國外行政法學發展論文

導語：國外行政法學發展論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

德國與法國并稱為現代大陸法系的兩大脊粱。所謂大陸法系的特色，強調法典編纂的完整與立法過程的嚴肅在前，法學界的分析討論以形成法規范完整體系在后，特別是后者往往形成一國法規范的理念維系者與新思潮創新者。法國在大陸法系中固以民法的貢獻為大-此必須歸因于1804年公布的拿破倫法典，成為歐州各國效尤的對象。但在公法學，特別是行政法學，后來居上的德國也形成了現代世界行政法體系一股不可忽視的力量，其對各國行政法發展的影響更大。

德國近代行政法學的發展，如同德國其它學門的法學一樣皆于19世紀中葉奠基，逐漸形成今日規模。對于現代德國行政法的理論，行政法學界的介紹及討論并不乏見，反而在“草創時期”的19世紀方面，迄今尚未有系統介紹之文獻。故為彌補此學術空隙，本文的目的即在淺介德國行政法學在此“奠基期”內發展的軌跡，并介紹其中最重要幾位學者們的貢獻?；旧希绻?985年奧托。麥耶（KttoMayer）所出版的《德國行政法》一書為界，可以分為奠基期與成熟期兩大階段。

一、德國19世紀的公法思潮

德國在19世紀是一個法學發展極為迅速的時代。一方面，作為中歐兵家力爭之地的德國，不僅成為國際戰爭的中心，列如，拿破侖勢力的擴張首受其沖擊即為德國；法國大革命所引發的解放農奴、打倒腐敗諸候貴族統治皆改變了德國舊有的政治結構；而法國風起云涌產生的新思潮與新的社會政治運動，例如，法國大革命產生的自由、平等博愛思想、社會主義思想及共和思想等等，無不立刻影響德國，尤以知識分子為然。故德國在19世紀的公法理念基本上和法國所代表的主流思想無太大差異。

德國在19世紀可以說是一個思想相當活潑的時代，其公法發展主要有幾個顯著的特色：

（一）法治國用語的產生

所謂法治國（Rechtsstaat）指國家“依法而治”，已成為現代法學界的共同語言。法治國用語的產生及發展均始于19世紀的德國，英語中并無同樣的用語。

首次提出“法治國”用語的乃在1798年出版一本名為《國家學文獻》（LiteraturderStaatslehre）的普拉西度斯（J.w.Placidus），他將國家與法律結合在一起，并以法律的角度來討論國家觀。日后，繼之而起的為米勒教授（AdamMueller），他在1809年出版了《國政藝術之要術》（ElemeneterderStaatskunst）一書，該書將司法部長當成是“法治國的代表”，已寄寓國家必須依據法律來治理。由普拉西度斯及米勒教授開風氣于先后，日后還有甚多的學者使用此名詞，例如莫耳（RobertvonMohl），在1831年至1834年出版的《法治國原則的警察學》（PolizeiwissenschaftnachdenGrundsaetzendesRechtsstaates）；史塔爾（FriedrichJuliusStahl）在1830年出版的《法律哲學》；以及貝爾（OttoBaear）在1864年出版的《法治國一個構想的發表》（DerRechtsstaat—einepublizistischeSkizz）；格耐斯特（RudolfvonGneist）1872年出版的《德國的法治國與行政法院》（DerRechtsstaatunddieVerwaltungsgerichteinDeutschla-nd）；以及毛魯斯（HeinrichMaurus）1878年出版的《作為法治國的現代憲政國家》（DermoderneVerfassungsstaataisRechtsstaat）。上述幾位影響遠大的法政學者不論只單純地使用法治國用語，抑或將法治國用語當成篇名或是書名，都對于提倡、宣傳法治國用語發揮了極大的影響力。（注：參見陳新民：《德國19世紀“法治國”概念的起源》，刊載：臺灣臺北政治大學，《法學評論》第55期，1996年，第47頁以下。）因此，國家（Staat）在法律學者的眼光已經轉化，或是應該轉化成為一個“法治國”（Rechtsstaat）已是當然之理。與法治國相對者則為“強權國”（Machtsstaat），按“Macht”德國語譯為“暴力、強權、獨裁”，和公平正義與法的“Recht”相對應，以兩者作為國家形態的“屬性”，即可知法治國家的基本形態，可以說，19世紀法治國不僅名詞已經產生且被廣泛接受。

（二）法治國的概念-自由主義的影響

與法治國用語的產生和傳播同步發展者為對法治國概念的成形。由于法治國發展的同時也是德國內政改革發展的時代，法治國的理念一開始即受到自由主義的影響，如此，幾乎在上述所有的著作中都援引孟德斯鳩“權力分立”理論，而由此公權理論的基本立場可導引出對于行政濫權的疑慮。（注：例如當時極著名的學者蓋柏（C.F.v.Gerber）在1865年出版的《德國憲法體系概要》一書（GrundzuegeeinesSystemsdesdeutschenStaatsrechts，S.233.）中即指出：假如法治國的概念要有什么實際意義的話，那么唯有一步步地給予行政領域堅實的法律規定，來消除濫權的根源。見M.Stolleis，GeschichtedesocffentlichenRechtsinDeutschland.Bd.‖1992，S，382.）加上19世紀展開的立憲主義與國家獎勵民間匯集資本與集中資本政策，其前提必須是充分保障人民的財產權利，因此，政府應給予人民最大的自由，盡量給予人民最少的干涉，政府不患少有作為，而患太大作為，會導致人民自由權利的侵害。19世紀的法治國概念也形成所謂“古典法治國概念”與現代國家追求之所謂的“新法治國概念”，也就是以追求實質正義的“社會法治國”觀念（SozialerRechtsstaat）不同。（注：關于社會法治國家的理念，參見陳新民：《行政法學總論》，第6版，臺北三民書局總經銷，1997年，第19頁以下。）

（三）實證法律的重視

19世紀中葉以后，隨著立憲政體的普遍實施，對于人民權利的限制以及國家行政權力行使的依據皆需通過立法者的法律方得為之，是為“法律保留原則”，此時期也標志著“警察國家”（Polizeistaat）時代的終結。這可以從兩方面體現出來：第一，政府組織的“分工化”。盡管在19世紀以前，政府行政機關也會依專業來分工，如軍事、財政與外交。但內政總是一枝獨秀，且冠在概括的“警察”權之下。警察掌握了國家權力的“除外”權，亦即政府之權力除了明顯劃歸某一部門來執行外，剩余權全歸警察所有。因此，警察權限固然包括狹義的治安行政外，也包括了環境衛生、市場經濟、宗教風俗……，也因此產生行政法所謂的風俗警察、市場警察、文化警察、及宗教警察等概念。內政部長即成為廣義的警察首長，警察權力代表了內政權力，故在18世紀開始，德國即出版許多關于警察法的書籍。對于警察法的研究可以說是代表了公法學的研究。警察法與公法成為同義詞。（注：眾多警察法以及警察學的專論顯示出警察權的重要性。茲隨意舉例幾本著作：Ju-sti（J.H.G.V.）在1756年出版的《為理性達成警察任務的警察學原則》；Jung-Stilling（J.H.）1788年出版《國家警察學教科書》；1799年至1809年，Berg（G.H.v.）出版了7冊裝的《德國警察法手冊》（HandbuchdesTeutschenPoliceyrechts）成為警察法研究的經典代表作。惟此時所指的警察學和警察法的區分并不大，警察學也就是就警察權的權限和法規加以討論。）

進入立憲國家時期現代意義的政府分工亦逐漸展開。警察權力盡管仍擁有所謂的“除外權和剩余權”，但政府的精密分工拆散了龐大的內政部門。相形之下，內政部已失去重心。其次，對于人民權利的拘束，在以往的警察國家時代，往往透過概括的“警察命令”（PolizeilicheVerordnung）來作為規范人民的法令依據。此屬于行政法規性質的警察法令，隨著警察權限的寬闊，可對人民日常生活造成實質的拘束力，而警察依據此警察命令在頒布的警察處分（PolizeilicheVerfuegung）-此相當于現代的行政具體行為-可具體的對人民產生命令服從的法律效果。但在19世紀后此由警察頒布的警察處分已由各行政機關所擁有，易言之，其它政府機關皆依法律擁有公權力，不以出自穿制服的警察為限。因此，國家強調所謂的實證主義，國會及地方議會透過明白的立法界定人民的權利、義務范圍，從而授予行政權力，同時，也有限制行政濫用權用意。19世紀的國家與其稱為“法治國”，勿寧稱為“法律國”（Gesetzesstaat）即著眼于此。（注：T.Stammen，DerRechsstaat—ldeeundWirkichkeitinDeutschland，4.Aufl.1972，S.87）此強調實證法所產生的后果厥為法規數量的暴增，自然會妨礙行政的行使。因此，以增加行政效率為對象的行政學以及就現實行政法律作研究對象的行政法學即應運而生。兩者也類似警察學及警察法的關系，步入“自由轉分”的關系。

二、行政法學的萌芽

在19世紀強調法治國理念并受自由主義思潮的影響下，行政法學無法脫離憲法的理念影響。19世紀初行政法學尚未發展時，討論國家憲法的著作中只要是涉及憲法的立國理念，也就是法治國原則時皆會提及分權的原則。同時，也會提及國家行為受到法律約束的原則，最明顯的是一位毛倫布萊希（RomeoMaurenbrecher）在1838年刊行的《現代德國憲法學之原理》（GrundsaetzedesHeutigenDeutschenStaatsrechts）及查佛（HeinrchZoe-pfl）在1840年所發行的《德國憲法的共同原則》（Grundsaetzedesgemeinendeutsch-enStaatsrechts）等，這兩本德國最早期的憲法著作中都已標示出行政與憲法的密切關聯，也因此期待將國家行政領域用法治國的原則來加以探討的潮流應運而生。這個潮流的發生約在1850年開始，最明顯的特征有關行政法和行政學及憲法學的分離發展。

（一）行政法與行政學的分離發展

行政法學的獨立發展可以顯示在其與行政學及憲法學的脫離之上。先以行政學而言。行政學（Verwaltungslehre）也是一個在19世紀中葉才興起的社會科學。本來在19世紀中葉以前，警察權既是行政權的化身，故當時德國的警察權研究極為熱門，有關著作極多，也是警察國家理念殘余的寫照，至19世紀開始，警察權已分化成為各個政府機關權限，警察權才逐漸退化成為治安權，行政學也取代了以往警察學的地位，隨之產生。顧名思義，行政-此處是專指公行政而言-乃國家行政權所行使的內容。所以，舉凡國家行政權力行使的范疇-如警察權限、財政、國防……，都是行政學研討的對象。如此一來，行政學及行政法所論究的對象即分為二，此二個部門究竟有何不同？是研究目的不同，抑或只是研究方法不同？先以前者而言。

行政學的研究對象既是國家及地方政府之行為，其目的乃在求行政的正確性及效率性。在此應先提及德國行政學的開山大師羅倫斯。馮。史坦（LorenzvonStein.1815-1890）出身在在德國的史坦一生閱歷豐富，既擔任過丹麥官職，也在德國擔任過議員及基爾（Kiel）大學教授，也是德國早期對法國社會主義運動最關懷的公法學者之一。自1855年開始，即他生命最后的30年是在維也納大學擔任教授度過。史坦專門研究憲法學、財政學。1865年至1868年撰寫的《行政學》（DieVerwaltungslehre）使他成為行政學的巨擘。

在政治理念上，斯坦服膺黑格爾的自由主義。他認為行政是“運行中的憲法”（taetigWerdendeVerfassung）。因此，行政必須依循憲法的原則來遵行。他這本堂皇八冊所組成的《行政學》中，分成7個篇章，來討論所有行政的范圍，包括警察權、國家及地方行政組織、民政、衛生健康、治安行政（包括乞丐、殯葬管理……）及教育行政……等等。（注：U.stolleis，aaO，S.391）史坦如此長篇大論的討論行政行為，也是朝著行政“應有的作為”。換句話說，期待行政權能“符合”憲法及時代精神的運作。史坦這種將行政學的任務提升到如此高度的價值，使得行政學的概念變得極為廣闊。若依史坦的學說，行政學可以包含兩個次要的學門-即行政法學及行政政策學。行政法學是專就法的角度來研究行政權的運作，它也要求行政權的“應為”（Sollentaetigkeit），但卻是朝“合法性”方面。而行政政策學（Verwaltungspolitik）也可稱為狹義的行政學，則是專就行政權應如何實行方可確保社會的需要。另外，必須講求行政效率及行政方法以求行政目的的實現。故在目的方面其要求行政權的應有作為則是朝向“合目的性”（Zweckmaessigkeit）方向，故更可以加強對行政權的控制。（注：U.stolleis，aaO，S.420）

史坦這種擴張性質的行政學概念，雖言之有說服力，但是，在方法論上有矛盾。史坦雖未明白拋棄法律的眼光，但顯然已經轉向社會學方向-特別是在行政政策方面尤然。所以，面對日益增加的行政法律而研究必須依憑“純法學”方式的行政法學，能否勉強湊在行政學下，當然不無問題。（注：代表史坦這種見解最極端的，莫如昆波羅維茲教授（LuduigGumplowicz.1839—1909），這位奧地利格拉茲（Graz）大學的教授，雖也是憲法及行政法學者，但也撰寫幾本著名的社會學著作，尤以社會學的角度討論憲法為名。他主張用先驗性質的社會學的方法來探究行政權的運作，極力反對當時德國時新的以法學方式來討論國家及行政權力的運作。他曾經用一句挖苦的說法形容德國的那些支持純法學方法論者，是“想用湯匙來吃貝多芬的秦鳴曲”）

在1865年至1868年史坦在德國史突卡特（Stuttgart）市出版的《行政學》，立刻洛陽紙貴，引起德國學術界極大重視。不過，這種融合社會學方法論，又要摻雜純法學方法來討論現有的行政權力行使，復又需注意運作與變動，會產生哪些所需的“行政新項目”的“行政學”，顯然不被德國行政法學界接受。（注：參見彼德。巴杜拉教授著：《自由主義法治國及社會法治國中的行政法》，刊載：陳新民：《公法學雜記》第2版，臺北三民書局總經銷，1995年，第122頁。）所以，除了奧地利當時受到史坦的影響，大學將行政學列為必修，且與行政法并列外，在德國只有曇花一現的影響力。德國大學并不講授行政學，行政法及行政學不僅是分道揚鑣，且在法學界份量是前重后輕，甚至行政學且易為“社會政策”（Sozialpolitik）而成為社會學的一枝。史坦的構想可以說是徹底地失敗了。（注：U.Stolleis，aaO.S.422；但德國大學在第二次世界大戰后開始成立政治系，行政學成為政治系的主要科目，行政學又獲得新生了。）

（二）行政法與憲法的分離發展

在與憲法學的關系方面，由于行政法在國家法律中的份量逐漸加重，且行政法各論的種類不盡相同，一般憲法論著中已難將之全部包括在內。另一方面，19世紀中葉后，德國各邦已經歷流產的1848年革命風潮，改革派的法學界人士認為，若要避免使用暴力性質的革命手段，而同樣能使握有政權的王室及聽其令的行政權力步向保障人權的大道，莫如致力在建立一個能嚴格遵循“依法律行政”的體制，以及規范行政權力的行政學。要求行政法學能“建立自己的理論”的呼聲即逐漸傳開。（注：例如蓋柏在1865年即呼吁（S.422）行政法要建立自己的理論體系及制度，并認為行政法要跳離憲法而獨立存在及發展，讓憲法維持其作為規定國家權力者的權限及防止其濫權的“獨立性”及“純質性”（Reinheit）。）故行政法學可以擺脫了現實的政治的因素，獨立就現存行政法律來加以探討，也造成了19世紀中葉以后行政法學的興起。（注：W.Mcyer—Hesemann，MethodenwandelinderVerwaltungsrechtswissenschaft，1981，S.33.）

三、行政法各論研究的發展

正如同任何法學學課發展的軌跡一樣，行政法也是先由分散零落的個別行政法律，也即“各論”發展，而后，才形成總論的體系，而竟其功。1850年正是各論發展的重要起點。

德國第一本以行政法為專論的著作是波哲教授（JosefPoezl）繼1851年出版一本《巴伐利亞憲法教科書》后，又在5年后專門就巴伐利亞行政法出版了一本《巴伐利亞行政法教科書》（LehrbuchdesBayerishenVerwaltungsrechts）。這本教科書對巴伐利亞重要的行政權力部門，如警察、財政、社會救濟、軍事及司法的相關法令加以討論。在波哲著作出版后，次年，伏騰堡（Wuerttemberg）的一位行政高級專員（Oberamtmann）的名叫F.F.麥耶（FriedrichFranzv.Mayer）出版了一本《德國行政法與法律程序的概要》，1862年又把這本書修正征訂發表，并冠以一個甚長的書名《行政法的原則-特別針對共通的德國法及參考普魯士邦、巴伐利亞邦及伏騰堡最新立法及最高邦機關的重要決定》，F.F.麥耶這本書，由其書名可知其不僅是以其任職的伏騰堡邦的行政法為探討對象，且擴及德國政治上當時最具影響力的兩大邦普魯士邦及巴伐利亞邦的行政法律，已和前述波哲之專以巴伐利亞邦行政法令來探討的領域明顯來得寬廣。并且，也嘗試探討出一個德國各邦可以通用的原理，此為第一個特點；本書由標題可知其不僅參酌三邦的最新立法外，也大量參酌該三個邦最高行政機關的決定，在方法論上是一大突破。在此時期強調行政法律的重要性，來拘束行政權，故對行政機關的決定（多半是行政法規），率皆不予重視。但這些行政法規可以補充行政法律的解釋及適用，且也在實際的行政運作上產生實質的規范力，實不應加以忽視。所以本書在方法論上，已經探觸到行政法最重要的法源之一了。此為其特點之二；F.F.麥耶甚且進一步將各邦通行之行政法的共同原則抽離出來加以討論。例如在本書第一章標題為“個人與國家的公法關系”中，已經探討了國籍、公權、選舉、繳稅與服勤務義務、警察法對人權的限制，同時也討論到公物法、公共機構（公營運物）的使用關系，對于公法人及地方自治法以及公用征收等措施也另立專章討論。此外，本書最引人注目，并且被稱為具有里程碑的價值系在本書的第4章，也是其作為結論的一篇標題為《總結與法規》（AllgemeineErgebnisseundRechtssaetze），在此篇中，F.F.麥耶總結了他的研究結論并將其法政見解，也就是自由主義法治國的見解溶合在其行政法的見解之中。因此，本在此章節中其強調了國家不僅是一個機關，且是一個法人。國家的任務應有限度，且應尊重人民的自由權限，同時，他也討論到了行政必須依法律為之，行政裁量的范圍，公法與私法的區分，公共機構（公營造物）以及特許的企業等；甚至也已經初步提出了行政處分的概念（具體行政行為）-即行政官署在具體個案對人民有拘束力的決定等，可以說已經約略擬具了行政法總則的架構。然而，這部理應受到學術界重視的著作卻因為“人的因素”而未能發揮其應有的影響力。F.F.麥耶雖然在行政機構中職位不低，且擁有貴族的頭銜（von），但他并未在大學任教，沒有門生學子跟隨，于是也未形成一股門派，也因此，其著作并未廣泛被大學引為教材，F.F.麥耶以“非學術中人”而被埋沒是極為可惜之事，也是學術發展的損失，當然也是生不逢時的寫照。（注：U.Stollcis，aaO.S.397）

隨著德國在1870年普法戰爭的勝利，德意志帝國憲法在1871年1月1日開始施行，德國各邦國引發一場歡慶德國統一的民族主義思潮。這股思潮也傳播到行政法學界，尋求一個全德共通的行政法學遂成為學界努力的目標。80年代遂有多本主要著作問世，首先在1883年，一位在德國法學重鎮的耶拿大學（Jena）任教的G.麥耶（GeorgMeyer.1841-1900）出版了一本《德國行政法教科書》（LehrbuchdesDeutschenVerwaltungsrechts），此書是一個標準的“各論教科書”，把國家現實的行政法分門別類地討論，例如治安、衛生、風俗、電信、金融……，因此，本書研究的題材甚多，卻失之過于雜亂，盡管在討論這些各別的行政法制度時，他都會有一個提綱性質的說明，但只有局部性質，無法窺視行政法的全貌。

G.麥耶的行政法教科書既然是集中在行政法的各論方面，同時也反映出一個法學家認為有必要對當時甚多的行政法律加以整理、分析，以作為行政法學任務的學派。G.麥耶可說是這種研究個別的“實證論”派的中堅人物，也左右了當時的行政法學界的撰寫方面。

接著在1884年沙威（OttovonSarwey）出版了一本書名為《行政法總論》和G.麥耶同樣的，這本書在德國行政法學界首先使用“總論”為書名的著作仍是基于憲法的理念，認為行政是：憲法原理所指導的國家行為，且其領域在外交行為、軍事行動、內政及財政，以履行公共利益，故本書也強調法治國的概念，并主張以法律來限制警察國家時代的濫權行為，以保障人民的基本權利。此外，沙威區分了行政學及行政法，前者是研究國家概念中，哪些是屬于國家行政行為的領域，而是求其理想妥善，并不以現實的國家行政行為為其任務；而行政法則以討論國家“現實”且約束行政權運作的法規范為對象。行政法乃注重現實性，不似行政法學具有抽象性及未來性。另在行政法的內容方面，沙威將重心置于內政之上，同時，他也主張把行政權力歸納出幾個必須遵守的基本原則，即法治國原則，如依法律行政等，認為行政法應該就各種不同行政行為中求其權通原理，產生總則，使得在學術上能予掌握，并為德國各邦所遵守，所以他可以說是在行政法學界和F.F.麥耶接近，不甚強調各論，而強調總論的一位先驅人士。（注：W.Meyer—Hesemann，aaO.S.13）

與沙威同年（1884年）間一位名叫艾佳。洛林（EdgarLoening）出版了一本《行政法教科書》（LehrbuchdesVerwatungsrechts）。格林本是一位宗教法制史教授，后對行政法產生興趣。在本著作里他將行政法區分為行政組織、內政與行政救濟三大部分。除了行政組織和行政救濟乃針對德國各邦的行政組織及行政法院的制度與訴訟程序加以討論外，其內政部分仍是依循傳統的方式將個別的行政法加以討論，例如治安警察、衛生行政、國家與經濟生活、甚至醫藥、喪葬管理等各論的討論，和G.麥耶同出一路。越二年，一位在普魯士以研究行政法著名的教授史騰格出版了一本《德國行政法教科書》（LehrbuchdesDeutschenVerwaltungsrechts），這一本厚達495頁的著作，以三分之二的篇幅討論下述問題：行政法與其他法律以及與行政學的區分、行政法的法源、公法權利、公物法；并對國家行政及地方行政之組織、行政官署的組織及行政行為法-例如警察命令、處置（Verfuegung）、行政合同、咨訊、許可，以及行政強制與行政救濟等等，因此，已經明顯構勒出行政法總論的架構，在剩余的三分之一部分史騰格也不可避免地將實證行政法各論加以討論，但省卻許多細小的技節問題而提綱挈領地討論行政實證法制度與理論依據。由史騰格書中對于總論部分的重視以及在各論中重視各種行政法制度的原則性，而不斤斤于技節法令的描述，對下一位集行政法大成的奧托。麥耶（OttoMayer）的理論影響甚巨。

四、集行政法發展大成者-奧托。麥耶

（一）行政法總則的出現

德國行政法學在經過50年來積極的發展后，直到1895年時任史特拉斯堡大學Strassburg）教授的奧托。麥耶，出版了一部上、下兩冊《德國行政法》（DeutschesVer-waltungsrecht），可說是達到本世紀行政法研究的最巔峰。

出身在1846年的奧托。麥耶，本是研究羅馬法，自1882年開始在史特拉斯堡任教，教授法國民法與國際私法。由于對法國法的深入了解，他在1886年參考了法國的行政法，撰寫了一本《法國行政法原理》（TheoriedesfranzoesischenVerwaltungsrechts）一書，開始擠身行政法學者之林。這本仿效私法體系所撰就的《法國行政法原理》，摒棄了當時資深的行政法學家們所撰寫的行政法教科書的風氣之以行政法的各論為撰寫對象，反而，以“純法學”的總論方式討論法國的行政法，馬上引起一些同行界重視。奧托。麥耶似乎食髓知味，同時也體會出德國行政法學乃一個尚未開墾的處女地，不能和當時已頗上軌道的民法及刑法學相比擬，因此，他產生了一個提升德國行政法學的抱負。（注：奧托。麥耶在1888年撰寫的《公法契約的學說》（ZurLehrevomoeffentlich—rechtlichenVertrag）時曾說：如果行政法學要和它其他的“老姐妹”（指民、刑法學）有同等的法學原理，那么就必須要把國家行政發展出一個獨特的法律制度不可，且此制度只有人民對國家的權力與服從的關系而已；說明麥耶的行政法學是集中在干涉行政之部分。）故在自出版《法國行政法原理》之后，反而將研究興趣由私法轉向行政法。恰巧在1888年一位著名的德國刑法教授賓丁（KarlBinding）欲編纂一個《德國法學全書》，賓丁看中了這位行政法學的新秀奧托。麥耶，并請其執筆撰寫一本適合統一后的德意志帝國行政法。麥耶接受委托后經過7年的努力終于完成此《德國行政法》一書，分為總論的上冊與各論的下冊。麥耶的行政法下冊雖然名為“各論”，但卻不像一般的各論是分級的討論各種行政權事項，而是分章討論警察權、財政權、公物，特別債權法及有權力能力之行政等，易言之，在史騰格一樣也是針對特殊形態的行政權力行為來探究，同時具有撰寫該種行政權力運作的“總則”原理。不過，具有影響力的仍是其上冊。

奧托。麥耶行政法總論的上冊，專以各行政法所共通的原理為討論對象，不針對個別的行政權力，也是迄今為止第一本以宏觀角度，并且采拮已較為發達的私法的研究方法來討論行政權的運作。就后者而言，恐怕麥耶也斟酌了德國在民法立法典方面的豐碩的成就。（注：雖然早在1814年即有產生該否仿效法國1804年之民法典制定一部德國民法典的爭議，但遲至1888年終于創立出第一個版本，事后迭經三易其稿，終于1896年完成三讀程序，并定于1900年開始實施。奧托。麥耶在撰寫行政法總論時正值德國民法完成立法的最后階段，也對此德國立法的偉大成就自也影響了麥耶的理論架構。麥耶在其大作的序言中也屢屢提及他援用不少民法的用語及概念來補行政法的不足。）奧托。麥耶在上冊的《德國行政法》中首先討論警察國家的概念與法治國的原則，麥耶以法學的角度討論警察國家的概念，特別是舉出了警察國家已發展出將國家視為一個“國庫”的法人組織，也使得國家由專制國家遞嬗到現在的法治國家有一個過渡階段。此外，奧托。麥耶也分章討論行政法的基本原則為“依法律行政”，同時揭示出一個至今仍為行政法最重要的所謂“比例原則”（Verhaeltnismaessigkeitsprinzip），強調行政權力對人民的侵權必須符合目的性，采行最小侵害以及追求公益應有凌越私益的優越性；開創出行政處分（行政具體行為）的概念，且成為本書最重要的一章，舉凡行政處分的構成要件附款、撤銷等，皆有充分的討論；行政法的法律關系方面，提出了影響后世甚為深遠的所謂“特別權力關系理論”，此理論遲至1972年才由聯邦憲法法院加以宣告違憲，失去學術價值。另外，本書也提及公法權利、行政法法源及公權力對人民財產的侵害，例如對財產的公用征收等等。因此，已經涵蓋了國家行政權最重要的部分。特別是其創立了不少行政法學仍陌生的名詞-最明顯的為行政處分-更是與后來行政法學發展甚大之影響。

（二）奧托。麥耶對學術界的影響

奧托。麥耶出版這本《德國行政法》后聲譽鵲起，1902年被聘請萊比錫大學擔任行政法學教授。在此德國最重要的法學重鎮，使得奧托。麥耶成為德國首屈一指的行政法學大師，也因此，此自大作問世后，幾乎撰寫《行政法總論》已成為德國行政法教科書的同義詞，行政法學研究的重點及大學講授行政法的內容已朝向總論，而不再專注各論。本世紀以來，麥耶的門生不少，對其學說的闡揚不遺余力。例如1911年起出版了8個版本《德國行政法體系》的FritzFleiner教授及1928年出版3個版本《行政法論》的WalterJellinek，都是把麥耶的理論加以補實，成為行政法大師。流風所及幾乎沒有一本行政法教科書不依賴奧托。麥耶的“格式”來論就行政法的原理。直至1924年他逝世為止，此巨作共經三次版本修正，成為經典之作。故奧托。麥耶被稱為古典德國行政法學的開山始祖，實在是實至名歸。

奧托。麥耶的巨作不僅對于德國行政法的發展有重大影響，甚至對亞州行政法的影響也毫不遜色。如中國在20、30年代行政法學萌芽時，幾乎都依據日本行政法著作來撰寫，（注：例如1925年白鵬飛出版的《行政法總論》（上海商務印書館），即是大量參考其老師日本的美濃部達吉的著作而成。另一位也是留日出身的朱章寶于1931年出版的《行政法總論》（上海商務印書館），基本上其格式也同于白氏的著作。參見陳新民：《行政法學的拓荒者-淺介幾本早年的行政法教科書》，載《公法學雜志》第263頁以下。）而日本行政法的理論指導者系日本東京帝國大學美濃部達吉教授，他在大正13年（1924年）出版了《行政法撮要》，即是參考甚于仿效奧托。麥陳的《德國行政法》而成。因此，直至今日，一般日本行政法的教科書-盡管內容與立論有所改變-但行政法總論的基本架構，例如，行政處分、依法行政原則、行政強制、公用征收等等，仍未有太大的改變。

至于早年自日本承繼德國行政法的臺灣行政法學界，由50年代初期的林紀東教授的行政法教科書至目前，也大體上維持奧托。麥耶所訂下的架構。由于臺灣和日本相當程度可說是繼受德國法，以一位外國法學者的著作能影響臺灣法學界如此深遠，恐僅有奧托。麥耶一人也。

五、行政法學科在大學的獨立講座

行政法在19世紀中雖然已經獨立成為學術界討論的課題，但是行政法仍然類同法院法（司法權）或國會法（立法權），是憲法學的一個構成內容而已，因此，大學內鮮有將之視為一門學科并延聘教授講授者。（注：極少數的例子，例如1844年杜賓根大學（Tuebingen）曾設立一個行政法講座，延聘Hoffmann教授擔任新開設的行政法講座，但并沒有維持多久即撤銷。）隨著行政法律的增加，也為了保障人民的權利不受行政濫權侵害，且律師及法官也需要行政法的專業知識，呼吁大學講授行政法及行政法列入國家考試的呼聲一直不斷，特別是進入60年代以后行政法院紛紛成為行政救濟的主要審理機關，如1863年巴登邦（Baden）公布行政法院組織法，1875年普魯士邦及1878年伏騰堡與巴伐利亞邦皆公布類似的法令。不久，幾乎各邦也成立了邦行政法院，使得行政法院成為國家正常的司法體系之一，監督著行政權力依法行政。因此，行政法成為大學教學科目的時機已趨成熟。首先，普魯士邦在1880年通過大學改革法案，將行政法列為大學法學院獨立的講座，與民法、刑法、憲法、訴訟法等同。前述的史騰格教授就是普魯士邦新治實施后第一位擔任行政法講座的教授。自1881年開始，海騰堡大學、杜賓根大學、慕尼黑大學等都設立行政法的講座。至此，行政法學開始進入學術殿堂，成為學校授課以及國家考試的課目。（注：W.Meyer—Hesemann，aaO.S.12）

六、結論

由上文討論，吾人可得到大致的結論，德國19世紀行政法學發展的步驟，重點集中在中葉以后。在19世紀前半期，行政法仍只是憲法學中附帶討論的課題。故行政法學仍包括在憲法學的范圍之內，也因此行政法學飽受憲法學原則-即自由主義法治國原則的薰陶，當然也塑造了行政法學日后的理論體系-例如依法律行政。

次而，行政法學自憲法獨立發展、行政學的興起與衰落，當時行政法律大量出現，需對這些法律作專門、精細的研究，遂產生“純法律式”研究行政權運作的需要。60年代行政法各論的研究尉為風潮。可知，由行政法實證制度的開始，使得法學和實際的行政權運作相互聯系，正是行政法學發展的契機。令人注目的是在80年代德國行政法教科書“百花齊放”，這和1881年起各大學將行政法作為法學的主要課目并作為國家必考的課目有密切關系。當然，掩藏在講授行政法以分析日益繁復的行政法律體系的現實必要性之后，是德國學術界謀求建立統一德國行政法的民族主義熱潮。最后，是由奧托。麥耶的《德國行政法》的出現，才將此半個世紀的行政法學發展推上了最高峰。然而，到了上個世紀末，盡管行政法已進入大學殿堂，且行政法教科書也佳作屢出，但是學界見解人言人殊，并無定見。至于具有壓倒性影響力的奧托。麥耶著作也來得甚遲，故19世紀后半葉，德國行政法學界的見解對于德國行政法實務（審判）界并沒有太大的影響。（注：R.Smend，DerEinflussderdentschenStaats.undverwaltungsrechtslehredes19.JahrhundertsaufdasLebeninVerfassungundVerwaltung，in：StaatsrechtlicheAbhandlungen，1955，S.342）故19世紀中葉以后的德國行政法學可以說是處于醞釀期，且大多數的政治學著作沒有采行“純法學”方式，也未探究出對行政權有拘束力的原則，來作為行政法學的主要研究任務。（注：例如德國行政法學一個重要的原則是德國普魯士邦高等行政法院在1882年6月14日判決一個名為“十字架山”的案件。本案是針對一家申請建房案，因位于柏林市北郊之十字山，房屋建成后會妨礙居民觀看到市區的勝利紀念碑，故市府不予建筑執照。法院逕自援引普魯士一般邦法（ALR）的相關規定，否認市府可以依循概括的警察法公益條款來限制人民之權利。這個德國行政法學史上重要的判決公布時，德國行政法學界并未有權威的見解供法院參酌，而是法院獨立的判斷，行政法學界對行政法院實務的無影響力，可見一斑。）因此，奧托。麥耶的著作已經為本世紀的行政法的發展奠定下一個堅實的基礎。（注：盡管他的行政法只局限在公權力的“干涉行政”方面，以今日的眼光來看不無保守之嫌，但這也是反映當時的自由主義理念所致，故后世學界并不以此來苛責他。）也說明了一個完整的行政法的總論體系是朝向周延的行政法“總則法典”的立法必經途徑，吾人觀乎德國在1976年完成了《聯邦行政程序法》，便是在奧托。麥耶行政法總論的理論基礎上，再經過80年學界的努力鉆研后，學理成熟才構建的一個宏偉的法典，也讓我們知道法學是一個漸進的學門，每個進步的立法一定要花上許多法學者的心力與創思?！扒叭嗽詷浜笕藳觥闭琴N切的寫照。