行政訴訟目的學理分析論文

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在行政法理論和實務界，行政訴訟目的問題長時間受到忽視。同刑事訴訟、民事訴訟相比，我國行政訴訟制度建立較晚，理論研究基本拘泥于制度的“政策圖解”，或曰“為解決司法實踐中的具體問題而研究”，缺乏應有的理論境界。在片面強調法學研究的實際功用的功利主義視角下，由于目的論很難為司法實踐提供直接而具體的指導，往往被視為一種不切實際的“空論”。因此，有必要闡明行政訴訟目的論的理論價值和現實意義。首先，正確的目的論可以培植或彰顯一種“民告官”的正當性理念。中國有著數千年的“官本位”的意識形態傳統，要在這樣的土壤里移植一種“民可以告官，民能告倒官”的行政訴訟制度，更需要培植和彰顯關于該制度是合法正當的理念。行政訴訟目的正是用來解決行政訴訟制度建構帶給廣大民眾的困惑的。其次，目的論直接影響行政訴訟制度的設計和解釋。目的論起著設計行政訴訟制度總體思路的作用，同時可以解釋一國的行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣。具體而言，不同的行政訴訟目的就會導致不同的行政訴訟審理原則、不同的受案范圍、不同的案件管轄規定、不同的訴訟程序設置、不同的當事人制度、不同的訴訟模式和判決方式，等等。正是在這個意義上，目的論在行政訴訟實踐中具有不可替代的作用和價值。

一、行政訴訟及其目的：在應然與實然之間

（一）行政訴訟目的之學理分析

任何法律的制定和頒布都是基于一定的目的，所有的法律條文都是為了實現這個目的而展開，耶林說：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機?！?正確理解行政訴訟的目的，是把握行政訴訟的本質，保證行政訴訟制度順利發展的重大問題。

行政訴訟目的作為國家立法機構在行政訴訟法中直接或間接確立的行政訴訟活動的理想結果，是經過立法者主觀選擇和判斷之后所確立的基本法律準則。立法者在確立行政訴訟目的時可能會考慮一系列具體因素，如人們的法律意識、憲政和法治進程、國家的政治體制和社會結構、社會的文化傳統等等，立法者經過全面的衡量，將行政訴訟目的確立或體現于一定的法典之中。不同國家和社會可能在價值取向上有不同的原則和側重，從而形成不同的行政訴訟目的模式；因此，行政訴訟目的不是普適的，我們談的是中國式的。

行政訴訟目的方面的研究，我國理論界討論較少，很多學者直接從民事訴訟法學界關于目的的研究中“拿來主義”，較為獨立的觀點可以概括為以下幾種：2

1、保護說。認為行政訴訟的目的且它唯一的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，離開保護公民法人和其他組織的合法權益就不會有行政訴訟。

2、監督說。認為行政訴訟的目的是監督，保護是監督的自然結果。權力分立和人民主權的憲政基礎決定了行政訴訟的目的是司法權監督和制約行政權，為實現人民主權也須對行政機關依法行政進行監督；賦予公民行政訴訟訴權的目的在于啟動訴訟程序，以達監督的目的。保護不是行政訴訟的特殊目的，任何法律都具保護目的，監督才能體現行政訴訟目的的特殊性；從立法過程及立法內容看，表明目的不是保護而是監督。

3、雙重目的說。認為行政訴訟目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，而且還包括保障行政機關依法行使行政職權，并認為保護行政相對人的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立而是統一的，二者不可偏廢。

4、三重目的說。認為行政訴訟的直接目的是為了保障人民法院正確、及時地審查行政案件；通過審理行政案件，維護和監督行政機關依法行使職權，保護公民和組織的合法權益。該觀點依據就是行政訴訟法第一條規定。

5、依法行政說。認為行政訴訟目的應當是制度的設計者和利用者共同的目的，將目的概括為依法行政，既體現了立法者的意圖，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本價值，依法行政才能實現行政秩序；在法院的立場，司法審查的根本目的在于保障和督促行政機關依法行政；在當事人角度，行政機關依法行政才能保障自身利益安全，從而實現利益。3

此外，還有所謂的糾紛解決說、程序保障說和多重目的說等等，要么是照搬照抄民事訴訟目的的相關學說，要么是將行政訴訟目的混同于行政訴訟參與各方的訴訟目標，在此不一一贅述。我國臺灣學者在行政訴訟目的方面也作了卓有成效的探討，主要提出了三種理論：一、權利保護說，此說認為行政行為違法侵害人民利益時，“行政訴訟乃一種謀求立法與行政協調的權利保護制度”；二、法規維持說，此說認為“以促使法規正當適用及維護法律尊嚴，為行政訴訟之主要目標”，至于個人權利的保護乃其附帶的結果；三、折衷說，此說認為維持法規尊嚴是保障人民權利的“手段”，保障人民權利是維護法規尊嚴的“目的”，手段與目的均不能偏廢，才能達至行政訴訟的宗旨。4

這些理論可謂確立我國行政訴訟目的的很好借鏡，當然立足我國行政訴訟制度運作的實踐和大環境仍是首要的。我們認為，行政訴訟的目的須是行政訴訟特有的目的，不同于刑事訴訟、民事訴訟、行政程序等目的；行政訴訟目的的認定建立在利益衡量的基礎上，須從立法的背景和動因中考察，也須考慮到當前的時代要求。

（二）行政訴訟的唯一目的：保護相對方合法權益

關于中國行政訴訟的目的，一直存在爭論，莫衷一是。在行政訴訟法制定前，有學者提出：“過去我們曾經頒布過一些關于保障公民合法權益的具體行政法規，但極不完備，以致在實際生活中常常出現投告無門，或者由于管理機關的職責不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權益得不到切實的保障?！?這是從保護公民合法權益的角度提出建立和完善行政訴訟救濟制度的。還有學者分析了當時立法的實際情況，“關于行政訴訟法的立法目的，立法過程中主要有兩種傾向性意見：第一種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是監督行政機關依法行政，保護行政管理相對人的合法權益免受行政機關違法行為的侵犯，為受到違法行政行為侵犯的相對人提供法律救濟，第二種意見認為，行政訴訟法的立法目的主要是解決行政爭議，維護行政管理，保護行政機關依法和有效行政?！詈罅⒎ㄕ咧饕捎昧说谝环N意見，但也吸收了第二種意見的合理部分?！?行政訴訟法第1條表達了上述立法目的，可以說立法采取了雙重目的說。

從立法背景和立法意圖分析來看，關于行政訴訟目的的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權益，還是同時具有維護行政機關依法行使行政職權的目的。我國行政訴訟法第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”從該條規定字面意義上看，“保證人民法院正確、及時審查行政案件”就是實現“保護公民、法人和其他組織和合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”這一目的的手段和途徑。很顯然，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的話）。如果將“維護和監督行政機關依法行使行政職權”解釋為“保護公民、法人和其他組織的合法權益”的結果在語義詮釋學

上是可以說得通的。當然，關鍵在于我們為什么作如此解釋，而不作雙重目的的解釋；現在我們只是說明將“保護公民、法人和其他社會組織的合法權益”確定為我國行政訴訟的唯一目的并不存在“脫法”的問題；并且立法意圖中指明的雙重立法目的并不具法律約束力，因為法律一旦制定便有了獨立的生命力，即具有后現代主義鼓吹的“殺死作者”的全新意義，這也為從事法律解釋學研究的大多學者所贊同。

我們主張，中國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，其理由主要在于：首先，我們是在憲政語境中看待行政訴訟的制度建構意義的，為實現“民告官”的真正意義上的對峙和平衡，相對于已然非常強大的政治國家或權力一方而言，用法律來保護相對弱小的個人或權利是相當必要的，保護公民、法人和其他社會組織的合法權益符合憲政的這一要求。同時，我國正處于“依法治國、建設法治國家”的時代進程中，而中國本身具有極深厚的官本位傳統，此種背景下強調民權保護具有相當大的時代意義。其次，從行政訴訟的產生看，行政訴訟是適應現代社會中行政主體一方的不法行政行為侵犯相對人的合法權益、為切實保障行政相對人的合法權益而產生和發展起來的，沒有行政主體一方對相對人事法權益的侵害，即不會存在行政訴訟。因此，行政訴訟的目的只能是保障行政相對人的合法權益，而非其他。7再次，從行政訴訟的性質來看，“民告官”的行政訴訟是對相對人提供保護的救濟途徑。民之所以要告官，原因在于行政管理中民始終處于服從地位，對于違法的、侵害其合法權益的行政行為相對人也必須忍受；若無行政訴訟，難以對公民的合法權益提供保障，對于違法侵害其合法權益的行政行為，相對人可通過行政訴訟途徑免受其約束，從而達到行政主體和相對方法律上的平衡。最后，行政職權的特殊性決定了行政機關的行政職權無須通過行政訴訟加以維護。在行政管理中，行政機關享有實現自己意志的全部特權，行政機關依靠自身的力量即可強制行政相對人接受行政管理，不必也無須借助行政訴訟來實現其所代表的國家意志。因此，維護行政機關依法行使職權也就無從談起。8另外，法律也沒有權力要求相對人通過“私人訴訟”的方式代替國家對行政機關加以監督或者維護。

有人認為，人民法院通過行政訴訟對行政機關的具體行政行為加以審查，違法的作撤銷判決，合法的作維持判決就是對行政權力的維護。我們認為這種觀點是站不住腳的。9因為從學理上講，行政行為具有公定力的特性，行政行為一經作出便假定合法有效，除非被國家有權機關依法撤銷，否則效力始終存在。由是觀之，行政行為的效力來自其自身而非法院的維持判決，法院只是可能在一定情形下否定行政行為的效力，維持判決只是對具體行政行為效力的確認，而決不是賦予。至于人民法院對于行政機關申請的行政行為的強制執行，只是人民法院承擔的一項執行職能，其本身與行政訴訟要旨相去甚遠，不在行政訴訟目的考慮之內。

當然，我們說中國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，并不排除中國行政訴訟在解決“民告官”的行政糾紛、促進社會秩序穩定方面的功能，也不否認通過行政訴訟起到的監督行政機關及其工作人員依法行政的作用，監督說和依法行政說的問題在于將目的與功能混淆了。有人將后兩者劃入行政訴訟的目的，哪怕是次要目的，也是我們不能贊同的，因為雙重乃至多重目的存在會沖淡主要目的的意義，并且在目的沖突時帶來極大混亂。

二、行政訴訟目的實現之現狀分析

1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的公布及一年之后的實施，給公民、法人和其他組織開辟了一條糾正行政機關違法行為，保護自身合法權益的救濟途徑。十余年來，中國行政訴訟的實踐取得了一定成績，從1989年行政訴訟法頒布，至1998年，全國各級法院共受理各類一審行政案件460308件，其中1998年受案98463件，是1989年受案的10倍。10經過審判，人民法院依法糾正和制止了行政權力的不當行使，消除、減少了因違法行政給國家行政管理的負面影響，較好地保護了公民、法人和其他組織的合法權益。

然而，在中國這個官本位意識十分強烈、缺乏法治傳統的社會里，以“民告官”為本質特征的行政訴訟制度要想在短期內取得極大成功，畢竟不太現實。基于我們對中國行政訴訟的唯一目的是保護公民、法人和其他組織合法權益的認識，我們認為中國行政訴訟實踐并不容樂觀，制度運作可謂舉步維艱、困難重重。據一項調查報告分析，有25％的法官、40％的律師、21％的行政干部認為行政訴訟或審判只是一種形式，實際上解決不了什么問題，11這樣的民意部分反映了實踐在實現行政訴訟目的上的很大不足。

行政訴訟實踐主要存在如下一些有背目的的問題12：

第一，盡管自1990年以降法院作維持判決的案件比例逐年減少，但法院平均每年作出維持被訴行政行為的判決約占結案總數的30％，絕對數仍然較大，遠遠高出撤銷和變更判決之總和，撤訴率居高不下。而且被訴行政行為的合法性是否果真如數據所示顯然值得商榷。

第二，近幾年，人們對行政訴訟的熱情開始降溫，1990年全國法院一審收案13006件，1991年高達25667件，上升幅度為92.35％，但自1992年起增幅開始下降，有些地方法院甚至呈負增長。如浙江省法院系統1992年和1993年卻分別比上一年分別下降11.2％和10.81％。13北京市海淀區法院在北京市近郊中收案是最高的，1992年也僅收案20多年，有的法院一年僅收幾件14.隨著社會的發展，法治進程的推進，行政案件大幅增加是正常的，如果不是我們的行政機關真正做到依法行政的話，這種不升反降的趨勢正反映了許多行政管理相對人對行政訴訟缺乏信心，恰好反證了我國行政訴訟實踐未能很好實現行政訴訟保護公民等合法權益的目的。

第三，法院辦理行政機關申請執行案數量過多，甚至遠遠超過行政爭議案。當行政爭議案收案率日減的同時，執行案卻日增，1993年度，兩類案件分別為27911件和88147件，二者之比竟達1：3.19！應當指出，如此大量的行政裁決執行任務由行政庭承擔，即使可堪重負，亦有不務正業之嫌；并且原本以實現行政訴訟保護公民、法人和其他組織合法權益的目的為己任的行政審判庭卻與行政機關并肩作戰，相對人又如何能對行政訴訟有信心，人民法院又如何能實現行政訴訟的唯一目的？

此外，我國行政訴訟實踐還存在著明顯的起訴少和起訴難的問題。從受、結案數看，公民訴諸法院的行政糾紛為數甚少，以結案數最多的1999年為例，全國各級法院審結一審行政（含賠償）案件共10萬余件，而現有行政法官1.2萬余名，15年均每位法官審結案8余件。有些公民與行政機關發生糾紛后，常常投訴無門、合法權益得不到應有的保護，起訴難主要表現在：一是有的公民起訴時受到法院無理的限制，或被拒之門外，如計劃生育行政處罰案；二是有的公民訴權受到行政機關的限制，即行政機關在處理時采取“不作為”的手段增加公民起訴的難度，如將公民送勞教不作勞教決定書，或者在處罰決定書、通知書里不告知訴權和訴訟時效等。16不僅如此，德國學者何意志指出，許多行政機關害怕當被告，因而在行政執法時，盡量避免作出書面決定而采取“議價行政”17.應當指出，上述現象反映了或導致了行政訴訟保護相對人合法權益目的之難以實現。

那么，行政訴訟制度的運作為什么不能實現行政訴訟的目的？

首先，行政立法方面的原因。目前，我國的立法尤其是行政立法相當混亂，立法中不協調和沖突現象相當嚴重：一些機關越權制定法規規章，或沒有規章制定權也制定強制性規范；一些法規、規章同法律相重疊、相抵觸，或法規之間、法規與規章之間相矛盾、相沖突；一些部門制定法規、規章時不顧及公民權益而為本部門、地方爭局部利益。18法制的不協調乃至惡法的大量存在必將導致行政訴訟的不知所措，因為法院無權對違法的行政立法作出裁判，相應地對依違法的法律依據作出的具體行政行為也就無能為力了。要切實實現保護公民法人和其他社會組織的訴訟目的，從根本上即應保證大量行政立法的良法化和統一化；當然，這是一項規模浩大同時意義重大的法治系統工程了。

其次，行政訴訟法本身亦有局限。其一，行政訴訟的受案范圍過窄。我國行政訴訟法規定的受案范圍僅限于部分具體行政行為，將抽象行政行為、法定最終裁決行為以及內部行政行為等均排斥在受案范圍之外，顯然與行政訴訟的目的不完全一致；而且，法院審查原則上不涉及行政行為合理性，但隨著行政機關自由裁量權的擴張，大量合法但不合理的行政行為嚴重威脅著公民、法人及其他社會組織的合法權益，現行規定顯然不利于行政訴訟目的之實現。其二，訴訟當事人和參加人方面，法律對原被告資格規定不夠具體、明確，造成有些地方、有些法院有意將某些行政爭議排斥在行政訴訟之外。其三，在起訴受理方面，法律關于起訴時效為三個月的規定顯屬過短，原告的訴權得不到真正保障；法律對一審法院既不受理、又無書面裁定的是否允許當事人上訴、是否屬于檢察院監督范圍等也無明確規定，一定程度上也影響了原告的起訴權利，不利于訴訟目的之實現。其四，法律規定的執行條款不夠嚴厲，被告行政機關不應訴、不出庭、法院判決后拒不執行十分嚴重，對行政訴訟法有抵觸情緒的行政機關首長還很多，某些地方政府借可能影響當地經濟或行政致效率為名、千方萬計阻止法院判決的執行。

再次，人們的訴訟意識較為淡泊，老百姓不知告官、不敢告官、不會告官、告后怕報復的心態普遍存在。據調查，假設受到政府侵權時，約有70%的人表示會選擇正當途徑和方式主張權利19；但是，根據實際情況的調查又顯示，受到行政處罰的人，不服處罰的人數要高出通過正當途徑提出救濟的人數10倍以上20.行政訴訟的目的雖然在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，但是長期受儒文化影響的國人自身缺乏強烈的權利意識，而又對司法權威缺乏足夠的信心，此種情形下行政訴訟的保護目的就很難實現。當然，從行政機關和法院的角度來看，行政機關工作人員的“官本位”意識、法官的依附心理也是不容忽視的制度外原因21.解決問題的根子在于強化法制教育、提高法律意識、訓練為權利而斗爭的勇氣，同時通過制度的改造和制度運作的展示增強民眾對行政訴訟的信心，使民要爭權利、官不敢濫用權力。

最后，我國司法體制、行政管理體制中存在的許多問題，以及日益嚴重的法外干預現象，根本上阻礙了行政訴訟法的正確實施和訴訟目的的切實實現。具體來說，雖然法律明確規定法院獨立行使行政審判權，但實際上法官會受到多方面的干預和影響，如上級單位或有關領導批條子、打招呼、施加壓力，使得法院審理難、執行難；現行法院的依附性，實際上降低了法院獨立審判的膽量和能力，從而影響法院的獨立公正審理。一旦法院不中立、不獨立就難以做到公正，弱小的個人在面對強大的政府又何能期待其合法權益得到保護、訴訟目的又何能實現呢？培根在幾百年前曾說：“一次不公正的（司法）判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源破壞了。”22

三、行政訴訟目的與撤訴

我國行政訴訟法實施十余年來，撤訴率居高不下，行政案件的撤訴結案率逐年上升，已成為行政案件結案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤訴率略有回落，但在撤訴案件絕對數上仍屬較多。全國1996年撤訴率超過了一半；在某些地方上，情況更為嚴重，黑龍江省某市1995年撤訴率甚至高達總結案數的81.7%23，這些不能不引起我們對于撤訴問題的關注。

撤訴是法院受理案件后，宣告判決前，原告撤回其起訴，不要求法院審理的訴訟行為；撤訴權與起訴權相適應，原告在享有起訴權的同時也享有撤訴權。按照現代司法的一般原理，法院應是中立的、被動的裁判者，當事人在訴訟中享有充分的處分自由；原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權、侵害被告的正當利益，法院不對原告的撤訴申請進行實質審查。傳統民事訴訟理論認為，申請撤訴必須符合自愿和合法兩個條件，任何情形下都不存在絕對的撤訴自由，須經法院的審查并作出相應裁定。近年來傳統理論已經受到挑戰，有學者主張“取消對撤訴的許可制度，法院對當事人的撤訴行為應無條件予以確認?！?4

由于我國行政訴訟制度一度依附于民事訴訟制制度，在撤訴問題上具有一定相似性，目前在行政訴訟程序中的撤訴包括三種情形：原告主動申請撤訴；被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴；經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭，視為申請撤訴。此三種撤訴都應經人民法院審查，人民法院在原告撤訴等問題上具有最終決定權，法院對原告撤訴申訴進行程序和實體的雙重審查，可以認為在我國行政訴訟中存在著具有濃重職權主義色彩的限制撤訴制度。有學者認為，我國的限制撤訴制度是“用心良苦的法律規定”；原告在行政訴訟中勢單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無法進行，行政訴訟關于保護原告權利、監督行政行為的立法宗旨就無從談起。為此，需要通過第三方（法院）的干預來平衡原、被告實力差距，從而保障行政訴訟進行下去。所以，限制撤訴的目的應當理解為保護原告利益，25實現行政訴訟之目的。

然而，現實中行政訴訟案件撤訴率過高，也就看不出“用心良苦的法律規定”起到了什么實際效用，據了解，《行政訴訟法》施行至今，幾乎很少有法院在審查撤訴申請后作出不準許撤訴的裁定，這與行政訴訟保護相對人合法權益的唯一目的明顯背道而馳。撤訴可分為正常撤訴和非正常撤訴，所謂“非正常撤訴”，其共同特點是：原告對被訴具體行政行為并非沒有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時原告權益未得到保護；法院對原告的撤訴申請“綠燈”放行。26有學者指出，“從實質上說，非正常撤訴是行政訴權受阻的具體表現。”27司法實踐中出現的撤訴有的屬于被告變更具體行政行為后撤訴，也有的是原告明知自己理虧而撤訴，更多屬于非正常撤訴。對此，法院既然具有審查撤訴自由的最終決定權，就應審慎對待，從行政訴訟真正目的出發，在衡量原告和國家公共的合法利益均不受損害的前提下決定是否允許撤訴，以求解決行政訴訟司法實踐中撤訴率過高的問題。

高撤訴率的背后實際上隱藏著許多有背于行政訴訟目的的東西。行政訴訟法試圖通過法院對行政行為合法性的裁決，促進依法行政，但是很多行政案件“往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解?！钦３吩V’不但使原告的合法利益未能得到保護，訴訟個案對推動行政法治進程可能的貢獻也因此化為烏有。撤訴審查制度在中國的現實中遭到的挫敗，反映了整個行政訴訟制度面臨的整體困境?！?8追究高撤訴率出現的原因，主要由以下幾個：

首先，相對人不能不敢很好地行使自己的控訴權，一個極為重要的因素就是行政機關及其工作人員方面的干涉，有的行政機關工作人員甚至對敢于求助司法救濟的當事人（甚至是撤訴了的原告）進行威脅、刁難和打擊報復，從而使相對人不能起訴，起訴了也被迫撤訴，少數不信邪的人“鋌而走險”，勝訴了卻比敗訴還慘。29

第二，我國行政訴訟制度的運行尚未形成良性循環，相對人對訴訟結果的公正性缺乏信心，縱使在法院勝訴了還存在一個執行難的問題，所以從訴訟成本和訴訟收益的角度，不少相對人退縮了，或主動申請撤訴或干脆不出庭。

第三，由于司法獨立不到位，受理行政案件干擾大，一方面法院怕得罪行政機關，不愿受理行政案件，即便受理了也往往做原告工作，動員其撤訴或偏袒被告，此種情形相對人一般會選擇撤訴；另一方面，作為被告的行政機關也輕視法院，以至于出現被告公開刁難報復法院、約束法官自由等現象，甚至在訴訟過程中出現被告公安機關當庭將原告抓走的荒唐事30，原告方不撤訴都不行。

第四，在許多具體原因的背后，其實歸根結底還是一個法律意識淡泊的原因，行政主體一方有著特權觀念和官本位思想障礙，敢于濫用特權、打擊報復；相對人一方有著權威主義障礙，公民逐漸養成了畏權威如神、甘愿服從權威的心態，31不懂法、不會告、不敢告，自我保護意識淡；法院一方也未必敢于公正司法，綜合起來，這是造成行政訴訟現狀、導致撤訴率過高的一個深層的重要原因。

當然，也不排除部分相對人覺得自己理虧或自認錯告而申請撤訴或被視為撤訴的，但我們認為這畢竟是少數，因為在中國當下這種環境下民告官已經需要相當大的勇氣了。

總之，撤訴率過高折射出公民、法人或其他組織的合法權益大肆受到威脅、侵害甚至踐踏而忍氣吞聲的社會氣象，撤訴率過高反映了我國行政訴訟目的不是很好地實現了而是離切實實現還很遙遠。怎么辦？我們認為，首先應為公民提起行政訴訟提供安全保障，規定更完備的訴訟權利并切實確保其實現，嚴防被告的打擊報復，讓民敢與官斗；其次，進一步監督和制約行政機關及其行政權力，使其不易被濫用；再者，改變法院形象和司法大環境，使司法公正可以預期；最后，著力于各方良好的法律意識的培養。經歷上述改革，行政訴訟的保護公民、法人和其他組織合法權益的目的才有可能實現，其實現才會有一個良好的前景。

四、行政訴訟目的與司法變更權問題

行政審判中的司法變更權，立法過程中曾經是一個極有爭議的問題，行政訴訟法實施以后，又引發一系列有關它的實際運用問題的爭論。所謂司法變更權是法官在適用法律上的自由裁量權，行政訴訟中的司法變更權是指人民法院在審理行政訴訟案件時，依照法律、法規變更行政機關作出的行政處理決定的權力。在我國，法院對行政合法性的審查權除了可以撤銷外，對于顯失公正的行政處罰還可以變更，行政訴訟法第54條第四項規定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！边@種司法變更權是司法權對行政權的最明顯干預，也是司法裁量權的最突出表現32；在行政審判中，法官通過行使這樣的自由裁量權，可以對司法審查監督范圍的內涵和外延予以豐富和發展，從而更好地實現行政訴訟私權保護的目的。

（一）行政訴訟中設立司法變更權的必要性

在行政訴訟中，人民法院應否擁有司法變更權？對此，學界和實務界一直存在爭論，持反對意見的人認為，如果賦予人民法院司法變更權，就會侵犯行政機關的職權，破壞現代國家機關職能的分工，甚至可能導致司法機關代替行政機關行使職權。持贊同意見的人認為，人民法院在行政訴訟過程中變更行政機關的錯誤決定，是對行政職權的一種有效監督和制約，旨在促進依法行政；同時，作為事后救濟方式的行政訴訟是對違法行政的一種補救，性質上是糾正行政決定的錯誤，而非代替行政機關行使職權。我國行政訴訟立法確立了法院在行政審判中的有限的司法變更權，為了有利司法變更權的行使，今天進一步澄清觀點、以正視聽是很有必要的。我們認為，確立法院享有一定的司法變更權的理由主要如下：

我國行政訴訟的目的是保護公民、法人和其他組織的合法權益，而非維護行政機關行使職權。目的總要通過一定的機制運行來實現，確認法院在行政訴訟中可以行使司法變更權是對行政權的一種深刻的制衡?！傲⒎ㄕ卟皇强梢灶A見一切可能發生的情節，并且據此為人們設定行為方式的超人，盡管他竭盡全力，仍會在法律中留下星羅棋布的疏漏和盲區”，33我國目前法律對行政處罰的幅度規定得過寬泛，立法的局限性使得行政的自由裁量成為必要。然而，行政機關行使自由裁量權很可能產生畸輕畸重的情況，確認法院對行政案件的司法變更權可以為私權保護增設一道防線，有利于彌補立法缺陷，有利于防止行政機關濫用自由裁量權，從而根本上有利于行政訴訟目的之實現。

若人民法院在審理行政案件時無權變更行政機關做出的錯誤決定，將會導致兩種不良后果，阻礙行政訴訟目的之實現。其一，法院對錯誤的行政決定只能判決撤銷，那么行政機關可能不再做出新的行政決定，或者不按法院的意向作出新的決定。在不再作出新的行政處罰決定的情況下，行政機關可能放縱了違法，根本上保護的不是相對人的“合法”權益；在不按法院意圖作出新的行政處罰的情形，可能任意加重或減輕，會造成新的顯失公正，仍然達不到保護相對人合法權益的目的。其二，法院對錯誤的行政決定予以維持。由于我國目前一部分行政法律、法規規定的處罰幅度過寬或根本無處罰幅度，對行政執法中畸重畸輕的情形，沒有變更權的法院就可能因缺少撤銷的法律依據而只能予以維持，這顯然不符合行政訴訟的目的和要求。34

從效益的角度來看，法院享有一定司法變更權能加快滿足相對人的訴訟利益和要求，從而更好地實現保護相對人合法權益的目的。對于合法但不適當的行政決定，法院若只能判決撤銷，撤銷后由于種種原因，行政機關可能在合法的幅度內再次作出與原決定相差無幾的新決定，易于導致撤了再裁、裁了再訴、訴了又撤等循環往復的訴訟局面。這樣不僅難以保障行政訴訟及時性，更是給當事人增加了訴訟成本，延緩了對相對人合法權益的保護。

司法變更權的行使并未破壞行政和司法之間的職能分工，不會導致司法機關代替行政機關行使職權或兩者合流，龔祥瑞教授曾指出，“權力，尤其是自由裁量的權力，必須受牽制，不能不受控制，”35我國現行的司法變更權正是著眼于對行政裁量權的適度控制。司法變更權是在行政職權已經實行終了之后通過司法程序而施加的一種制約，它不是干涉行政管理權，也不是取代行政管理權，而是通過司法程序進行事后監督的必然結果。并且，由于我國目前的司法變更權針對的是行政機關的“顯失公正”并糾正之，所以司法機關的終局裁決雖然直接影響相對人權益，但不會導致司法與行政的合流，合于保護相對人合法權益的訴訟目的。

此外，從國外行政訴訟或司法審查的經驗來看，為了更好實現各自國家行政訴訟的目的，越來越多的國家承認法院對一定范圍內的行政決定擁有司法變更權，傾自于用變更方式糾正既有錯誤因素又有正確因素的行政決定，及時有效地保護私權?？傊?，為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，我國行政訴訟制度確定一定的司法變更權是非常重要的；并且，從實現行政訴訟目的的長遠角度來看，這種司法變更權不是多了，而是少了。

（二）改良：顯失公正行政處罰的司法變更

在刑事訴訟和民事訴訟中，法院擁有完整的全面的司法變更權；而我國行政訴訟制度規定，人民法院只能對具體行政行為中的極小部分可以行使司法變更權，因而這種司法變更權是有限的司法變更權。目前，從更好地實現行政訴訟目的的角度出發，顯失公正行政處罰的司法變更應予以適度改良：

首先，設立司法變更不加重對原告處罰的原則，切實保護相對人合法權益。在行政審判的過程中，有時會遇到行政機關對相對人處罰明顯過輕的情況，法院對此是否應當作出判決予以變更，加重對該相對人的處罰呢？我們認為，從保護相對人合法權益的角度出發，應當確立司法變更不加重對原告處罰的原則，對行政訴訟中的司法變更權作適度改良：在行政審判中，即便有行政處罰畸輕的情況，一般也不宜加重對原告方的處罰。36第一，行政訴訟法的立法宗旨主要是為那些合法權益受到具體行政行為不法侵害的公民、法人和其他組織提供司法救濟，行政訴訟本身是為了凸顯對原告合法權益的保護，行政訴訟法賦予法院司法變更權也是為保護相對人合法權益提供特殊的法律保障，因此，司法變更加重對原告方的處罰不合行政訴訟目的。第二，對于相對人畸輕的行政處罰可以通過行政機關的內部監督途徑來解決，從而達到保護相對人“合法”權益的目的，而不必通過加重的司法變更造成司法是行政的附庸這樣的社會形象，況且法院在有第三人參加訴訟的可以適度加重。第三，“民不敢告官”、“民怕告官”的傳統觀念至今仍然是開展行政訴訟的嚴重障礙；若法院采取加重處罰的變更判決，一部分相對人就會有顧慮，不敢或不愿提起行政訴訟，行政訴訟就會流于形式，不利于保護相對人的訴訟權利，司法救濟就會落空。司法加重變更會加劇行政審判工作的這種困境，從政策傾斜上不應采取此種作法，當我國行政訴訟有了很好的大環境，從客觀上更利于實現行政訴訟的目的。第四，從我國程序立法來看，刑事訴訟法上有“上訴不加刑”的原則，盡管行政訴訟法未有相關規定，但應認為，“變更不加重”原則是符合程序法的立法精神的。而且，世界上其他國家和地區的立法慣例和經驗告訴我們，變更處罰不加重很有必要和可行性。37

其次，應當明確法院對勞動教養可以適用司法變更權。目前的行政訴訟實踐中，法院在審理不服勞動教養決定案件時，將勞動教養大多列入行政強制措施范疇，只能維持或撤銷，不能判決變更。勞動教養作為對具有嚴重違反治安管理或有輕微違法犯罪行為、但尚不夠刑罰處罰且又有勞動能力的人所實施的一種強制改造措施，名義上雖然是行政強制措施，但實際上是限制人身自由的各種行政處罰中最嚴重的一種處罰方式，將其排除在司法變更的審查范圍之外是很不妥當的。盡管目前有關法規中，未將勞動教養明確規定為行政處罰的措施，但是為了實現保護公民合法權益的行政訴訟目的，我們認為應當一切從實際出發，在有關司法變更權的行政訴訟制度改良中明確規定，對勞動教養法院可作變更判決，并且推動在今后的行政審判實踐中，允許法院對不服勞動教養的行政案件依不同的具體情況適用司法變更權。

（三）突破：擴展行政訴訟中司法變更權的適用范圍

從理論上講，人民法院的司法變更權可以分為兩大類，一類是顯性變更或直接變更，我國行政訴訟中法院對于顯失公正行政處罰的變更判決即屬此種；另一類是隱性變更或稱間接變更，即法院在判決中不直接宣告變更被訴具體行政行為的內容，只是在判決撤銷被訴具體行政行為的同時，判令行政主體重新作出某種具體行政行為。38行政訴訟的判決有一種特殊的判決形式-重作判決，行政訴訟法第54條第二項規定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。”這種重作判決即可視為隱性變更或間接變更。

我們知道，我國行政訴訟的目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權益，各種判決形式也是圍繞實現訴訟目的來設置的。重作判決的這種隱性司法變更方式的優點在協調法院和行政主體關系的情況下達到監督行政主體依法行政的職能，其不足之處也十分明顯，法院雖可判決被告重新作出具體行政行為，但是被告行政機關未必會按司法建議作出一定的行為?；谛姓V訟的目的是保護相對人權益，這種隱性變更的方式偏于軟弱，不利于實現此目的。我們已在對顯失公正的行政處罰進行司法變更方面開始了有益的實踐，那么是否可以更進一步，以重作判決的行政爭議為審查對象擴大司法變更權的適用范圍呢？

站在實現行政訴訟保護公民、法人和其他組織合法權益的目的高度，我們認為我國目前將司法變更權僅限于顯失公正的行政處罰是保守的，39應將其適度擴展，變更范圍擴至其他形式的行政處罰、擴大至行政處罰以外的具體行政行為。學界和實務界已經作了一些有益探討，有人認為，原告對行政機關居間裁決不服起訴時，也有同時解決民事爭議的要求，為徹底解決這類爭議，應允許人民法院對行政機關錯誤的裁決行為予以變更；40行政處理（多數是行政機關設定權利的行為）在違反法律或顯失公正的情況下，行政機關違法要求履行義務的部分案件，也應適用判決變更41，這些都是我們擴大行政訴訟司法變更權的適用范圍可資借鑒的。

隨著司法權威的逐步樹立，強調司法對行政權的監督和制約是必要和可行的，擴展行政訴訟中司法變更權的直接適用范圍顯然有助于行政訴訟目的之實現。其實，司法判決的基本功能在于徹底解決所針對的法律爭議，西方有學者曾說：“倘若人們求助法律程序來解決爭議，那么爭執須在某一階段上最終解決，否則法律程序就毫無意義?！?2在行政訴訟中，司法審查的有限原則一定程度上制約了司法判決的徹底性，但也不宜過分拘泥于這種特殊性，畢竟徹底解決法律爭議才是司法的常態或發展方向。在技術上，擴大司法變更的適用范圍可以從將重作判決的隱性變更逐步作為司法的直接變更，將司法建議上升為變更判決，這種漸進式的改革應當不至于遭到太大阻力，雖然它在制度上作了很大的突破。當司法權在保護相對人合法權益方面發揮更大作用時，中國行政訴訟目的之最終實現也就是可以期待的事了。

五。推動目的實現：行政訴訟法的“作為”

行政訴訟目的在行政訴訟制度建構以及改造過程中具有極為重要的意義，如果視行政訴訟制度為金字塔狀，行政訴訟目的就是塔尖-整個制度的支撐點，沒有它則整個制度轟然倒塌。從行政訴訟法是程序法的角度來看，行政訴訟法中的各項程序無不圍繞著行政訴訟目的建立，各項程序的設置無不體現著行政訴訟目的。以行政訴訟法規定的舉證責任為例，考慮到行政訴訟被告行政機關在作出具體行政行為時具有一定優勢，能夠掌握和控制更多的證據，而且“先取證，后裁決”是行政行為的正當程序，行政訴訟法為達保護相對人合法權益的目的，規定了被告對具體行政行為合法性負舉證責任的原則，這種程序設置對于達到行政訴訟目的具有重要作用。什么樣的目的決定什么樣的程序，相反，如果我國的行政訴訟目的是維護和保障行政機關行使職權，那么法律就應規定原告對行政行為的不合法負舉證責任了。

行政訴訟的目的也決定了法院審理案件時必須遵循的原則和具體的審查對象。審查對象是從法院審判的角度引發的一個實踐問題，旨在明確法院在訴訟中的地位、職權和工作的重點，實踐中，一些法官便不顧行政訴訟自身的特殊性，仍然沿用舊的習慣，像理民事案件一樣去審理行政案件，有的法官以原告的行為為審理對象，只要原告的行為違法就推論出被告的行政行為不應撤銷的結論，以致于在法庭上形成法官和被告共同審原告的現象，治安行政案件在這方面尤為突出。結果，違法的行政行為被違法的審判行為所放縱，以至行政審判難以實現其保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的，在社會上造成了不良的后果。43既然行政訴訟的目的在于維護行政機關行使職權，那么就應當以行政管理相對方的行為是否合法為審查對象，此點需要強調。

在行政訴訟法的程序設置問題上，我們首先探討受案范圍問題。當我們將視角放得遠些，“本質上說，確定行政訴訟受案范圍不是一個法律性問題，而是一個政策性問題，但它不能偏離行政訴訟的立法目的，它應當是通過政策性的平衡使行政訴訟的受案范圍更有助于實現行政訴訟的立法目的?！?4從行政訴訟的目的在于糾正違法行政行為從而保護相對人合法權益來看，目前的受案范圍顯得太窄，因為從目的出發按照邏輯推演，所有行政行為均應該進入行政訴訟的范圍，換言之，法院應當受理相對人對所有行政行為提起的訴訟。有學者指出，“為了確保相對人的合法權益不受侵犯，應當從立法論的角度擴大受案范圍，至少應從解釋論的角度對其予以盡量寬泛的解釋。導致行政上的法律糾紛不僅限于具體行政行為，關于其他行政活動，只要侵害了相對人的權益，就應該確保其訴訟的途徑?！?5我們認為，除了極個別的案件法院不宜受理外，絕大多數行政爭議都應納入行政訴訟的范圍，建議將抽象行政行為和部分諸如行政委托，行政追償等內部行政行為納入行政訴訟的受案范圍，建議將行政行為的合理性納入司法審查范圍，建議將除人身權、財產權以外的憲法賦予的其他全部私權利納入行政訴訟的受案范圍，這由行政訴訟目的決定，也是時展的需要。

其次，當事人資格（尤其原告資格）的認定和受案范圍有著非常緊密的聯系，所訴行政行為須在《行政訴訟法》規定的受案范圍內。我國法律對于行政訴訟原告資格的規定比較籠統，“司法解釋應當充分保護公民、法人或者其他組織的合法權益，不能過于嚴格地限定原告資格的范圍，也不能在法律之外再增加其他條件”46.然而，這種“應當”并不必然在實踐中實現，實踐中有些地方、有些法院作縮小的解釋，將受到具體行政行為侵害的間接承擔人、利害相關人、被違法取消法人資格的法人或其他組織等都視為不具備原告資格，不能起訴。其實行政訴訟目的與行政訴訟原告資格有著密切的聯系，有學者指出，“控權說目的論指導下的原告資格設定相對比較寬泛，以便更多的公民或組織對行政行為提起申訴”47，這里的控權說目的論和我們所說的保護相對人合法權益的唯一目的的含義實際上是一致的。在進一步明確行政訴訟的唯一目的是保護相對人合法權益的今天，我們應當看到現行法律對于原告資格的設定顯得太窄，通過立法明確擴大原告范圍十分必要?？疾靽庑姓V訟制度，在確認行政訴訟原告資格問題上一般有“受害人訴訟、利害關系人訴訟、民眾訴訟”這三種做法，實踐中，“各國在行政訴訟的原告資格問題上，是從嚴格限制到逐步擴大到幾乎沒有限制，使行政訴訟制度保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政的功能得到充分發揮”48，這是值得我們借鑒的。

其實被告資格的規定也有問題，行政訴訟法及相應解釋未能區分委托與授權的界限，造成規章授權的組織能否作被告、規章以下規范性文件授權的企事業單位、其他組織能否作被告均不明確，實踐中較為混亂；行政訴訟法及相應解釋對行政機關自行設立的臨時機構、內部機構、辦事機構、聯合執法機構等做出具體行政行為的，由誰作被告也無明確規定，造成實踐中難以把握。49另外，行政訴訟法及相應解釋對訴訟第三人的地位也缺乏明確規定。這些問題怎么解決？我們認為，應當本著實現保護相對人合法權益目的之原則對訴訟當事人及參加人和規定進一步明確化、具體化，盡量對原被告資格作擴大、寬泛的解釋，有利于原告方起訴、防止被告方推諉責任，最終達到更好地保護相對人合法權益的目的。

此外，在起訴受理方面問題的解決途徑在于將起訴時效延長，對一些可能影響原告訴權實現的情形作合理明確的規定。執行不力的對策在于規定更嚴格、更具體的執行措施，將責任落實到相應行政機關首長個人，使原告來之不易的合法權益最終得到保障，從而在根本上實現行政訴訟目的。

注釋：

*中國政法大學法學院教授、博士生導師

**中國政法大學行政法學專業2000級碩士研究生

1[美]E.博登海默：《法理學-法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社1999年版，第109頁。

2下文行政訴訟目的的第1-4種觀點參見林莉紅：《我國行政訴訟法學的研究狀況及其發展趨勢》（載《法學評論》1998年第3期）。原文還提到一種觀點：行政訴訟目的是支持和維護行政機關行使職權，是行政執法的司法保障；應當指出這種觀點近年已很少提及，或者已融進雙重目的說之中了。

3參見胡肖華：《行政訴訟基本理論問題研究》，湖南人民出版社1999年版，第31-34頁。

4涂懷瑩：《行政法原理》，五南圖書出版公司印行，第645頁。

5引自姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第32頁。

6姜明安：《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第37－38頁。

7參考了張樹義：《沖突與選擇-行政訴訟的理論與實踐》第一章中“行政訴訟目的”部分，時事出版社1992年版。

8參考了張樹義：《沖突與選擇-行政訴訟的理論與實踐》第一章中“行政訴訟目的”部分，時事出版社1992年版。

9參見王學輝：《行政訴訟目的新論》，載于《律師世界》1998年第2期。

10參見1999年3月19日《人民法院報》。

11參見王學輝：《行政訴訟目的新論》，載于《律師世界》1998年第2期。

12未加注的數據來自《中國法律年鑒》中“統計資料”。

13參見浙江省高級人民法院的統計資料。

14參見王振峰、陳有西：《法官談行政訴訟的現狀與思考》，載《中外法學》1994年第1期。

15參見馬群禎：《依法擴大行政訴訟的范圍》，載《人民法院報》1999年10月13日；又見叢染：《行政審判十年》，載《人民法院報》2000年4月13日。

16林念賀：《行政審判面臨的問題與對策研究》，載《行政法理論與審判實務研究》，人民法院出版社2000年版，第347頁。

17[德]平特納著，朱林譯：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社1999年版，第209頁。

18參見楊樹明：《規范立法活動的重要保障》訪談李步云的觀點，載《人民法院報》1999年10月9日；又見楊景宇：《認真執行立法法維護社會主義法制統一（上）》，載《法制日報》2000年8月10日。

19湛中樂：《行政訴訟法實施現狀分析》，載于《中外法學》1993年第2期。

20參見《“民告官”法律意識現參見《“民告官”法律意識現狀及趨向》，轉引自王振宇王金城：《我國行政訴訟法制度癥結與對策分析》，載《吉林大學社會科學學報》1997年第3期。

21參見王振宇、王金城：《我國行政訴訟法制度癥結與對策分析》，載《吉林大學社會科學學報》1997年第3期。

22培根：《論司法》，《培根論說文集》，商務印書館1983年版，第193頁。

23孫林生、邢淑艷：《行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下？-對365件撤訴行政案件的調查分析》，載《行政法學研究》1996年第3期。

24陳桂明：《民事訴訟模式之選擇與重塑》，載于江平主編《民事審判方式改革與發展》，中國法制出版社1998年版。

25何海波：《行政訴訟撤訴考》，載于《中外法學》2001年第2期。

26參見李海亮、羅文嵐：《關于非正常撤訴的法律思考》，轉引自何海波：《行政訴訟撤訴考》，載于《中外法學》2001年第2期。

27薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第221頁。

28何海波：《行政訴訟撤訴考》，載于《中外法學》2001年第2期。

29參閱楊海坤：《擺脫行政訴訟制度困境的出路》，載《中國法學》1994年第3期。

301992年9月22日《報刊文摘》，近年仍有類似報道如《中國律師報》1998年12月12日。《人民法院報》2000年5月26日。

31參見梁振中、王仲田主編：《行政管理學教程》，中共中央黨校出版社1999年版，第263-264頁。

32朱維究、陳少瓊：《司法自由裁量權與我國司法審查監督的范圍》，載于《行政法學研究》1997年第4期。

33徐國棟：《民法基本原則解釋-成文法局限性之克服》，中國政法大學出版社1992年版，第139頁。

34參見胡肖華：《行政訴訟基本理論問題研究》，湖南人民出版社1999年版，第398頁。

35龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1995年版，第495頁。

36當然有人會持反對態度，孔繁波在《關于適用司法變更權的兩個問題》（載于《法學與實踐》1994年第5期）一文中認為，“人民法院對行政機關所做的顯失公正的輕處罰可以判決變更為重處罰”。

37有關贊同變更不加重原則的理由，阮志炎、吳根發的《關于設立行政訴訟變更不加重原則的探討》（載《行政法學研究》1995年第4期）及孔繁波《關于適用司法變更權的兩個問題》（載于《法學與實踐》1994年第5期）的相關部分作了有益的探討。

38參見胡肖華：《行政訴訟基本理論問題研究》，湖南人民出版社1999年版，第406頁。

39李柏林在《行政訴訟中司法變更權的完善》（載于《法學》1994年第11期）一文中認為有限變更權存在嚴重缺陷和弊端：有限變更權是司法監督不完善的體現，有限變更權不符合司法干預原則，有限變更權不利于及時有效地保護當事人的合法權益，有限變更權不利于提高行政效率和審判效率。

40參見林莉紅：《我國行政訴訟法學的研究現狀及其發展趨勢》，載于《法學評論》1998年第3期。

41參見李柏林：《行政訴訟中司法變更權的完善》，載于《法學》1994年第11期。

42[美]邁克爾。D.貝勒斯：《法律的原則》，中國大百科全書出版社1996年版，第37頁。

43參見林莉紅、李家斌：《也論行政案件的審理對象》，載于《河北法學》1998年第6期。

44參見林莉紅、李家斌：《也論行政案件的審理對象》，載于《河北法學》1998年第6期。

45楊建順：《我國行政訴訟法應作修改》，載于《中國經濟時報》1998年2月5日。

46譚宗澤：《反思與展望-行政訴訟法十周年》第2頁，中國行政法研究會1999年年會論文。

47王萬華：《行政訴訟原告資格》，載于《行政法學研究》1997年第3期。

48鄒榮：《“行政訴訟的原告資格研究”學術討論會綜述》，載于《法學》1998年第7期。

49參見馬懷德：《行政法制度建構與判例研究》，中國政法大學出版社2000年版，第122-123頁。