我國行政訴訟制度研究論文

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《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布實施，盡管未能宣告人治時代的終結，但是，她確實象征著法治時代的開始。這部凝聚著廣受尊敬的前輩行政法學者和實務界人士的心血的法律，反映了社會各界廣大民眾的心愿，揭開了民可以告官新時代的序幕，不僅標志著中國行政法制建設取得突破性發展，同時也標志著中國行政法學研究開始了一個新的紀元。行政法是有關行政的法，是調整行政關系的法。因此，行政法中必然地包括行政訴訟，沒有行政訴訟，便談不上行政法，起碼談不上完整而有用的行政法。

當然，我們也不能否認，行政訴訟，在立法之初通過艱苦的宣傳鼓動有過一陣短暫的輝煌之后，現在已經出現了十分令人擔憂的局面[1].正是因為這樣，作為行政法學者，我們必須放棄那種高唱贊歌的態度，認真而客觀地總結和分析數年來的成績和不足，為行政訴訟的進一步展開提供理論指導，使行政訴訟法真正成為推行法治行政和保障人權的“人權立法”。

一、行政訴訟法的作用──法治行政與人權保障

象所有人類的行為都不可能避免一定的失誤一樣，國家行政活動也同樣難免出現這樣或那樣的過錯和失誤。因此，在標榜法治和人權的現代國家，面對紛繁復雜的行政作用，必須建立并逐步完善糾正行政過錯和失誤的、廣泛而有效的法律制度。這種法律制度得以建立和完善的前提便是依法行政的原理，或稱法治行政的原理。在18世紀的西歐，這一原理成為克服絕對主義專制統治，建立近代國家的“大憲章”。這一原理的確立，意味著現代國家里的任何權力作用，都必須始終接受法的拘束，任何行政活動，都必須在這一原理之下，根據這一原理具體展開。然而，現實中的行政作用卻并不是總能稱得上法治行政，不依法行政甚至違法行政的現象并不少見。對于這類行政活動，首先必須從保護人權的角度采取相應的救濟手段，同時還必須建立一整套對行政的監督機制，對一切違法或不當的行政活動予以徹底的糾正──這是法治行政原理的基本要求。

對行政的監督機制，包括行政內部監督和行政外部監督兩種機制。

行政內部監督，包括行政機關自發地進行自我反省和基于行政指揮監督權而進行的自律作用。一般說來，各國的行政機關都具有較強的特權性和封閉性色彩，一般難以自發地進行自我反?。恢劣谏霞壭姓C關對下級行政機關進行的行政監督，從理論上講，違背了“任何人都不能成為審判自己案件的法官”的原則，即違反了禁止同事審判的原則，其公正性難免受到懷疑，并且現實中也不乏官官相護的事例。因此，對行政內部監督，我們不可以期望過高。尤其是在民主法制機制尚不完備的我國，不僅要強調行政內部監督，而且更要重視行政法律監督。誠然，在近代法治國家里，行政內部的監督得以或多或少的運用，例如苦情處理、行政監察等，作為簡便、迅速處理人民怨憤的行政監督方式，有其獨到的優點和長處。象歐美等發達國家所廣泛實施的、富有成效的行政監察員（Ombudsman）制度，成為世界各國紛紛效法的楷模，可是，該制度之所以成功，是因為行政監察員被賦予更高層次的、更廣泛、更強大的權限。顯然，這種監督機制超出了單純的行政內部監督的范疇。

行政外部的監督包括政治監督、審計監督、社會監督和法律監督。在行政法上，最重要的是與人民的權利義務保障有直接關系的法律監督。法律監督一般包括兩個方面：即不僅要從程序上確立行政爭訟體制，以糾正違法和不當的行政活動，即建立和完善行政復議及行政訴訟體制，而且要從實體和內容上填補和救濟因行政活動所引起的違法、不當或不公正的事態，即建立和完善國家賠償和補償的體制。

對于行政機關的違法和不當的行政活動，通過包括行政復議和行政訴訟在內的行政爭訟手段予以糾正，以保護人民的權利和利益，這是法治行政原理的基本精神所在。關于人民的行政爭訟權，早在19世紀的自由法治主義國家中業已從理論上得以確立。但是，由于當時對國家主權的絕對性以及君主統治權即公權力概念的過分強調，對于違法和不當的行政作用的糾正，不僅在實體方面，而且在爭訟手段方面也是極不充分的。在歐美發達國家，也是進入20世紀以后，才逐步建立和完善了有關行政爭訟的制度。其中基于權力制衡理論而建立和完善起來的司法審查制度，為現代世界各國所重視并極力效法。

在我國，經過10多年改革開放和社會主義民主政治建設，為行政爭訟制度的確立奠定了實的客觀基礎，多年來的行政法學研究，為行政爭訟制度的確立奠定了雄厚的理論根基，在20世紀即將結束的1990年10月1日，終于使行政訴訟法付諸于實施。兩個月后，國務院又于12月24日了行政復議條例。至此，我國建立起較為系統、完整的行政爭訟制度。以維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護行政相對人的合法權益為目的的行政訴訟法和行政復議條例的頒布實施，對于法治行政和人權保障來說，無疑具有劃時代的意義。

在國家賠償和補償領域，19世紀自由法治主義國家以自由放任主義和廉價政府論為原則，廣泛采用個人主義性質的過失責任主義，國家自己承擔責任的范圍極其狹窄；20世紀以來，隨著社會國家和福利國家理念的確立，社會法治國家的原理得以普及，對于日益強大且復雜多樣化了的行政活動所引起的后果，不問是直接后果還是間接后果，都盡量由國家承擔責任的自己責任原則得以強調，其范圍得以逐漸擴大。當行政活動違反法律而實施時，國家當然要承擔損害賠償責任；即使不違反法律，只要在現實上給特定的個人帶來特別的、偶然的損失，國家也應該承擔損失補償責任。隨著現代國家行政權的飛躍發展和社會生活的復雜多樣化，不問是否違反法律，只要事實上由于行政活動給人民生活環境帶來有形無形的損害結果，那么，國家就應該承擔相應的責任（結果責任或危險責任的原則）。近來，這種學學說得到越來越多的支持，反映了行政救濟法體系中新的國家責任問題的重要性。

于1994年5月頒布，并于1995年1月終于付諸于實施的國家賠償法，堪稱我國法制建設史上的又一座豐碑。盡管我們還沒有關于損失補償的基本法，損害賠償的范圍也不那么廣泛，但是，國家賠償法的實施，使憲法第41條關于公民有取得國家賠償權利的規定得以具體化，行政訴訟法規定的“侵權賠償責任”的內容得以進一步豐富，對于維護行政相對人的合法權益，督促國家機關及其工作人員依法執行公務，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

這樣，當人民的權益受到侵害時，從程序方面講，可以申請行政復議或提起行政訴訟，要求糾正違法或不當的行政活動；從實體和內容方面講，可以進而要求對因行政作用造成的損害予以救濟。在法治行政原理之下，行政救濟以行政爭訟為開始并得以展開，以國家賠償或補償而得以充實和完成。行政訴訟法和國家賠償法，共同構成了我國行政救濟法，從程序方面和實體方面體現了我國憲法的基本原則，特別是從人民主權、法治主義和保障人權的角度確立并貫徹了法治行政的原理。

二、我國行政訴訟法體制及理論研究的課題

關于影響我國行政訴訟順利展開的原因，已有許多頗具見地的論著面世[2].總而言之，正如一位主管行政訴訟的長者所說，阻礙行政訴訟順利展開的主要原因可以歸納為兩點：一是行政相對人不懂告、不敢告、不愿告；二是部分行政機關及行政執法人員不理解、不支持。許多相對人竟然不知道有行政訴訟法，不知道民可以告官；有的相對人雖然懂得行政訴訟，但是，由于懾于被告打擊報復而不敢提起訴訟；另一方面，相對人權衡訴訟所費時間、勞力、費用和勝訴的概然性，尤其是權衡勝訴與遭打擊報復的確然性，不愿提起訴訟。而部分行政機關及行政執法人員不理解、不支持，不僅是造成相對人不懂告、不敢告和不愿告的重要原因之一，而且也是導致許多法院不愿甚至不敢受理行政案件的直接原因。

除上述原因外，現行行政訴訟法規定的訴訟體制自身存在的缺陷，也是阻撓行政訴訟順利展開的重要原因。在行政訴訟法實施5年來的實踐基礎上，總結其自身的利弊，以推動行政訴訟法的進一步完善，使其真正成為“人權立法”，是非常必要的。

1、受案范圍應予拓寬

由于行政訴訟法和行政復議條例將受案范圍限定于對具體行政行為不服提起的復議和訴訟（復議條例第9條、行訴法第11條），并且采取了列舉主義，盡管最后都設有概括性規定，但是，僅限于“法律、法規規定可以提起行政訴訟或者可以申請復議的其他具體行政行為”，顯然對相對人的救濟難以期待充分。尤其是將對行政法規、規章或行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令申請復議和提起訴訟排除在受案范圍之外（復議條例第10條、行訴法第12條第2項），導致侵犯行政相對人的合法權益的客觀事實大量存在，而行政訴訟案件極少，許多行政審判庭有名無實，不得不改行從事其他案件的審理的現象的發生。許多行政機關為了規避司法審查，將本屬具體行政行為的事項以非具體行政行為的形式作出，司法機關對此束手無策。實質上，這個問題與司法獨立的問題密切相關，不可割裂。

現代行政的形式復雜多樣，不具有具體行政行為的外形，卻具有與具體行政行為同樣效力的行為，以及通過具體行政行為而得以正當化的事業實施行為等，到底是否屬于具體行政行為，對于一般民眾來說，是難以區分清楚的，因而導致提起行政訴訟的困難性。為了確保相對人的合法權益不受侵犯，應當從立法論的角度擴大受案范圍，至少應從解釋論的角度對其予以盡量寬泛的解釋。導致行政上的法律糾紛的不僅限于具體行政行為，關于其他行政活動，只要侵害了相對人的權益，就應該確保其訴訟的途徑。

2、職權調查原則應予強化

行政訴訟中被告負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件（第32條），人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據（第34條第2款）.但是，現實中被告據不提供證據和有關文件，甚至偽造證據，或提供假證據的事例并不少見。為了防止和阻止該類現象的發生，應該從立法上進一步強化法院依職權調查的原則。因為行政訴訟不同于民事訴訟，其終極目的在于確認客觀而實在的事實，當存在事實不清、證據不確鑿的嫌疑時，職權調證不僅是法院的權利，而且應當成為其義不容辭的義務。為了杜絕被告偽造證據或提供假證據的現象，可以在第49條中具體規定對被告的嚴懲措施。因為行政機關的終極目的在于為人民服務，作為行政管理者，理應成為遵紀守法的模范。司法機關的權威不在于它有能力作出判決，而在于統治者和廣大民眾都能自愿服從它。在民主主義體制下，以政治責任為標準來衡量司法機關，它的權威是靠不住的，司法機關的權威有賴于廣大民眾及統治者自愿服從司法審判的政治習慣的形成。這種良好的習慣的形成，不可能一蹴而就，是需要時間的。在此之前，有賴于嚴厲的懲戒制度予以約束。

3、司法審判的獨立性應予確保

我國憲法規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”（憲法第3條第3款），“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”（第125條），“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”（第131條）?？梢?，司法獨立在我國主要包括審判獨立和檢察獨立，是指在人民代表大會監督下的司法獨立，是在中國共產黨領導下的司法獨立，是受憲法保障的司法獨立。然而，眾所周知，司法獨立的原則未在具體制度上得以體現，是造成行政審判難的主要原因。正如有識之士所指出[3]：就人民法院來講，人事任免權、裝備設置權、經費劃撥權等掌握在行政機關手中；就審判員個人而言，由于資格認定、身份保障等一系列規章制度尚不健全，無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握著各種資源支配權的行政機關相抗衡?！胺ㄔ撼闪苏畽C關的執行部門，司法權和行政權又形成一股合力來對待行政管理相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎”。也就是說，司法獨立是行政爭訟的公正解決的前提和保障。沒有司法獨立，便沒有對行政權的行使的有效制約，便沒有公民、法人和其他組織的合法權益的真正保障，便不可能在真正意義上實現法治行政的理想。

因此，我們應該擯除過去那種忌諱探討司法獨立的態度，認真研究發達國家有關權力制衡的理論，借鑒其有益的理論研究成果和制度建設經驗。在行政集權化現象日益突出，行政權與司法權的不平衡越來越顯著的現階段，如何強化司法權，盡可能地排除行政權對司法權的干預，使二者在某種程度上保持相對的制約和均衡，不僅是行政訴訟的順利發展所必須解決的重要前題，而且是擺在所有法學者和有關實務界人士面前的重要課題。因為該問題的解決是前述良好的政治習慣形成的先決條件。

4、實體、內容上的救濟面應逐漸拓寬

關于國家賠償和補償的問題，盡量由國家承擔責任的自己責任原則，甚至結果責任或危險責任的原則已成為世界各國為之努力的共同目標。然而，我國的國家賠償法確立的是違法原則（第2條），這就大大地縮小了國家賠償的范圍。并且，在賠償范圍方面采取了列舉主義，對于人民的權益救濟來說是不夠充分的。這就是國家賠償和補償領域的新的課題所在。根據我國憲法規定，由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利（第41條第3款）?？梢姡瑧椃ú]有限定違法責任原則，即憲法預定了更加廣泛的國家賠償。憲法將賠償責任的確定委任給立法機關，現行國家賠償法所確立的違法責任原則，也不能說不符合我國現階段的國情。但是，行政法學是關于行政法的學問，不應該僅限于對行政法規的靜態的、形式的法理論的解釋。作為社會科學的一個分肢學科的行政法學，不僅應注重“存在”和“自然必然性”，而且還必須以“應然性”為對象，為行政法制建設提供理論指導。因此，我們應該廣泛而深入地研究世界各國特別是發達國家的制度和研究成果，尤其應該研究確立“危險責任或無過失責任”原則的法國行政判例及學說，研究德國的《國家責任法》，通過比較法研究，從解釋論和立法論兩方面努力完善我國國家賠償和補償的法律體制。從解釋論的角度，我們應當考慮如何給予人民以更加充分的救濟，對現行法有關違法責任的規定予以盡量寬泛的解釋。從立法論的角度，我們應該為從違法責任原則向無過失責任原則的轉化而努力。這樣，只有這樣，才能真正實現憲法規定的對人民的權利和利益的充分救濟，才能真正體現人民當家做主的社會主義理念。>

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[1]陳有西“我國行政法院設置及相關問題探討”，94年行政法學年會論文，第3頁。

[2]如龔祥瑞主編《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社，1993年；湛中樂“行政訴訟法實施現狀分析”，《中外法學》1993年第2期；陳有西“對行政訴訟困境的宏觀思考”，《行政法學研究》1993年第4期；楊海坤“擺脫行政訴訟制度困境的出路”，《中國法學》1994年第3期；陳有西“我國行政法院設置及相關問題探討”，94年行政法學年會論文；等等，都有各具特色的分析和研究。

[3]楊海坤“擺脫行政訴訟制度困境的出路在于進一步深化體制改革”，94年行政法學年會論文，第9頁。