我國行政行為司法審查標準論文

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摘要：我國《行政訴訟法》規定了行政行為司法審查的標準，但存在一定缺陷，應當在以下幾個方面予以完善：確立靈活的司法審查標準；確立正當程序的司法審查標準；確立司法審查的合理性審查標準。

關鍵詞：行政行為；司法審查；司法審查標準；完善

行政行為司法審查的標準，是指司法機關在對行政行為進行司法審查時必須遵循的以判斷行政行為是否合法與合理的標準或尺度。它作為行政權與司法權之間關系的“調節閥”，在行政行為司法審查制度中具有非常重要的地位，直接關系著行政行為司法審查的公正性、權威性與合法性。

一、我國現行行政行為司法審查的標準及其缺陷

我國對行政行為進行司法審查的標準，是在總結司法實踐經驗，借鑒國外司法審查標準的基礎上形成的，并以成文法的形式規定在《行政訴訟法》中。[i]根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，學術界將我國司法審查的標準概括為合法性標準與合理性標準兩個方面，其中合法性標準包括主要證據是否確鑿、充分、適用法律法規是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權、是否不履行、拖延履行法定職責；合理性標準包括是否濫用職權、是否顯示公正。

應當說，我國《行政訴訟法》所確定的司法審查標準，基本上適應了我國司法審查制度剛剛起步的現實，對于有效制約行政權的行使，保障公民、法人或其他組織的合法權益發揮了積極的作用。但是，我國行政行為司法審查的標準并不是沒有問題的，尤其是隨著我國依法治國進程的加快以及WTO成員國資格的取得，我國行政行為司法審查標準存在的問題已經越來越突出，這在一定程度上又影響到我國司法審查制度的發展和相對人合法權益的維護。結合我國的司法實踐，我國行政行為司法審查標準存在的問題主要有以下幾個方面：

1.既重視對行政行為的事實問題審查，也重視對行政行為的法律問題審查，采用了全面、嚴格的審查標準。

我國《行政訴訟法》對事實問題的審查規定了非常全面、寬泛、嚴格的審查標準，即證據是否確鑿。證據確鑿是指實施具體行政行為的證據確實、充分，它包含著對證據質與量兩個方面的要求。它要求法院不僅要對已有證據進行全面的審查判斷，而且必要時可以主動收集證據或要求當事人補充證據；不僅要審查事實的合理性，而且要審查事實的正確性。這一全面、嚴格的審查標準是我國職權主義訴訟模式、追求客觀真實與實事求是的訴訟理念以及行政程序制度不發達的產物。對于法律問題，我國《行政訴訟法》也規定了嚴格的司法審查標準，如適用法律、法規是否正確、是否符合法定程序等?！霸谖覈痉▽嵺`中，法院對行政行為法律適用的審查標準應歸為嚴格標準，法院往往是用自己對法律規范的理解和選擇來衡量行政機關對法律規范的適用，在此基礎上作出合法與否的判斷?！盵ii]

應當說，“由于我國司法審查的歷史不長，政府本位意識強烈而守法意識淡薄，加之缺乏完備的行政程序的約束，面對無孔不入而又常常出軌的行政權，在司法審查中實行嚴格的審查標準是必要的。”[iii]但是，對行政行為的事實問題與法律問題實施嚴格的、同等強度的司法審查，其弊端也是明顯的。一方面混淆了行政權與司法權本質區別，致使法院通常要以自己對事實的判斷來衡量行政機關對事實的判斷，另一方面也不利于發揮行政機關與法院的各自優勢，不利于提高訴訟效率和調動行政機關的積極性。而實際情況是，由于行政事務的專業性、技術性、政策性等特點，決定了在很多時候法院對事實和法律的認辨能力并不一定比行政機關高明。因此，對法律問題與事實問題進行適當區分，確立靈活的司法審查標準，便顯得尤為重要。

2.即重視對行政行為的實體性審查，也重視對行政行為的程序性審查。但是，我國行政行為的程序性審查僅僅局限于法定程序的審查。

根據《行政訴訟法》的規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就把是否法定程序作為行政行為司法審查的標準。眾所周知，我國具有長期的“重實體、輕程序”的傳統，《行政訴訟法》把是否違反法定程序作為司法審查的重要標準，第一次把程序提高到與實體并重的地位，體現了程序與實體并重的原則，是我國行政法歷史上立法觀念與立法技術的重大突破。[iv]但是，我國《行政訴訟法》所規定的“違反法定程序”是指違反法律、法規明文規定的程序。[v]而行政程序除了法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》把違反法定程序作為司法審查的重要標準，表明對于沒有違反法定程序但是違反了非法定程序的行政行為法院不能判決或撤銷。目前，我國法定程序不違法而非法定程序違法的現象還是比較普遍的，這主要是因為我國現行行政程序立法極不完善，除了《行政處罰法》規定了行政處罰行為應遵循的程序，其他大多數行政行為尚缺乏嚴格的程序性規定。實際上，即使將來我國制定了統一的行政程序法，由于現實情況的復雜多樣以及立法技術、立法者認知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然會有程序方面漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標準，那么我國司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。

3.重視對行政行為的合法性審查標準，淡化或忽視合理性審查標準。

從《行政訴訟法》第54條的規定來看，我國司法審查的標準既包括合法性標準，也包括合理性標準，適應了世界各國行政法發展的潮流。但是，我國《行政訴訟法》關于合理性標準的規定并未受到應有的重視，也沒有像其他國家一樣發展自己的一套理論。這既有《行政訴訟法》立法缺陷方面的原因，也有司法機關過于自抑的原因。（1）以合法性標準排斥合理性標準。根據我國《行政訴訟法》的規定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，這就確立了我國行政行為司法審查的合法性標準?！缎姓V訟法》的這種規定容易造成一種根深蒂固的誤解，認為法院對具體行政行為只能進行合法性審查，不能進行合理性審查，這就造成《行政訴訟法》第54條規定了合理性標準經常處于虛置狀態。（2）缺乏合理性審查的明確標準。雖然《行政訴訟法》規定了“濫用職權”與“顯示公正”這兩大標準，但尚無缺乏明確的立法解釋或司法解釋，對于什么是“濫用職權”，什么是“顯失公正”還缺乏明確的界定，這對于過于自抑或過分依賴規則的法院來講，這兩大標準就過于抽象與籠統，不具有可操作性，因此經常處于被束之高閣的境地。譬如，從近年來法院審理行政案件的情況看，尚未有依據“濫用職權”作出判決的案例，依據“顯失公正”作出的判決也很少見。（3）合理性標準適用范圍狹窄，并造成《行政復議法》與《行政訴訟法》的脫節?！缎姓V訟法》第54條規定，顯失公正標準只能適用于行政處罰領域。但是，在行政執法領域，并不僅僅在行政處罰領域才存在合理性與否的問題。《行政復議法》和《行政訴訟法》都規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟。而行政復議決定既包括對具體行政行為的合法性進行判斷后的結論，又包括對不當具體行政行為進行審查后而得出的結論。在這里就存在一個問題，即對于除行政處罰顯失公正以外的不當行政復議決定，是否也可以起訴呢？根據《行政訴訟法》第54條的規定，答案應當是否定的。很顯然，在這一點上，《行政復議法》與《行政訴訟法》之間，甚至《行政訴訟法》內部條文之間是矛盾的、脫節的。因此，在行政自由裁量權不斷膨脹的情況下，我國現行司法審查的合理性標準不利于其應有作用的發揮，也不利于相對人合法權益的維護。

二、完善我國行政行為司法審查標準的建議

針對我國行政行為司法審查標準存在的上述問題，我國應在借鑒國外司法審查標準有益經驗的基礎上，適應WTO規則的基本要求，對我國現行的行政行為司法審查標準予以完善。

1.確立靈活的司法審查標準。

由于法律傳統、訴訟理念等因素的不同，英美法系與大陸法系國家關于司法審查的標準也不盡相同。在英美法系國家，司法審查的標準通常是與司法審查的“強度”緊密聯系的，而司法審查的強度在很大程度上取決于案件或所爭議的問題是法律問題還是事實問題。傳統上，英美法系國家法院重在審查法律問題，而很少審理事實問題，法院對法律問題的審查強度要高于事實問題，并采用不同的標準。根據《聯邦行政程序法》和司法實踐，美國法院對法律問題的審查主要是審查其“正確性”，即審查行政機構對法律是否理解正確、解釋正確、適用正確；法院對事實問題的審查主要限于審查其“合理性”，即審查行政機構是否有偏見、是否偏私、是否專斷與反復無常，是否有事實根據、是否有“實質性證據”等。但是，謝弗朗訴自然資源保護委員會案件改變了法院對法律問題全面審查的傳統，根據謝弗朗案件，“法院只能審查行政機關的法律解釋是否合理，不能用法院認為正確的解釋代替行政機關的合理解釋?！币簿褪钦f，法院對法律問題的審查也應采用合理性標準。美國司法審查的標準并不是機械的，而是根據行政案件的具體情況，靈活地確立與適用。與英美法系不同，大陸法系國家由于受職權主義訴訟體制的影響，對事實問題與法律問題往往進行完全審查，并采用嚴格的審查標準。因此，法院對事實問題不僅要審查其合理性，而且也要審查其正確性，即能夠排除其他合理的可能性。但是，近年來大陸法系國家的做法并不是鐵板一塊，如作為大陸法系的日本在這方面已有所改變，法院對于行政機關作出的事實認定采用實質性證據規則，只進行有限的合理性審查。[vi]這實際上代表了世界各國司法審查標準發展的共同趨向。我國的法律傳統與訴訟理念基本上屬于大陸法系，因此，司法審查的標準與大陸法系相近。但是，近年來，隨著我國審判方式的改革，傳統的職權主義的訴訟模式已逐步消解，當事人主義的訴訟理念已初步確立，這要求我國的司法審查標準作出積極的回應，確立靈活的司法審查標準。

司法審查標準作為行政權與司法權之間關系的“調節閥”，既不能過于寬松，也不能過于嚴格，必須結合行政案件涉及問題的性質，靈活的予以確立。一般說來，對于一個問題，它既可能是事實問題，也可能是法律問題，還有可能既涉及法律問題，也涉及事實問題。因此，（1）對于事實問題，進行有限審查，采用合理性審查標準。“法院不能用自己的判斷代替行政機關的判斷，法院只審查行政機關的判斷是否合理和公平。即使對于同一證據事實，法院自己作出判斷時得出的結論和行政機關不同，只要行政機關的判斷合理，法院仍然應當尊重行政機關的判斷?！盵vii]但是，法院也不能完全放棄對事實問題的審查。（2）對于法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋外，法院應進行完全審查，審查行政機關職權大小、對法律的具體運用及程序等問題。對于涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋等問題，只要行政機關的判斷在法律規定的范圍之內，法院應給予相應的尊重，不得以司法權代替行政權隨意否定行政機關享有的自由裁量權。但是，法院在許多情況下，尊重行政機關對法律問題的判斷，并不表明法院放棄了對法律問題的最終決定權，它只意味著法院可以認可行政機關對法律問題的判斷，最終決定權仍由法院掌握。[viii]（3）對于既涉及法律、又涉及事實的問題，法院應當發揮其司法能動性：對于重要的社會公益性、專業性、技術性強的問題可以作為事實問題進行審查；對于其他問題，可以作為法律問題進行審查。當然，法院對法律問題與事實問題的審查態度并不是機械的，而是要根據具體的情況，靈活地加以運用。

2.確立正當程序的司法審查標準。

如前所述，我國現行以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標準，致使司法審查的程序標準將過于狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。為此，我們可以借鑒國外司法審查程序性標準的經驗，引入正當程序標準。正當程序原則是以美國為代表的西方市場經濟發達國家行政程序立法普遍確立的基本原則，體現了程序正義“最低限度的要求”，貫穿于行政機關所采取的各種行政程序之中，是包括行政機關法定程序與非法定程序在內的所有行政程序必須遵循的基本原則。也就是說，任何行政程序都必須滿足正當程序的最低限度要求。無疑，行政行為司法審查中的正當程序標準，并不僅僅局限于法定程序的司法審查，而且也包括法律沒有明確規定的程序的審查。這樣，確立行政行為司法審查的正當程序標準，就可以發揮正當程序標準在彌補法定程序不足時出現漏洞的作用。正如著名的古貝爾案判決所言，“當制定法沒有明確規定當事人的聽證權利時，普通法就會彌補立法的漏洞?！睋Q言之，“如果制定法給申請人提供的程序保護不及普通法時，自然公正原則就可以用來彌補立法的不足?！盵ix]

在我國，確立正當程序的審查標準，不僅是彌補行政程序漏洞的需要，也是我國政府履行WTO承諾的基本要求。WTO規則主要是在以美國為代表的市場經濟發達國家的主導下制定的，它必然受這些國家法律制度的影響，并反映這些國家的利益，表現在正當程序原則方面亦是如此。WTO協定文本雖然并未直接使用正當程序這一概念，但在很多地方對行政行為程序的正當性有著原則性的規定。如GATT第10條第3款、TRIPS第41條第2款關于公平、公正、合理的總體要求；GATT第10、13、16、19條、GATS第3條關于透明度的要求；TRIPS第41條第2款、GATS第6條第3款關于程序經濟、及時的要求；等等，都體現著正當程序原則的基本要求。WTO是以帶有強制性規則為基礎的政府間國際組織，我國已經加入WTO，這就意味著我國政府應當履行WTO的基本規則。因此，確立正當程序的司法審查標準，應成為我國司法審查制度完善的一個重要方向。

3.確立司法審查的合理性審查標準。

傳統上，各國對行政行為的司法審查主要采用合法性標準，拒絕對行政行為進行合理性審查。美國最高法院的判例即行政法學理論就曾一度奉行“合法性審查原則”，認為司法審查是糾正違法不當行政行為的基本措施，公民有權就行政行為的合法性向法院提起訴訟，法官在司法審查中的任務就是審查行政機關行政行為的合法性，而不是合理性。[x]但是，隨著各國行政自由裁量權的不斷擴張，合法性標準對行政自由裁量權的控制已顯得軟弱無力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標準來防止行政自由裁量權的行使給行政相對人造成不適當的損失。由此，合理性標準便應運而生。在對行政自由裁量權的司法審查中，合理性標準的運用早在18世紀的英國就已存在，到20世紀初合理性審查標準已經發展到相當成熟的程度，各國都通過對濫用自由裁量權或濫用職權的擴張性解釋，不斷擴大合理性標準的適用范圍，適應了現代行政法治已從傳統的形式主義法治發展為實質主義法治的根本要求。

實際上，合法性審查與合理性審查體現了對行政行為司法審查的程度。從法的正義、理性的價值出發，我國應當擴大合理性審查標準的適用范圍，加深行政行為司法審查的程度，使合理性也成為與合法性標準相并列的行政行為審查的基本標準，這不僅是適應世界各國行政行為審查標準發展趨勢的需要，也是我國行政法治發展的根本要求。首先，這是保障公民合法權益的要求。合理性審查標準是因應行政自由裁量權的擴張而出現的。行政自由裁量權的擴張，容易造成濫用，并給相對人的合法權益帶來侵害。而合理性標準的確立，為司法機關控制行政自由裁量權提供了基本的依據，從而也為保障公民合法權益免受自由裁量權的侵害提供了依據。其次，這是保證《行政復議法》與《行政訴訟法》相銜接的需要。如前所述，我國《行政復議法》與《行政訴訟法》之間、《行政訴訟法》內部條文之間存在不協調之處，解決問題的出路就在于《行政訴訟法》中確立司法審查的合理性標準，使合理性成為與合法性并列的標準，從而維護法律的統一性與權威性。最后，這也是應對WTO的必然要求。WTO協定中的許多規定對我國司法審查的現有標準提出了更高的要求。如GATS規定，各成員方應確保對行政決定的審查程序在事實上會作出客觀和公正的審議。GATT也規定了對各成員國的行政救濟體制進行國際審查，如果受到要求，實施這種程序的締約國應當向締約國全體提供有關這種程序的詳盡資料，以便締約國全體對這種程序是否符合GATT的規定要求作出判斷和決定。符合要求的重要標準是這些業已存在的機制和程序是否能夠做到事實上的客觀和公正。這就說明，司法審查不僅要符合合法性標準，還要符合客觀和公正的實質性標準，即合理性標準。

當然，必須指出的是，合理性標準的確立并不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行任意的、無限度的司法審查，而是存在程度的問題。一方面，對自由裁量行為合理性審查的目的不是要以司法權替代行政權，而是制約行政權。合理性審查之所以必要，是“由于司法審查的存在對行政人員產生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力”，[xi]盡可能不做不理想的事情。那種認為合理性審查就是要由司法機關尋求最合理、最完美行政決定的思想是不正確的。另一方面，對自由裁量行為合理性審查的程度問題應當通過合理性標準的具體化來體現。也就是說，對自由裁量行為能夠審查到什么程度，取決于合理性審查的具體標準的確立。因此，確立合理性審查的具體標準就顯得尤為重要。為此，我國可以借鑒國外的經驗，如德國的比例原則、英國的越權無效原則，在立法中明確規定“不合理”的表現，如目的不當、專斷與反復無常、考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延等，從而使合理性審查具有可操作性。同時，為了避免合理性審查標準的漏洞，增強合理性審查的靈活性，我國還應盡快建立判例法制度，以適應行政案件多樣化、復雜化的要求。

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[i]羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第369頁。

[ii]楊藹、陳良剛：《WTO與我國司法審查標準》，《比較法研究》2002年第2期。

[iii]楊藹、陳良剛：《WTO與我國司法審查標準》，《比較法研究》2002年第2期。

[iv]甘文：《WTO與司法審查》，《法學研究》2001年第4期。

[v]皮純協、胡錦光：《行政訴訟法教程》，中國人民大學出版社1993年版，第235頁。

[vi]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第741-742頁。

[vii]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第685頁。

[viii]周漢華：《論行政訴訟中的法律問題》，《中國法學》1997年第4期。

[ix]馬懷德：《澳大利亞行政法中的程序公平原則-兼論對中國行政程序立法的啟示》，《比較法研究》1998年第2期。

[x]胡建淼：《十國行政法-比較研究》，中國政法大學出版社1993年版，第83頁

[xi]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第566頁。