面子”非常要緊。違犯大家認同的禁令，如果拒絕接受處罰，無疑會受到社會輿論的壓力。尤其是，盜竊等不光彩的行為被發現后，被處罰人很少抵制（相對地，對于斗歐等民事糾紛當事人不肯輕易認錯，不太怕受罰）。25年來，沒有一個村民因對處罰不服而向政府申訴，或者到法院告狀。何元清說，他多次“做惡人”，罰了人家，但除了個別，并沒有積下仇怨，反而有個被處罰的人事后還表示欽佩。

村民自治組織的處罰能夠得以實施，還取決于村主要干部的決心和技巧。當違反禁令或者其它應當處罰的事發生以后，是否給予處罰，村主要干部的權威和意志往往起決定作用。前述對兩位參與賭博的村干部（一位副村長，一位黨支部書記）的處罰，就是在村主要干部極力主持下作出的。如果村莊缺乏“強人”，或者主要干部不夠強有力，就可能罰不了，甚至干脆聽之任之，村規民約因此成為具文。這一點也導致村規民約缺乏連續性，完全可能人換政息。另一方面，村干部對處罰尺度和火候的掌握也是一個不容忽視的因素。明堂村歷次處罰規定，從情形和幅度上，都在當地民眾能夠接受的范圍，不象有些地方規定的那樣極端，如“豬、羊在地里吃青，打死不賠償”，“偷摘他人龍眼、荔枝一粒，罰款100元”，“違反計劃生育，3年不給落戶口、不給分田地”。即使根據“上級”布置，鄭重其事寫在墻上的“超生子女罰款3000元”云云，村干部們實際并不當回事。在具體實施處罰時，也是該硬則硬，該輕就輕，見好就收，免得自己也下不來臺；實在處理不了就送交派出所，或者讓當事人上法院解決。

國家法律的默認、當地政府的支持、社區“強人”的活躍，共同支持起明堂和鄰近村莊村民自治的事業。在可預計的將來，村民自治組織實施處罰，還將在這些山村演出。

與之同時，實施處罰的情形和形式正在發生變化。首先，某些處罰從數量上趨于減少。前面曾指出，盜竊竹樹曾是導致處罰的最主要違禁情形。隨著社會開放，謀生手段多樣化，村民經濟收入提高，盜竊案件大幅度下降，處罰相應減少。統計明堂村25年來發生的總共20余起處罰，大部分是在70年代末到80年代初；進入90年代中期后，除了對違禁捕魚的處罰，已多年沒有發生。其次，有些處罰，象責令違犯禁令的人在電影場上當眾表示悔過的處罰方式，在今天已不可思議。

六村規民約與村莊治權

下面分別討論村規民約所體現的村莊治權，以及它在法律上的限度。

村規民約所體現的國家法律與村莊秩序的關系，是政治、社會學者一個關注的話題。張靜教授曾從國家法與習慣法、國家政權建設與村莊管制秩序關系的視角，討論了村規民約與村莊治權。她把各地鄉規民約的實踐理解為，“兩個性質上非常相似的管制規范，競爭各自的管轄地位和范圍，力圖加強自己治權”。她認為，就常規事項而言，國家法律沒有改變以習慣法為依據的地方管制秩序。[13]

在明堂村民自治組織的處罰中，我們確實看到村民自治組織所享有的村莊治權。說它是一種權力，主要體現在自治組織的處罰由村莊干部主導，而不是村莊干部與被處罰人平等商談的結果。當一起事件發生，村莊干部不但是當事人，還是仲裁者，身肩二職。雖然實施的處罰以被處罰的村民和外村人接受告終，但不是每一個人對處罰都心服口服，而可能多少懾于村干部的權威。這種村莊治權具有相對的獨立性。一方面，它相對獨立于村民。在明堂村的經驗中，雖然所制定的村規民約基本上體現村民愿望，但其制定程序上并非由村民會議討論。村干部實施處罰，盡管他們不可能不考慮社情民意，但主要出于其主動性。另一方面，村莊治權也相對獨立于國家法律和地方政府。村民自治組織的處罰權，本來不是來源于國家法律的授予，似乎與《村民委員會組織法》制定和修改沒有多少關系。村干部對政府推銷的不符合當地需要的文本，仍然可以虛以委蛇；而對符合自己胃口的法律、法規，乃至不清楚具體內容的“上級指示”，則實行“拿來主義”。是否移交給政府處理，村干部決定也有很大的自主權。政府對村莊干部已經解決的案件，通常予以默認，也不再施加處罰。

但另一方面，我們也不能夸大了村莊治權相對于國家政權的獨立性，以及村莊管制秩序對國家法律秩序的抵制。雖然村民自治組織的處罰在明堂村源遠流長，但沒有形成清晰、牢固的習慣法，更沒有村民自治組織專屬、政府不能干預的權力領地。雖然政府提出的一些口號或推銷的村規民約文本并沒有被村民自治組織不折不扣地實施，但政府有時提出一些口號，并非執意要求村民自治組織去落實，很大意義上只是做宣傳，甚至做樣子。雖然政府會默認村民自治中某些不完全符合他意愿的行為，但政府并沒有失去對全局的掌控。我們可以設想，那些違背政府意志的處罰很難實施，更無法長期存在。相反，正是一定程度的村民自治符合國家治理需要，政府才對村規民約的制定和執行予以支持。通過把村民自治組織的處罰有效地納入其治理體系，政府省心卻有力地維持著當地的秩序。至少在本文的視野內，我們沒有看到國家政權建設與村莊管制秩序的明顯沖突。相反，國家政權已經成功地伸入到明堂這個偏僻的山村，村民自治組織的處罰很大程度上成為國家治理的延伸。

雖然我們可以從歷史傳統、觀念等多個角度解釋村莊治權的存在，我更愿意強調它對基層政府、村莊干部乃至一般村民的現實好處。從根本上講，一定范圍的村莊治權對各方來說是互惠的。村民自治組織的處罰，在當地起到了凝聚社區團結和加強社區安定的作用，不但幫助了政府管理，甚至還能夠為政府官員“貼金”。同時，地方精英們在積極參與當地治安管理、調處民間糾紛的過程中，獲得了更高的威望和成就感，與地方政府的關系也變得更密切。與其他村莊相比，明堂以及九遮山諸村獲得政府更多關注和支持。當明堂村準備推倒大部分房屋，重新規劃時[14]，政府打破一村一年一張“屋基表”（建房申請表）的慣例，通過村干部給所有建房戶統一辦理了“屋基表”。

這種互惠有時也意味著資源的交換。政府不但對當地村干部移交的案件會更加重視，還可能節制自己的權力，把它保留給村民自治組織去處理。在幾次鄉鎮干部主持的會議上，何元清批評了當地派出所把一些消磨時光的“小玩玩”也當賭博，罰款、沒收甚至抓人[15]，并提出：“如果你們信得過我，讓我干（治安管理委員會常務副主任），以后就不要上我們這里來了”。派出所果然就沒有再來，雖然在別的地方還照樣“抓賭”。另一方面，村干部也對大力支持他們的政府官員更加殷勤、更順從，不但努力做政府的好幫手，在各種場合還替政府人員說好話。當縣公安局來考評當地派出所的工作，何元清由衷地贊揚了那位所長?；セ莺徒粨Q，決定了村莊治權和國家政權的限度。

最后回到我的老本行，從規范的層面討論村莊治權，即村規民約在法律上具有什么效力？或者說，國家法律對村莊治權應該尊重到什么程度？我們不妨從這樣一個角度設想：如果村民拒不接受村民自治組織的處罰，村委會向法院起訴，法院是否應當依據村規民約作出處罰判決？或者，村民接受了自治組織的處罰后又反悔，向法院起訴，法院是否應當維持？村民接受了自治組織的處罰后，政府是否可以再依據國家法律處罰，或者村民受到政府依據國家法律的處罰后，村民自治組織是否還可以再作處罰？這個難題在明堂村還沒有凸現，但在其它一些地方已確確實實地出現。[16]國家法律和村規民約有可能在此遭遇正面沖突，而我們將不得不從國家法律的角度審視村規民約。

《村民委員會組織法》規定，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。但何謂抵觸法律、何謂侵犯權利，并不都是明確的。我們也許都會同意，根據村規民約將一個虐待公婆的婦女抓起來游村（記得電影《被告山杠爺》？），是侵犯“人身權利”；剝奪一個村民的選舉和被選舉資格，是侵犯“民主權利”；無端收回承包田乃至剝奪一個村民的村民資格，是侵犯“合法財產權利”；因此都不行。但是否對盜竊、賭博罰款100元就必定侵犯其合法財產權利，責令一個人在村民會議上當眾檢討就必定侵犯人身權利，也一概不行呢？該法條文是否能容許另一種解釋呢？

有人根據《行政處罰法》的14條關于“（除法律、法規和規章之外的）其他規范性文件不得設定行政處罰”的規定，認為村規民約一律不得設定處罰。從實踐后果看，這種觀點無疑將對村莊治權構成嚴重限制。它的立論依據也是不足的。從《行政處罰法》立法精神上，該法要解決行政機關濫施處罰的問題，而不涉及村民自治組織的處罰。贊成村民自治處罰的人可以爭辯，后者根本就不算“行政處罰”，因此不屬該法調整范圍。何況，象本文中說的處罰，實際上很多只是賠償?？峙逻€得具體問題具體分析。

討論到此，我們也許應當對在村民觀念中――以及在本文前面的敘述中――被攪和在一起的賠償與處罰，作一下區分。如果在實質上（而不拘泥于文字）構成賠償，具體適用仍應遵循賠償法律制度。盡管村規民約設定的賠償事項和賠償標準可能構成當事人雙方協商的基準；但在訴訟過程中，村規民約僅具有參考意義，法院不能直接根據村規民約判決。如果雙方當事人自愿接受，應視為已經達成協議，當事人原則上不能反悔；有賠償義務的村民不履行協議，權利人（這與前面所述的村民自治組織可能有區別）可以向法院起訴，請求其履行。但當事人如果能夠證明其接受賠償決定，是受脅迫、欺詐、重大誤解，或者該決定顯失公平，法院可以撤銷或酌情變更。[17]賠償作為一項民事責任，它也不影響國家有關部門依據法律作出的行政處罰，乃至刑事追訴。

對于前述賠償法律制度，法律學者可能沒有爭議。麻煩在于那些真正的處罰，甚至賠償與處罰在法律上的區分。下面我將嘗試對村民自治組織處罰（區別于賠償）的有效性提出幾點意見。

我贊同，村規民約設定的處罰，原則上沒有法律約束力，更不能據此對村民實施強制執行。當事人拒不接受處罰，法院不能根據村民自治組織的起訴做出處罰判決，哪怕這個村規民約是村民依法定程序制定的。當事人同意接受處罰決定后又反悔的，拒絕履行，村民自治組織也不能要求法院判決其履行該處罰決定。但如果被處罰人自愿接受處罰并履行后，又反悔的，法院對被處罰人一般也不予支持。作為例外，如果當事人能夠證明該處罰存在脅迫、欺詐等可撤銷的理由，可以撤銷。如果村民自治組織的處罰顯失公平，或者在接受村民自治組織的處罰后，又受到行政或者刑事處罰，法院可以判決酌情變更村民自治組織的處罰（例如退回部分罰款）。

由于篇幅所限，本文沒有對上述觀點展開論證。我可以總結一下基本思路：我否定村規民約作為處罰依據的效力，但又試圖在各方當事人自愿的前提下，為村民自治組織的處罰保留一定空間，容許其繼續存在。同時，通過法院的裁量權，保證其結果不違背基本公平準則。

上文多次提到法院。在一定范圍內，它也適用于鄉鎮政府?！洞迕裎瘑T會組織法》顯然把村規民約的監督職能交給鄉鎮政府。[18]但我要強調的正是，應當讓法院扮演村莊治理糾紛的仲裁者角色，而不是單純寄希望與村莊治理有多種瓜葛的地方政府。

另外，讀者可能覺察到，如果接受上文的觀點，村規民約的制定程序和處罰決定的作出程序[19]，并不重要，甚至可有可無。這一結論也超出我的預想，但有其道理，因為我把處罰的合法性建立在自愿和合意的基礎上，我主張的是處罰行為的有效性，而不是村規民約本身的有效性。同時，也要申明，這一結論只適用于本文分析的處罰。我們討論的是村民自治組織作為公共秩序維護者的管理權，而沒有涉及它作為財產所有權人的管理和分配。對于村民委員會分配、處理集體財產等行為，必須依照法定程序進行。

上述觀點，在本文調查的明堂村，基本上圓通無礙。它不但與前面敘述的情況大致吻合，也得到何元清的認同。交談中，何元清堅持認為村民自治組織應當有權處罰，但他滿足于政府實際上的支持，而不要求那種法律上的約束力。就全國來說，我有條件承認村民自治組織處罰的觀點，還不一定能夠被一些地方和一些學者接受。批評可能來自左右兩個方面。一種意見是，應當在一定限度內承認村規民約設定處罰的法律效力，另一種意見則徹底否定處罰。除了強調村民自治處罰的現實需要外，前一種意見的理由是，村規民約本身可以被視為一個契約，違背村規民約就是違背契約。對此我可以提出一個反對意見。在現有的村民自治框架內，它的成員資格是封閉的，它的進入和退出基本上不是個人選擇的結果。因此它不同于一般的社團。依多數人意見制定的村規民約不能代表所有成員的同意，更不能代表本村村民以外人的同意。這就很難說達成了契約。后一種意見或許更有道理。作為國家法，它畢竟是一元的、剛性的，但它只是一條最后的底線、一個備而不用的武器。村規民約的有效性，以及據之作出的處罰的有效性，來自于它在實踐中能夠被各方認同。即使國家法律不承認村規民約設定處罰的有效性，被處罰的村民仍然可能接受處罰，依據村規民約的處罰仍然可能在各地實踐。而我所試圖構設的國家法的界限，產生的問題可能多于解決的問題。

也許我的主張是一個蹩腳的方案，但它面對的無疑是一個真實的問題。

注釋：

1、1987年《村民委員會組織法（試行）》第16條：“村規民約由村民會議討論制定，報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案，由村民委員會監督、執行。村規民約不得與憲法、法律和法規相抵觸。”1998年《村民委員會組織法》第20條：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！?/p>

2、現有的研究可參見，民政部基層政權司（編）《中華人民共和國村民委員會有關法規、文件及規章制度選編》，社會出版社1995年；張厚安、徐勇、項繼權等《中國農村村級治理――22個村的調查與比較》，華中師范大學出版社2000年，關于被調查各村的實踐；張靜《鄉規民約體現的村莊治權》，《北大法律評論》第2卷第1輯，后收入張靜《基層政權：鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年，87－131頁。

3、該廟距明堂村1.5公里，歷史久遠，香火不斷。廟中供奉的亞父，相傳為楚漢相爭時期項羽亞父范增的化身。

4、該管委會由當地派出所發文成立。派出所給九遮山景區各村下發的通知稱，“九遮山景區治安管理委員會是由七村自愿組成的村民組織，在街頭派出所指導下開展各項工作?！惫芪瘯芍魅危ㄓ山诸^派出所一位民警擔任）、常務副主任（由當地村民何元清擔任）、副主任7名（每村一名，原則上由各村村委會主任擔任），委員18人組成，下設調解、治安、勤務三個組，每組有一名組長，成員若干。管委會設在當地宗教活動中心亞父廟。

5、1993年的一個例子很特別：村干部們制定了禁賭令，準備在村里放電影時宣布。就在放映電影的當天晚上，電影開場前，兩位參與制定禁賭令的村干部伙同他人賭博。發現后，村“兩委”決定按禁賭令對這兩位干部實施處罰；兩人提出異議說，禁賭令當時尚未宣布，不能“作算”。但村“兩委”多數人以“（禁賭令）雖然還沒有宣布，賭博總是不對的，而且，（禁賭令）你們曉得的”為理由，堅持作了處罰。這個例子是何元清1997年說的。6年后，當我再次問起這起事，他已經記不清楚了。

6、2年后，當我問到“上級指示”的具體內容，何元清說縣旅游管理委員會的人曾跟他們講過省里有個“16字方針”，但具體內容他已經不記得了，盡管他對自己當年親手擬寫的禁令內容還記得一字不拉。這讓我感覺，所謂“上級指示”，不過是拉大旗作虎皮。

7、石碑上刻：“根據省景管16字方針，九遮山溪坑南至雪上北至溪地橋頭，禁止以任何方式捕魚（釣魚除外），違者罰款。九遮山景區管理委員會”。

8、值得注意的是，聯防公約通篇使用“賠償”而不是“罰款”的字眼。何元清解釋說，我曾跟他談起，村民自治組織不能罰款，只能要求賠償。由于受“讀法律的兒子”影響，在討論制定聯防公約時，他提出不寫“罰款”只寫“賠償”，得到大家一致同意。但在其它場合，“罰款”與“賠償”仍然沒有嚴格區分。

9、在70年代末或80年代初，我曾見過對一個外地流竄進村的小偷動用“私刑”：眾人把抓獲的小偷拖到集體屋，用麻袋套在他頭上，肆意拳打腳踢，連個別婦女也湊上去打一頓。當然，這種方法對附近村莊的熟人是不會用的。

10、依照當時的《刑法》第151條，結合最高法院的司法解釋，其行為已構成盜竊罪，應處5年以下有期徒刑、拘役或管制。

11、1996年，除村干部，一般村民從集體領到的款項只有10元（兩次會議的誤工費）。

12、1996年，長年外出做工、經商的村民達57人，占了全村人口1/4；其中43人到外省、市，并且幾乎全是青壯年。以后幾年中，這個數字有增無減，以致我春節回家遇到“小青年”，開口第一句話常常是“今年出去了嗎？”

13、參見前引張靜《鄉規民約體現的村莊治權》。

14、由于明堂村地（屋基）少人多，屋基難以落實，有50多年幾乎沒有新蓋什么房子。多數村民要求蓋房。1996年重新規劃后，不到兩年時間，全部舊房拆除，蓋起新房。

15、《浙江省禁止賭博條例》（1991年）把賭博定義為“以營利為目的、以財物作注計輸贏”的行為。實踐中，有的公安機關不論下注多少都算賭博。何元清給我講了發生在本村的幾個極端例子：有2角錢一局的賭注也算賭博，人還被抓走；在一個結婚喜宴上，有客人旁觀他人打麻將，身上的300元錢被當作賭資沒收。他說，在明堂村，這幾年沒有真正算得上賭博的。

16、在一起案件中，河南省淅川縣法院判決，某村委會主持、全體組干部參加制訂的村規民約中，“豬、羊在地里吃青，打死不賠償”的規定，與我國民法規定相悖，不予采用。參見《朱伯珍訴險峰村村民委員會以執行村規民約為理由打死其飼養的豬賠償案》，火焰山法律網/lawv2/5/190-7.html.另一村委會制定的村規民約規定：“凡偷摘他人龍眼、荔枝一粒，罰款100元。”解答咨詢的律師確信，這樣的規定是違法的。參見《這樣的村規民約合法嗎？》，《茂名晚報》2001年9月1日，/mmrb20010902/wb2.htm.

對村規民約效力的討論，參見張文中《試論鄉規民約的性質與效力》，《甘肅政法學院學報》1994年第3期；彭正鵬、呂立九《村規民約不能悖法》，《中國民政》1994第9期；汪俊英《農村基層“準法律”-“村規民約”》，《法學雜志》1998年第4期；祝雋超《村規民約不得違背法律》，《中國民政》1998年第8期；劉彤《河南村規民約運行中存在的問題及其對策》，《河南省政法管理干部學院學報》1999年第4期。

17、相關法律可參考《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，法釋（2002）29號。盡管該司法解釋只適用于“經人民調解委員會調解”達成的協議，但其精神仍適用于雙方當事人之間的協議。

18、該法第20條規定，村民會議制定和修改村規民約，報鄉鎮政府備案。

19、《村民委員會組織法》第24條規定：“村民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則?！?/p>