行政主體范式分析論文

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一、引言：為何把行政主體理論視為一種范式

把我們當前擁有的行政主體理論視為具有美國科學史學者托馬斯S庫恩在《科學革命的結構》一書中所提出的范式（paradigm）意義，主要有三個方面的考慮。

其一，庫恩創造的“范式”概念指向一段時期內科學共同體普遍承認的科學成就，它為特定專業領域學者群體的研究提供了非常典型的問題及相應的解答，亦即設定了分析與研究的理論前提、框架和推理結構。[1]就此意義而言，我們的行政主體理論的確屬于此種范式，因為它不僅為絕大多數行政法學者所普遍認同，在各類教科書中成為既定之基本組成部分，[2]而且在行使公共行政職能的主體、行政行為之成立與合法前提、行政法律責任的承擔者、行政訴訟被告資格等課題的研究上，它都規定了學者們的討論范圍、思維路徑或邏輯方向。

其二，庫恩是在研究科學發展的一般模式時提出“范式”這一概念的。他關于范式在常規科學實踐中的作用、常規科學研究如何引發范式危機、科學工作者回應范式危機而作出修正傳統范式或設計完全嶄新的范式的努力、以及新范式經過漫長的非常規科學實踐而最終取代傳統范式等方面的論述，[3]對于我們理解現有行政主體理論的重要意義，對于我們評價當前批評、質疑行政主體理論的觀點，對于我們考察是否有必要重構以及如何重構行政主體理論問題，都提供了一個極為有益的視角。其三，雖然庫恩主要是結合理論物理學的歷史發展，對科學史作了綜合性的社會學考察，雖然他的科學史觀在得到認可的同時也面對許多批評，但其觀點的影響所及范圍已經遠遠超逾專業領域的界限，有相當一部分哲學、經濟、政治等領域的學者運用庫恩的“范式”概念以及圍繞此核心概念而形成的科學發展模式理論，來看待本專業范圍內的理論范式問題。[4]當然，一個重要概念的廣泛應用，并不意味著其非要適用于某個特定領域不可，但如果這一概念能夠幫助我們擺脫局部存在的混沌或盲區，洞察特定領域內真正問題和解答之所在，它的特定運用之需要自然就顯現出來了。

二、行政主體范式在我國大陸的建立

行政主體理論在我國大陸成為一種范式之前，行政法學界對于行政法上行使公共行政職能的一方主體的研究，實際上存在著另一種更為傳統的范式，即以行政機關或行政組織概念為基點和線索，統領有關行政管理主體及行政組織法律規范的探討與論述。由此拓延至整個行政法學體系，包括對行政行為、行政法律責任及監督行政制度的研究，都建基于行政機關或行政組織術語之上。[5]本文姑且稱之為“行政機關范式”。這一范式之特殊意義，絕非僅限于形式層面的話語表述，而是更進一步觸及較深層次的前提、方法、框架等。

就前提而言，該范式內含一個假設：行政是國家職能和國家事務之一部分，是國家通過行政機關對經濟、政治、文化和社會生活進行管理的活動。[6]以行政機關或行政組織來概稱行政管理主體，并由此展開對行政法上其他問題的探討，正是“公共行政屬國家專有職能”假設的邏輯結果。盡管有學者認識到國家行政機關可能并非公共行政職能的唯一承擔者，但或者將此隱約一現的觀察淹沒在行政機關范式之中，[7]或者竭力在行政機關范式之下去尋求解釋而不得恰當之提問與解答。[8]就方法而言，該范式以寫實主義的手法，在解讀當時行政組織（包括國家工作人員）法律規范的基礎上，著重介紹行政機關的性質、體系、結構、類型、編制、工作原則、國家工作人員的具體管理制度等方面的內容，并針對現實的機構改革、國家工作人員管理體制的改革，提出對組織法、編制法及公務員法的設計。[9]這種與行政學研究方法頗多雷同之處的寫實介紹和組織規范設計，既脫胎于該范式的“行政機關”視點，又與當時行政制度改革的重心落在組織建設之上有一定關聯。由此前提假設和方法，自然演繹出一種對錯綜復雜的行政機關系統潑墨甚多的框架，后來行政法學者關懷的諸如哪些行政機關可以獨立在法律上承擔責任、非行政機關組織是否有類似的法律地位等問題，也就在有意無意中被排斥于框架之外。范式可以指導學者們的研究，可以使學者們集中精力仔細而深入地探索更為具體的問題，以尋覓現實世界與范式之間相稱性的方式來發展知識。范式也許因此而有限制視野之作用，但一方面這種限制作用對于學術的階段性發展是不可或缺的，另一方面范式的限制絕非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意義上，我們可以更好地去嘗試理解“行政機關范式”在行政法學初期的積極功效，[11]也可以更好地去理解學者們因此范式的局限而最終選擇替代的“行政主體范式”的意義所在。

“行政主體范式”之興起，起因于學者們對“行政機關范式”缺陷的認識，以及對行政主體理論寄與的價值期待。經過一段時間的探索，學者們認為傳統的行政機關范式存在以下缺陷：其一，與行政學研究角度和內容有重合之處，沒有突出法學研究的特性，過分關注行政組織的組織意義而失于行政組織的法律人格意義；其二，無法描述或解釋現實存在的享有公共行政管理職能的社會組織，包括根據法律授權的和接受行政機關委托的；其三，行政機關既可能參與民事法律關系又可能參與行政法律關系的事實，無法通過行政機關概念本身而得以表達，作為行政法規范對象的、在行政法律關系中作為管理者的行政機關無法借此概念而凸顯；其四，內部管理機構與有資格對外以自己名義行使職權的行政機關無法得以區分。[12]

行政機關范式在使行政法學專業化的功能方面[13]和描述或解釋現實制度的功能方面的局限，以及行政訴訟法起草時解答行政訴訟被告確認問題的迫切需要，促使行政法學者轉而訴諸由國外引入的行政主體概念，并在研讀和改造的基礎上構建了我們現有的行政主體理論。雖然該理論的主干內容在于界定行政主體的概念、特征、范圍和資格等，但“法律法規授權的組織”作為行政主體范疇之基本組成部分，使得該理論推翻了“公共行政屬國家專有職能”的假設，建立了替代的假設：公共行政領域有必要也事實上存在國家與社會的分權。[14]同時，由于行政主體這一具有法律人格意義的術語取代了行政機關或行政組織術語，各類教材書在論及行政管理主體時也就摒棄了近似于行政學的、著重于行政組織結構的傳統寫實方法，而是以法學辨析方法對具有和不具有獨立法律地位的行政機關或社會組織作區別論述。至于以往對行政組織法律規范的詳細介紹和變法構想，也逐漸簡化甚至淡化出各類教材重新設定的框架之外。行政主體理論不僅彌補了傳統行政機關范式的不足，而且被學者們賦予其他價值期待。一種較為普遍的觀點是，行政主體概念的存在乃（1）實現依法行政的需要；（2）確定行政訴訟被告的需要；（3）確定行政行為效力的需要；（4）保持行政活動連續性、統一性的需要。[15]基于這些價值期待，行政主體理論又與行政法學上的其他理論形成有機結合。例如，關于公務員在外部行政管理法律關系中法律地位的闡述，一般認為公務員不是獨立的一方當事人，而是代表行政主體、以行政主體名義行使權力，由此引發的外部法律責任也由行政主體承擔；在論述行政行為合法有效的要件時，一般將“行為主體應具備行政主體資格”作為主體合法要件之一；而對行政訴訟被告資格的認定，也是建立在行政主體理論基礎之上。由此可見，自20世紀80年代末至今，行政主體范式已然確立而成為新的傳統范式（下文“傳統范式”皆指現有的行政主體范式）。有必要指出，就行政主體范式所要解決的問題而言，其最初的目的和意義是自我限制的。在學術層面，它旨在幫助學者們實現行政法學專業化的期望，行政法學也由此基點而得到相當程度的整合，避免了邏輯思維和學術理論上的混亂；在制度層面，它旨在為理清實際行使行政權力的各個主體（包括行政機關、內部機構、派出機構、被授權組織、被委托組織、公務員、被授權或被委托組織之成員）之間的法律關系、確定行政行為的效力奠定理論基礎，進而有助于行政訴訟被告資格和行政責任歸屬等問題的解答。

三、當前對傳統范式的質疑和批評

行政主體范式歷經近十年的主導地位，雖然對我國大陸行政法學之進步和行政訴訟制度之推動卓有成效，但是，近來的研究已經開始向其發出激烈的質疑和批評。在這些質疑和批評中，有相當部分運用比較的方法，將我國大陸現有行政主體理論與法國、德國、日本及臺灣地區的行政主體理論對照，以后者為鏡映射前者的瑕疵，總體上批評強于建構。[16]另有學者主要傾向于重新建構行政主體范疇，在重構過程中指出傳統理論之不足。[17]概括其中質疑和批評的內容，可以認為主要圍繞以下三個方面展開：[18]

1.行政主體范式內在的邏輯矛盾

行政主體一般被界定為“享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織”[19]，主要有兩類：行政機關和法律法規授權組織?？梢詮闹醒堇[而出的結論是：行政違法主體和行政責任主體非此兩類主體莫屬。但是，有時候在傳統范式框架下的關于行政責任的界定，把責任主體范圍擴大至執行行政公務的人員，而這種界定又的確與我國設定行政責任的立法例（對行政主體、公務員、受委托組織及其公務人員都設定責任）相符。[20]此邏輯矛盾一。更進一步而言，傳統范式框架下行政賠償責任主體被解說為國家，而行政主體只是出于訴訟上的便利而存在的行政賠償義務機關，并非法律意義上賠償責任的最終歸屬主體，并非真正“獨立的”賠償主體。[21]此邏輯矛盾二。

2.行政主體范式的學術功能局限

從語言范疇角度著眼，主體與客體乃相伴相隨的術語。行政主體概念的隱含之意視行政管理的相對一方為行政客體，易形成管理者優越于被管理者、公民處于被動地位的誤解。這就在學術研究上依然保持對傳統行政法上純粹支配與服從關系的反映，而不能適應行政法治確保公民權益的時代要求。[22]

行政主體范式的最初目的和意義比較狹隘，其取代更早的行政機關范式之后，學界在“行政組織法”這個重大研究領域，偏重于對行政主體的表象和淺層化研究，疏于深層次地探索行政主體及其內部結構，忽略甚至排斥有關中央與地方、機關與機關之間權責配置，行政機關的設置、編制以及行政組織內部有效監控等內容。此封閉狀況阻滯了行政組織法的研究。[23]換一角度言之，行政組織的工作人員和內部機構在某種程度上也具有法律人格；行政組織的有效活動也必須取決于其內部機構的合理設置及內部機構間的權限分工等；法律對行政活動的控制應考慮到行政行為是行政機關（或其他公務組織）與工作人員相結合而構成的一種集體行為，而這些都是行政主體范式視野未及之處。[24]

3.行政主體范式的制度功能缺陷。

行政主體范式曾經被認為最值得稱道的貢獻和價值期待是其對行政訴訟被告資格問題的解決，然而，在訴訟實踐中，該范式仍然面臨其本身無法解決的難題。例如，一些非行政主體的組織（黨組織、企事業單位）非法行使一定行政職權，由于其不具有行政主體資格故不能作為行政訴訟的被告，從而使這類案件不能通過行政訴訟途徑解決；一些受委托組織超越委托權限而作出行為，由于受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告，而委托行政機關只對受委托組織在委托權限范圍內以委托行政機關的名義從事的行為負責，所以，也會出現無法確定行政訴訟被告的情況。[25]

行政主體范式的運用還曾經被認為可以保證行政活動的連續性、統一性，這個預期是建立在行政主體可以統一各個公務員行為及其責任的論斷基礎上。[26]可是，這個預期忽視了傳統范式在行政主體認定方面的過低標準，使大量林立的行政機關都具有獨立的法律人格，且各自為政、各負其責，機關本位主義盛行，從而影響了行政組織和行政活動的統一性、協調性。[27]

批評者在論證傳統范式之不足以后，分別提出了完善行政主體理論的思路或具體方案。一種思路基本上以域外行政主體理論為摹本，建議立足于域外行政主體理論產生所欲解決的首要問題-行政權合理配置，進一步深入發展我們的行政主體理論；并且要理順行政主體（行政權歸屬者）、行政機關（行政主體實施行政管理的手段和工具）和行政機關構成人員（行政行為的實際作出者）之間的關系。[28]另一種思路并未確切指明修正、完善的路徑，而是著重闡明發展行政主體理論需要注意的三個方面：理論的普適性與本土性之間的關系；主體理論相比法人學說的優勢；以主體分化為特性的中國改革給予主體理論發展的一種情境。[29]更有學者直接重新界定行政主體概念，即行政主體是行使行政職權的組織及其個人，包括名義行政主體（通說的行政主體）、過渡行政主體（內部機構；受委托組織）和實際行政主體（行政公務人員）。[30]

綜觀現有對行政主體傳統范式的質疑和批評，至少可以得出以下結論：其一，盡管傳統范式存在諸多缺陷，但僅就行政主體這個概念的形式意義而言，其作為法學范疇之存在似乎無人愿意否定；其二，批評者指出的傳統范式之不足，有相當部分是其最初在目的和意義上的自我限制使然；其三，在行政主體概念難以割舍的前提下，傳統范式的自我限制加之其內在邏輯的無法自洽，已經使得一些敏銳的學者試圖賦予其新的意義和期望。那么，這些新的意義和期望是否合理呢？如果合理的話，它們僅僅是對傳統范式的補正與完善還是在同一術語之下力圖重構一種新的范式？

四、制度和學術實踐在什么范圍內構成挑戰與機遇

對以上概要介紹的質疑和批評細作考究，可以發現其中有些觀點是值得商榷的。第一，邏輯矛盾一并非傳統范式的固有之病，而是行政主體概念表述有欠嚴謹所致。行政主體理論在我國大陸生根伊始即把關注點落在外部性問題上，但其從未有否認公務員和受委托組織及其工作人員的內部責任之意。相反，解決哪些主體對行政相對人承擔責任、哪些主體只承擔內部責任的問題，正是該理論創設的本原意義之一。所以，若把行政主體概念重新表述為“能以自己的名義對行政管理相對一方行使行政權，并能獨立地對行政管理相對一方承擔因此而產生的法律責任的組織”，就可以解決邏輯矛盾一而又與此范式之初衷不相違背。

第二，學界自接受和運用行政主體范疇以來，始終以行政相對人或其他近似的術語來指稱被管理者，而從未使用行政客體一詞。并且，傳統范式的目的之一就是要在理清外部責任歸屬的基礎上規范行政行為，更直接與行政訴訟被告之確定有相當的勾連，具有明顯的維護公民權益之內涵。而日本有學者之所以試圖用“行政體”來取代“行政主體”，是因為在日本“接受行政作用的一方法律主體稱為行政客體”，而其行政主體概念所內涵的行政意思優越之意義，又恰與日本行政法學把公法關系解釋為支配與服從關系的傳統相一致。[31]若把日本學者遭遇的問題等同于我們必須解決的問題，并以此為由主張我們的行政主體概念不符合法治精神，就是對這種語境差異的忽視。

第三，主要關注行政管理外部性法律關系的行政主體范式確實如批評者所言有其視野的局限，尤其是在力圖消除更早的行政機關范式之弊端時，把浴盆里的嬰兒和臟水一起潑將出去，一定程度上阻滯了在以往對行政組織有關法律問題的研究基礎上繼續探索我國大陸行政組織的理性建構。但是，應當承認，行政主體范式的這個缺憾更多地體現在教科書之中，實際上并未杜絕學者結合機構改革實踐對行政組織問題進一步加以討論。[32]而且，在有些教科書中，已經出現一種把行政組織和行政主體問題并行不悖地予以闡述的努力，[33]這種努力喻示，學術研究在行政管理主體方面的視域拓展和觀察深化，可以在維系現有行政主體理論不變的條件下進行。與其說這是完全嶄新的范式建構，不如說是對行政主體傳統范式略加補充。

至于有些批評者認為傳統范式的自我限制應對當前中央與地方關系不順、行政機關之間職責不明、機構濫設、令出多門等組織混亂問題負一定責任，則是對一種理論范式對現實的規范和建構作用寄與過高的價值期待，且容易造成一種簡單化的想像：似乎行政主體理論完善了，行政體制積弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政體制沉疴良久，絕非一種適當理論可化解之，而必須依賴于多種理論引導下的憲政與行政法制度實踐的逐步展開，行政主體理論的完善或重構則需要在適時把握和解釋這個過程的基礎上漸趨完成。即便是批評者所極力推薦我們參考的國外較為系統的行政主體理論，也更多地是對其本土上已經形成的地方自治分權和公務分權之現實的反映。[34]

上述分析表明，當前對傳統范式的質疑和批評存在一些未經充分推敲的觀點，僅就這些觀點而言，傳統范式還沒有因此處于嚴重危機之中，無需作出新的建構。盡管如此，我們還是可以從質疑聲中發現傳統范式面臨來源于制度和學術實踐的真正挑戰及機遇。

首先，關于行政訴訟被告資格的確認問題。傳統范式的誕生，雖然有確立法學專業化研究角度與方式之需要，有整理學術思維和邏輯之需要，有解釋現實行政管理中依法行使行政權的社會組織的行政法地位之需要，有區分民事法律關系中行政機關與行政法律關系中行政機關之需要，但絕大多數學者都坦言直接的需要來自于行政訴訟立法和實施的制度實踐中對行政訴訟被告資格的確認。正因為這種隱藏于傳統范式背后的實用主義動機，自《行政訴訟法》起草開始，行政主體與行政訴訟被告被緊密地勾連在一起，被視為擁有同等的外延，簡而言之即行政機關和法律法規授權的組織。法官在個案中的努力多為如何依據行政主體理論，去理解和運用行政訴訟法的規定，進而從錯綜復雜的行政組織網絡關系中挑揀出應該為某個具體行政行為負責的應訴被告。在此意義上，行政實體法上的獨立權利主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體被人為地假定為完全一致。

然而，現有行政主體概念與行政訴訟被告認定之間的這種親密性、一致性，因為最高法院擴大被告資格范圍的努力而受到強烈沖擊。根據1999年11月24日通過的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條、第21條的規定，規章授權的組織已赫然獨立地站在被告席位上。[35]那么，這是否意味著行政主體理論也應作相應的調整，以適應這樣的制度變革呢？顯然，這個設問本身有繼續維系傳統范式、繼續維系傳統范式確認行政訴訟被告資格的功能之意。但是，被告資格認定問題是否已經由最高法院的此次司法解釋而蓋棺定論了呢？假設最高法院根據各地行政審判未來的經驗，仍然出于對訴訟便利或其他因素的考慮，在批復或再次的解釋性文件中放寬被告資格，[36]行政主體理論是否要再次作適應性調整呢？

正是出于對傳統范式此類局促困境之反思，已經有學者考察國外行政訴訟被告確定的制度經驗，獲得以下結論：（1）在國外，行政訴訟被告多數情況下并非行政實體法上獨立的“行政主體”（與我國行政主體概念不同），實體主體資格與訴訟主體資格存在錯位現象；（2）被告的確定側重從訴訟便利角度著眼，通常由歸屬于某種行政主體之下的行政機關（如日本的行政廳歸屬于作為行政主體的國家或地方公共團體）承擔，如果沒有則由行政主體本身擔當，二者結合構成確定被告的完整體系加以確定；（3）訴訟法的相對獨立性決定了實體責任的歸屬并非被告資格認定之標準，無論是非行政主體還是行政主體作被告，最終的實體責任都歸于相應的行政主體；（4）建議國內學界利用他山之石，正確建構我們的行政主體理論，同時使行政訴訟被告資格確定簡單化。[37]

其次，關于實體行政權和行政責任的歸屬問題。對傳統范式構成激烈挑戰的另一個質疑落在前述邏輯矛盾二：既然在理論上承認行政賠償的責任主體是國家而非行政機關和法律法規授權的組織，行政機關和被授權組織又怎么能是獨立承擔責任的行政主體？但是，這一質問的解構力極強而建構力極弱，也許有人會提出非常難解的反問：難道我們只把國家作為唯一的行政主體嗎？相信幾乎沒有哪位學者愿意對此作出肯定的選擇。

那么，如何解決傳統范式現有的邏輯悖論而又不至于形成行政主體的單一化？也許，同樣采用行政主體理論的日本可以讓我們從中獲得啟示。在日本，行政主體分為國家和公共團體兩大類，[38]而日本國家賠償法第1條是如此規定的，“行使國家或公共團體權力之公務員，就其執行職務，因故意或過失不法加害于他人者，國家或公共團體對此應負賠償責任”。[39]可見，日本學界對行政主體的界定是名實相符的。在這樣的理論與制度參照的背景下，我們也許可以嘗試重新解釋行政賠償的責任主體，作為重構行政主體理論的一個路徑。盡管當前學界一致認為行政賠償的責任主體是國家，并且此種解說符合《國家賠償法》起草和制定的原意，但是，從財權和事權相一致的原則出發去審視有關國家賠償的法律規范，我們卻可以發現：僅在討論行政賠償的有限范圍內，事實上真正承擔賠償責任的主體是中央政府和地方各級政府?！秶屹r償法》第29條規定了賠償費用列入各級財政預算的原則，1995年國務院頒布的《國家賠償費用管理辦法》第6條則規定，“國家賠償費用，列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。各級政府應當根據本地區的實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算?！倍鴱?994年開始實行并將繼續展開的分稅分級預算管理體制改革的主要內容之一就是中央和地方的事權與財權劃分：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構，協調地區發展，實施宏觀調控所必需的支出及中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出及本地區經濟、事業發展所需支出。[40]這一改革建立在堅實的經濟意義-對社會資源再分配的控制-之上，其對整個國家憲政結構發展的動力作用是不可估量的，它在現階段喻示國家和地方實際上存在一種公共權力與公共責任的分化趨勢。如果把以上有關國家賠償費用的規定放在這樣的情境之中，我們似乎可以基于各級財政（而非國家統一財政）承擔本級公共行政機關的公務錯誤成本之規定與事實，[41]基于責任和權力并行之原理，獲得對行政賠償責任和實體行政權歸屬主體的另一種解釋，即中央政府和地方各級政府。[42]至于所謂“國家賠償”，當理解為賠償的公共或公法性質，而非賠償的責任主體。

而且，這種解釋還可以在我國憲法文本和理論上找到支撐。我們的憲法并未把國家和地方視為兩種相對獨立的統治實體，也未從這個角度規定中央和地方的分權以及在此基礎上的行政權歸屬，這一點可以從憲法把地方各級人民代表大會定性為“地方國家權力機關”、把地方各級人民政府定性為“地方各級國家行政機關”看出。換言之，如果有較為明確的地方自治觀念，立憲者是不會將“地方”和“國家”同用一體的。但是，與地方自治無涉的中央和地方分權，則既有憲法基礎（第3條）又有制度運作之現實；加之憲法理論一般承認，地方各級政府負責本行政區域內的行政管理，所以，我們有理由對行政權的歸屬主體作上述解釋。

不過，仍然遺留一個問題：應該如何解釋傳統范式所承認的“法律法規授權的組織”之獨立法律地位呢？的確，根據《國家賠償法》和《國家賠償費用管理辦法》，賠償義務機關（無論是行政機關還是法律法規授權的組織）的賠償費用都列入各級財政預算，按照以上推理邏輯，法律法規授權組織似乎并非獨立的責任主體，似乎難以給予其行政主體的定性。于是，我們面臨一個選擇，是放棄對這類組織的考慮，還是對它們的行政主體性予以恰當的解釋。應當承認，傳統范式引入這類組織，對于我們理解行政承擔者的多樣性，理解國家負擔公共行政的限度及國家把部分公共行政職能移轉給社會的現實，理解國家與社會在整體結構和功能上的相對化發展及其對憲政之影響，具有相當重要的學術啟蒙意義。[43]在制度層面上，由于傳統范式把此類組織與行政訴訟被告確認勾連起來，行政訴訟實踐已經把越來越多過去處于民法和行政法兩不管的非行政機關組織之公共管理行為納入行政法控制范圍，促使這些組織開始注意以行政法原則來改革其管理制度。[44]鑒于這些積極意義，傳統范式對此類組織之行政主體性的考慮，不應輕易擯棄。

那么，此類組織之行政主體性如何在國家賠償法律框架內獲得正當解釋呢？也許，這樣的解釋必須在轉換角度的前提下作出。關于中央政府和地方各級政府具有行政主體性的討論，主要是在中央與地方分權的語境中進行，分權的經濟基礎在于公共財政的層級化控制。而被授權組織之所以被賦予行政主體性，是因為國家與社會分權之故，是因為國家把部分在傳統觀念上屬于其的行政權轉移給社會組織，而這部分轉移后的行政權又不能簡單地判斷其最終歸屬于中央政府還是地方政府，其具有相當程度的獨立性。同時，既然是國家的一種權力自我轉授，其不得不考慮如何保證這些組織實行公共行政的經費之需，對這些組織的經費撥付自然就成為公共財政的基本組成。所以，被授權組織的獨立地位很難從公共財政角度予以解釋清楚，但特殊的分權背景可以給出其特殊獨立性的理由。

五、小結：重構行政主體范式的前瞻設想

行政主體范式因其在制度和學術研究方面的功能優于更早的行政機關范式而取代后者，但是，它同樣在這兩方面的功能局限已經引起挑戰。如前所述，有些批評和質疑并未導致嚴重的范式危機，傳統范式只需作適當的修補就可以回應之。然而，它在訴訟法和實體法上最初被認定具有的基本價值定位，制度和學術實踐的檢驗已經昭顯其存在捉襟見肘之處。既然一個理論范式的基本價值已經出現缺失現象，并且無法通過簡單的修補可以找回，我們就有必要在既有制度和學術發展的基礎上，建構一種新的理論范式。本文在此對以上所闡述的內容作一小結，概要說明筆者設想的新范式之構成要素：1.概念的描述。行政主體是行政法上行政權力、義務、責任的歸屬主體，是享有公共行政權力，通過其所屬機關實施公共行政，并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織。在我國大陸，行政主體有中央政府、地方各級政府和經過特別授權的公務組織。[45]至于經過特別授權、作為行政主體存在的公務組織有哪些種類，還有待進一步探索。

2.基本問題的設定。行政主體范式針對的基本問題是行政權力、義務和責任的實質歸屬，而不是行政訴訟被告之確定。行政訴訟被告資格問題的解決不必拘泥于實體法主體和訴訟法主體之完全一致，在實踐中可有賴于法院對各種因素的考慮，目前仍然可以依據行政訴訟法及其司法解釋予以認定，但相信在不受行政主體理論過分限制的情況下會有新的發展。

3.基本前提假定。當代公共行政的有效實施，必須建立在中央和地方合理分權以及國家和社會合理分權的基礎之上。我國大陸目前進行的中央和地方分權沒有地方自治之意，但不能斷言未來不可能向此目標演進。若出現此制度變遷，行政主體概念也許可以像法國、德國、日本那樣予以再次重構，具有統治實體的內涵。

4.方法和框架。依然維持傳統范式促使行政法學專業化的目的，著重于法學研究方法而不是立足于行政學、組織學之角度。不過，新范式將確立廣闊視域的法學研究，而不是局限于訴訟法之視角。在新范式的框架之下，行政法學界也許可以在行政主體概念統引下，對行政組織的內在結構問題予以深入、細致研究。新框架既不像傳統范式那樣淡化甚至驅逐行政組織法的研究，也不是把行政組織和行政主體作為并行的而非融合的課題。5.功能預期。除了可以解開束縛行政訴訟被告資格認定的繩索、使其更具開放性與靈活性，以及容納對行政組織法的深化研究之外，新范式還將因為基本前提假定的確立而至少具有以下兩個功能：（1）可以促使行政法學關注具有憲政意義的中央與地方分權、國家與社會分權問題，并通過把行政主體范式定位于憲法理論基礎之上，使得行政法學與憲法學的有機結合又增添一個路徑；（2）法學研究的專業化并不意味著自我封閉，基本前提假定必將促使行政法學者關懷相關的政治學、行政管理學、經濟學、社會學等方面的成果，以便在比較研究國外行政主體理論的同時，立足本土經驗不斷完善乃至再次重構我們的行政主體范式。

參考文獻：

[1]參見[美]托馬斯·S·庫恩：《科學革命的結構》，李寶恒、紀樹立譯，上?？茖W技術出版社1980年版，序言第iv頁，第8-9頁。有必要提及的是，該書的譯者將paradigm譯作“規范”，但當前普遍認同的一種譯法是“范式”，本文選擇后一種。

[2]例如，參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（面向21世紀課程教材），北京大學出版社、高等教育出版社1999年版；方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》（高等政法院校法學主干課程教材），中國政法大學出版社1999年版；羅豪才主編：《行政法學》（高等教育法學教材），北京大學出版社1996年版；胡建淼主編：《行政法教程》（成人高等法學教育通用教材），法律出版社1996年版；葉必豐：《行政法學》（武漢大學本科生系列教材），武漢大學出版社1996年版；王連昌主編：《行政法學》（高等政法院校規劃教材），中國政法大學出版社1994年版。

[3]在庫恩看來，一種理論之所以成為范式，是因為它比其他與之競爭的理論更好，但它更為成功之處并不在于從一開始就達到非常完美的范圍與精確性，而在于為一定領域尚未解決的問題提供一種預期?？茖W工作者在一定范式之框架內進行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，加強事實同范式預期之間的契合，進一步詳細表達范式本身，這就是一種促進知識進步的常規科學實踐。然而，常規科學實踐可能會發現反常的、與范式預期大大偏離的結果，如果這些反常不能在范式框架內得到滿意的解釋，危機狀態就會產生并不斷增長。為應對危機，科學工作者會努力對傳統范式進行闡釋，從而產生大量傳統范式的變種。當傳統范式及其變種仍然無法解決主要危機時，人們就會設計完全不同的范式，并在漫長的選擇替代范式過程中（亦即長期的科學革命）不斷追求對新范式的系統表達，解決導致傳統范式危機的各種問題。最終，某一種新范式會取代傳統范式，科學工作者在新范式之下繼續進行常規科學的實踐。參見庫恩：前注1引書。

[4]“庫恩在哲學家、科學社會學家（以及諸如政治理論這樣完全不同領域中的學者）中的影響要大于在科學家和實際科學史學家中的影響?！盵美]I伯納德科恩：《科學革命史》，楊愛華等譯，軍事科學出版社1992年版，前言第8頁。具體而言，例如，參見[美]文森特奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯書店1999年版，特別是第21-29頁；崔之元：《“看不見的手”范式的悖論》，經濟科學出版社1999年版；姚慧琴：“試論經濟學領域的范式與范式危機”，載《經濟評論》1999年第1期；寧騷：“行政改革與行政范式”，載《新視野》1998年第3期。

[5]參見王民燦主編：《行政法概要》（高等學校法學試用教材），法律出版社1983年版；應松年、朱維究主編：《行政法與行政訴訟法教程》（監察干部崗位培訓系列教材），中國政法大學出版社1985年版；姜明安：《行政法概論》（北京大學試用教材），北京大學出版社1986年版；羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1987年版。

[6]“馬克思指出：‘……行政是國家的組織活動?！@就正確地揭示了行政活動的性質，說明它最直接地體現著國家職能的行使……?！蓖趺駹N主編：前注5引書，第2頁：“它（國家管理）是以國家的名義，在全國和全民范圍內實施，通過法律的形式，并以國家的強制力為保證的。行政法上所說的行政管理，就是這樣一種管理?！睉赡辍⒅炀S究主編：前注5引書，第2頁：“行政……是國家一類職能的總稱，……其核心為國家的組織和管理活動。承擔國家行政職能的機關就叫國家行政機關，行使這類職能的活動就叫行政活動，亦稱行政管理活動?！绷_豪才主編：前注5引書，第1頁。

[7]姜明安教授曾經在《行政法概論》中指出，“行政管理的主體只能是行政機關和根據法律或受行政機關委托行使行政職能的組織和個人”。前注5引書，第33頁。但該書其余涉及行政管理主體的論述皆以國家行政機關為唯一對象。

[8]張尚鷟教授曾經設問，“例如，關于哪些機關是國家行政機關，哪些人員是國家行政工作人員的問題。……在我國，企業事業單位如國營工廠、大學、科研單位以及劇團等，雖然他們不同于各級國家行政機關，但一般都在政府各行政部門的直接領導或指導下從事活動，其主要負責人員也大都由有關國家行政機關任命和管理。這些單位是從事生產、教學、科研和藝術活動的，但又不單純從事這些活動，還具有行政管理的職能。即：管理生產、教學、科研和藝術的活動。這些管理活動是國家行政事務的一部分。那末，這些單位算不算國家行政機關？它們的工作人員算不算國家行政工作人員？”張尚鷟：“加強行政法學研究之我見”，載《政治與法律》1982年第3期，第60頁。從設問本身可以看出“行政機關范式”的影響。[9]例如，參見應松年、朱維究主編：前注5引書，第59-99頁；姜明安：前注5引書，第39-169頁。

[10]參見庫恩：前注1引書，第20頁。

[11]有學者認為，從1979年至1989年之間，行政法學在行政組織法和公務員法研究方面取得了若干明顯的成果，為八十年代的政府機構改革和公務員條例的制定提供了理論依據和實踐方案。參見羅豪才、姜明安、湛中樂、陳端洪：“行政法學研究現狀與發展趨勢”，載《中國法學》1996年第1期，第41頁。本文無意細致研究“行政機關范式”之階段性貢獻，但筆者對某些學者的簡單化論斷不敢茍同。有學者認為，“最初，行政法學對行政組織的法律概括往往是就行政機關而論行政機關。這種方法無非是就行政組織法的內容進行介紹，基本上是‘白描式’的，甚至連研究都談不上。”張樹義：“行政主體研究”，載《中國法學》2000年第2期，第79頁。有學者認為行政主體理論之前的研究是“就行政組織論行政組織，不解決實際問題的老框框”。參見胡錦光、楊建順、李元起：《行政法專題研究》，中國人民大學出版社1998年版，第112頁。

[12]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社1991年版，第77-78頁，第81-82頁；張樹義主編：《行政法學新論》，時事出版社1991年版，第65-68頁；袁曙宏、方世榮、黎軍：《行政法律關系研究》，中國法制出版社1999年版，第57-58頁；張樹義：前注11引文，第79頁。

[13]學者對行政法學專業化的期望，不僅體現在對行政學角度與行政法角度混淆的反思之上，也體現在力圖運用行政主體概念以區別于民法學用法人概念對行政機關的定位。參見張煥光、胡建淼：《行政法學原理》，勞動人事出版社1989年版，第116-117頁。

[14]學者在最初并沒有闡明這一點，但在敘述法律法規授權組織是行政主體時已經隱含此意，近來已有學者對此明確提出“行政職能社會化”的概念。參見姜明安：前注2引書，第111頁。

[15]在有關的敘述中，一般將此四點視為行政主體概念存在的理由或意義。筆者更愿意把它們作為尚未完全實現的人為寄托的價值期望。參見張尚鷟主編：前注12引書，第86-87頁；張樹義主編：前注12引書，第71-73頁；羅豪才主編：前注2引書，第60-62頁；胡錦光、楊建順、李元起：前注11引書，第109-112頁。

[16]參見呂友臣：“‘行政主體理論’評析”，載《研究生法學》1998年第2期，第21-24頁；薛剛凌：“我國行政主體理論之檢討-兼論全面研究行政組織法的必要性”，載《政府論壇》1998年第6期，第63-71頁；李昕：“中外行政主體理論之比較分析”，載《行政法學研究》1999年第1期，第28-34頁。

[17]參見楊解君：“行政主體及其類型的理論界定與探索”，載《法學評論》1999年第5期。

[18]批評者并未使用“范式”這一術語而多用“行政主體理論”，筆者在此概括時應用“范式”一詞，系出于保持本文前后一致性的考慮。

[19]參見羅豪才主編：前注2引書，第48頁。雖然各家表述存在差異，但基本內核一致。較早對散見的行政主體概念所作的概括性介紹，參見張尚鷟主編：前注12引書，第83頁。

[20]參見楊解君：前注17引文，第33頁。

[21]參見呂友臣：前注16引文，第23頁；薛剛凌：前注16引文，第66頁；李昕：前注16引文，第33頁。

[22]參見呂友臣：同上，第22-23頁；薛剛凌：同上，第66頁。

[23]參見呂友臣：同上，第23頁；薛剛凌：同上，第69頁；李昕：前注16引文，第32頁。

[24]參見楊解君：前注17引文，第32-33頁。關于行政主體范式未重視對公務員內部管理、監督與控制的觀點，亦參見李昕：同上，第33頁。

[25]參見楊解君：同上，第34頁。

[26]參見張尚鷟：前注12引書，第87頁。

[27]參見薛剛凌：前注16引文，第66頁、第69頁；李昕：前注16引文，第32頁。

[28]參見李昕：同上，第33-34頁。

[29]參見張樹義：前注11引文，第80-85頁。

[30]參見楊解君：前注17引文，第34-37頁。這個具體方案明顯是對傳統概念的實質性重新建構，但它不僅沒能很好地解決傳統范式存在的不足，而且可能因為把行政主體的內涵與外延擴大、泛化而削弱其舊有的某些功能。

[31]參見[日]室井力主編：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第271-273頁。

[32]例如，參見顧家麒：“關于行政機關機構編制立法的若干思考”，載《行政法學研究》1993年第1期，第37-43頁；應松年、薛剛凌：“行政機關編制法論綱”，載《法學研究》1993年第3期，第3-11頁；莫于川：“中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇”，載《現代法學》1995年第2期，第19-25頁；應松年、薛剛凌：“行政組織法與依法行政”，載《行政法學研究》1998年第1期，第12-20頁；魏秀玲、張越：“國家行政機構改革的前景與途徑”，載《行政法學研究》1998年第2期，第1-7頁；姜明安、沈巋：“法治原則與公共行政組織”，載《行政法學研究》1998年第4期，第16-25頁。

[33]“在行政法學體系中，行政組織和行政主體都是非常重要的內容。行政組織原則側重于從整體對行政組織涉及的法律問題進行研究，以確保行政組織建立在理性基礎上，對行政組織整體予以法律規范和控制。行政主體理論則側重于解決在行政組織中哪些行政機關能夠獨立對外管理，具有獨立的法律地位。”方世榮主編：前注2引書，第61頁，另參見該書第四章“行政組織與行政主體”（第61-85頁）的內容。

[34]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第38-46頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第232-236頁；李洪雷：“德國行政法學中行政主體概念的探討”，載《行政法學研究》2000年第1期，第76-95頁。

[35]至于法院為什么作出這一明顯與行政訴訟法相沖突的解釋，尚未有權威的、詳細的說明。解釋的起草者也只是公開簡單的理由：根據行政審判的實際情況；適應行政管理實踐發展的狀況。參見甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第3頁、第79頁。其實，在最高法院新的司法解釋最終定論之前，規章授權的組織是否具有行政訴訟被告資格問題早已引起爭議。實踐中，問題的解答一般有三種：1.根據行政訴訟法之規定，規章授權的組織不具有被告資格，其地位相當于制定規章的行政機關委托的組織，由該行政機關作為被告；2.依據《行政復議條例》，規章授權的組織可以作為行政復議被申請人，經過復議之后，復議機關無論決定維持還是改變具體行政行為，都把復議機關作為行政訴訟被告；3.規章授權的組織的訴訟地位視為等同于法律法規授權的組織，可以直接作為被告。參見崔?。骸耙幷率跈嗟慕M織與行政訴訟被告主體資格確立”，載《行政法學研究》1995年第1期，第63-65頁。

筆者認為，最高法院之所以最終確認規章授權組織的獨立訴訟地位，也許至少考慮了以下這個理由：鑒于目前國家部委和地方政府通過規章授權非行政機關的機構或組織執行行政公務的情況較多，如果把規章授權組織視為行政機關委托的組織，那么，不僅規章制定主體將面臨大量的應訴事務，而且行政訴訟原告也將為一個案件承擔長途奔波的人力、物力成本。

[36]例如，如楊解君教授所指出的（參見前注25），目前有些既沒有法律法規甚至規章授權又未經行政機關委托的非行政機關組織，事實上行使了具有行政管理性質的權力。在適用民事訴訟途徑顯然不合適的情況下，我們不能斷言將來最高法院或地方法院不會從保護被侵權方的合法利益及獲得司法救濟機會的基本權利角度出發，把這些組織作為行政訴訟被告。

[37]參見楊偉東：“從被告的確定標準看我國行政訴訟主體劃分之弊端”，載《中央政法管理干部學院學報》1999年第6期，第14-16頁。薛剛凌教授也曾提出“行政主體理論并不必然與行政訴訟被告制度相聯”，參見前注16引文，第67頁。

[38]公共團體又可分為地方公共團體（享有憲法規定的自治權、獨立于國家的地域性統治團體，如都道府縣、市町村、特別區、地方公共團體組合、財產區及地方開發事業團）、行政法人（國家或地方公共團體出資設立的公共財團法人）和公共組合（為實施屬于公共行政的特定事業，由有利害關系的人組成的公共社團法人）。參見楊建順：前注34引書，第232-236頁。

[39]轉引自皮純協、何壽生編著：《比較國家賠償法》，中國法制出版社1998年版，第307頁。

[40]參見袁曉玲、曹建安主編：《財政學》，西安交通大學出版社1998年版，第302-304頁。

[41]當然，從財權、事權一致的原則出發，像各級國稅等部門造成侵權應由中央財政支付賠償費用，方能切實反映中央和地方的分權。

[42]在日本，國家和地方公共團體分別指向兩類統治實體，而不是簡單地指向兩類行政權實體，其基礎是地方自治的憲法原理。參見[日]室井力主編：前注31引書，第302-306頁；[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第601-609頁。在法國，國家和地方團體也具有相同意涵。參見王名揚：前注34引書，第38-44頁。在我國大陸，憲法文本和法學理論上都沒有相對應的概念。其實，從我國的國家賠償包括行政賠償和司法賠償兩個方面，我國現在的司法機關支出又歸各級財政這一角度出發，結合本文關于事權和財權一致的闡述，對國家賠償責任主體的抽象而統一的定位，應該更為準確地是“國家”和“地方各級政府”。這里的政府就應該是一種非常廣義的概念，象征地方作為統治實體存在，而不僅僅是指稱作為行政機關存在的“人民政府”。對于憲法學和行政法學而言，確立兩個學理概念分別指稱兩類統治實體也許是有益的。但是，在當前，把地方視為相對獨立于國家的一類自治實體，不僅在接受國家一統之傳統觀念的民間和官方難以獲得有效認同，而且學者也會因為地方自治理念可能具有的負面影響而慎用之。更何況，正在展開的中央和地方分權的制度實踐，并未以地方自治為目標定位；地方各機關主要負責人的選任和監督機制，也與地方分權制大相徑庭。（“如果管理地方公務的機關不是地方的代表，而是國家的代表，它的產生完全依賴于國家時，仍然是中央集權制，而不是地方分權制。”王名揚：前注34引書，第43頁）從術語確定來看，用“地方各級政府”來指向地方統治實體，也因為與憲法、組織法文本中的概念有錯位而容易形成混亂。所以，盡管把賠償責任主體定位為中央政府和地方各級政府，對司法賠償方面缺乏解釋力，但綜合以上考慮，只能在自我限定討論語境-關于行政賠償責任主體-的基礎上作出這一選擇。也許，改變此種理論解釋的尷尬，寄希望于我們未來的制度與學術實踐。

[43]近來，已有學者在此基礎上展開更為細致、深入的具體課題研究。例如，參見黎軍：“行業組織的行政法問題研究”，北京大學博士學位論文。

[44]最近引起廣泛關注的就是以學校為被告的行政訴訟實踐。自從劉燕文狀告北京大學之后，北京大學在修改諸如學術委員會條例等內部規章時，開始充分考慮與法律的基本原則和精神的一致性。

[45]之所以未采用“法律法規授權的組織”這一傳統術語，是因為筆者對該術語在新范式之下的有效性尚存疑問。問題在于，某一非行政機關組織是否行政主體，恐怕不能簡單地以法律、法規是否授權來判斷。一則，如何從理論上解釋代表機關通過法律、地方性法規的授權與國務院通過行政法規的授權具有同等的意義；二則，即便能夠給予滿意解釋，由于法律、法規授權在文本上的表現形式多樣，單憑對法律、法規授權的理解，很難作出準確判斷。例如，《學位條例》規定學位授予單位下設的學位評定委員會負責作出是否授予碩士或博士學位的決議（第9條、第10條），由此，我們是應該認定學位授予單位還是學位評定委員會為行政主體？為適應新范式，我們有沒有必要引入“法人標準”？諸如此類的問題需要學界共同研究。