行政行為告知合法要件論文

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一、行政行為告知的釋義

行政行為的告知，是指行政主體在行使行政職權過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為。行政行為的告知對行政主體來說是一項法定職責。這意味著行政主體如不履行這一法定職責，它應承擔相應的法律責任；行政行為的告知對行政相對人來說是一項獲得行政行為內容的法定權利，這意味著在行政主體不履行該法定職責時，行政相對人有權啟動相應的法律程序，請求行政主體履行告知義務或者救濟受損害的合法權益。

行政行為告知的憲政法理基礎是行政相對人在行政法律關系中的主體法律地位。它直接導源于現代憲政理論中國家對人權的尊重和保護的理念。戰后這一憲政理念的高揚對現代行政法產生了巨大的影響，導致了現代行政法的主題發生了深刻的變化。這一變化所結出的憲政碩果之一就是行政程序法的產生與發達。行政程序法的基本理念是，行政相對人不再是行政主體的行政權可任意支配的客體，而是一個具有獨立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權的有效力量。在行政程序法中創設行政行為告知程序，既是對行政相對人人格尊重的具體體現，也是防止行政主體濫用職權的法律機制。

行政行為的告知具有如下法律特征：

1.附屬性。行政行為告知的附屬性，是指告知作為行政主體實施的一種行政程序性行為，它是依附于一個獨立的行政行為之上；沒有一個獨立的行政行為，告知行為就沒有依托，也就失去了討論的理論意義。由此可見，行政行為告知本身并不具有獨立的法律價值，只有當它與某一個特定的行政行為聯系起來時，才有必要將其納入行政法學研究的視野。行政行為的告知一般不直接減損行政相對人的權利和增加行政相對人的義務，但它可能會影響行政相對人行使權利和承擔義務。因此行政行為告知本身的問題可能會波及行政行為的法律效力。在大陸法系行政法理論中，行政行為的告知是一種觀念通知，屬于事實行為，即不直接對外發生法律上的效力的行為。[1]行政行為的告知不是一個獨立的行政行為，因此，法律救濟的程序和方法與行政行為也有所不同。行政復議機關或者法院在對被訴行政行為審查時，如果認定行政行為告知不符合法律規定，則它可以構成行政行為無效或者可撤銷的一個理由。附屬性也說明了行政行為告知是一種方法，可以廣泛地適用于各種行政行為，同時也表明了行政行為本身與告知行為之間存在的主從關系。

2.程序性。行政行為告知的程序性，是指告知作為行政主體在行政程序法上義務性行為，它與行政主體在行政實體法上作出行政行為的權力性行為相對。它是法律主體權利和義務一致性的法學原理在行政法上的具體體現。由于在行政法律關系中行政主體所擁有的支配性地位，強調行政行為告知的義務性具有不言而喻的法治意義。傳統的法學理論不重視或者看不到程序法上權利和義務的獨立價值，進而將法律程序安排在非常次要的地位。這是一種不科學的法學理論?，F代法學理論重塑了法律程序的應有地位，并導出如下一個基本規則：法律主體所擁有的實體法權利與程序法義務成正比，與程序法的權利成反比；法律主體應履行的實體法義務與程序法權利成正比，與程序法義務成反比。程序法與實體法如此緊密的關系在行政法上產生的結果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響到其根據行政實體法作出的行政行為的合法性。

3、裁量性。行政行為告知的裁量性，是指行政主體可以根據具體情況選擇最適宜的方法實現告知的法律目的。我們知道，告知的法律目的是為了給行政相對人為維護自己合法權益行使抗辯權提供必要的條件。為此，法律預先設立了多種告知方法，以應付不同案件的需要。不同的告知方法由于預設的情況不同，對行政相對人的影響也有所不同。這就要求行政主體在選擇告知方法時，應當將所選擇的告知方法對行政相對人的不利影響減少到最低限度。行政主體在決定告知方法上的裁量性，決不意味著行政主體因此就有了沒有任何限制的決定權，它仍然必須遵守行政法上的一般原則，如必要性原則、禁止恣意原則等。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權，根據法治原則應產生對行政主體不利的后果。

二、行政行為告知的合法要件

行政行為告知雖然是一種行政程序意義上的行為，但與行政相對人在行政實體法上的合法權益有著密不可分的關系，也影響著相關行政行為的合法性；行政行為的告知是否合法必將波及到被告知的行政行為本身合法性。因此，研究行政行為告知的合法要件就有了相當重要的法律意義。

根據行政行為合法性的一般原理，行政行為告知的合法性要件應當是：

（一）行政行為告知必須由行政主體作出

行政主體是指具有獨立的管理公共事務職能的組織，它可以自己的名義在法定管轄范圍內自主地處理各種行政事務，并承擔由此產生的法律責任?；凇坝袡嗬赜芯葷边@一法治原則，行政主體在行政法律關系中的職權行為如影響行政相對人的合法權益，行政主體應當履行行政行為告知的法定義務。行政行為的告知雖然不是一個獨立性的行政行為，但它是一個與行政行為密不可分的從行為。因此，行政行為的告知也必須由行政主體作出，其他組織如替代行政主體作出告知行為，必須事先經由行政主體委托，其他組織替代告知行為所引起的法律后果都應由委托行政主體承擔。

行政行為告知的主體必須是行政主體。這是由告知與行政行為的關系所決定的。行政行為是行政主體依職權作出的、影響行政相對人合法權益的行為，而行政行為的生效前提則是行政相對人知道或者應當知道該行政行為的存在。因此，行政主體必須將行政行為的依法告知行政相對人，行政行為才能產生法律上的效力，才能產生行政相對人應當服從義務。

（二）被告知的行政行為必須依法定程序到達行政相對人

行政主體行使職權過程中實施的行政行為如影響到行政相對人合法權益，行政主體必須通過法定的程序告知行政相對人。這里的“告知”應當界定為“法律上的到達”，其基本內容是，被告知的行政行為在經過了一個法定程序之后，已形成了行政相對人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經到達了行政相對人知悉范圍。[2]如行政主體在當事人戶口所在地公告行政處罰決定書，在經過了法定期限后即可視為該行政處罰決定書在“法律上”已經到達了當事人，該行政處罰決定即可生效。

（三）行政相對人已知悉被告知的行政行為

行政相對人作為行政行為的效力承受者，其合法的權益可能會受到行政行為的不利影響。因此，行政公正原則最基本的要求是行政相對人應當有權知悉可能影響他合法權益的行政行為，以確保行政相對人有效地行使申辯權。然而，行政相對人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實在狀態，而應是法律上的推定結果[3]，也就是說，這里的“知悉”是基于行政主體告知行為的事實，推定行政相對人已經知悉被告知的行政行為，而事實上行政相對人可能確實還不知道被告知的行政行為。如以公告方式進行的告知，在經過法定期間之后就應推定行政相對人已知悉被告知的行政行為，但實際上行政相對人可能由于種種原因確實不知道這一

行政行為。這里的“知悉”有兩種情況：（1）行政相對人確實知道被告知的行政行為，如當場送交的行政處罰決定書；（2）行政相對人確實不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為，如依公告程序告知行政行為。這兩種情形都是行政行為告知的合法要件之一。

三、行政行為告知的基本內容

（一）行政事項的告知

行政程序包含了行政相對人的參與程序。沒有行政相對人參與的行政程序是一種不正當的行政程序?！俺绦蛐缘恼敵绦蚋拍畹囊馑际牵叫袨楸仨毞蠈€人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和在作出裁決之前的有意義的聽證機會等?！盵4]然而，一個不爭的事實是，在行政程序中，行政主體掌握著行政活動的各種信息，始終處于主動的、優越于行政相對人的法律地位。行政程序如何進行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關行政行為的事項告知行政相對人，為行政相對人有效地參與行政程序提供條件。

根據行政法學的一般原理，可以列入告知的行政事項主要有：

1.擬制行政行為的依據。擬制行政行為是行政主體根據掌握的事實和法律依據，對將要作出的行政行為所作的一種意思表示。[5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。為了提高行政相對人對行政主體作出的行政行為的可接受性程度，行政主體應當在正式作出行政行為之前，將可能成為以后作出行政行為的依據告知行政相對人。這既是對行政相對人人格上的尊重，為行政相對人行使抗辯權提供必要的條件，也有利于行政主體正確認定事實和適用法律。擬制行政行為依據的告知以正當法律程序為法理基礎，這一正當法律程序原理在導入行政程序之后，可演繹出如下基本內容：行政相對人基于正當的法律程序不再是任行政權自由支配的客體，而是具有獨立人格的主體；當行政行為可能影響行政相對人的合法權益時，應當事先告知行政行為的事實和法律依據，以確保行政相對人行使抗辯權的有效性。

2.陳述意見的機會。行政相對人獲知擬制行政行為的依據是為其向行政主體陳述意見前提。但是行政相對人能否陳述意見，又取決于行政主體所提供的機會。這里的“機會”主要由時間、地點等要素構成的一個對話空間。行政主體在行政程序進行到適當的時候，應當將陳述意見的時間、地點等通過法定程序告知行政相對人，以保障行政相對人抗辯權的實現。

3.行政救濟的途徑和期限?！坝袡嗬赜芯葷！边@意味著行政相對人在不服行政主體作出的行政行為時，有通過法定途徑在法定期限內獲得救濟的權利。然而國家機關縱橫交叉，層級復雜，一般公民很難明了國家機關之間的關系。為了確保行政相對人及時行使行政救濟權利，行政主體在作出行政行為時，即負有告知行政相對人救濟的時間、方式和向何種機關請求救濟等的義務。因為，行政主體作為實施行政權的組織，有充分的條件了解行政程序，由行政主體因此承擔行政救濟途徑和期限的告知義務就有了法理基礎。不少制定行政程序法典的國家或地區對此問題一般都有明確的規定關于行政救濟途徑的告知問題，我國近來的行政立法和司法解釋日漸重視，如行政處罰法明確規定了行政處罰決定書應當載明的事項之一，就是應當告知行政相對人不服行政處罰決定時，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。[6]對于行政主體不依法告知行政相對人行政救濟的途徑和期限的，將產生對行政相對人有利的法律結果。[7]應當說，這些法律規定對于督促行政主體履行告知義務必將產生積極的作用。

（二）行政行為的告知

行政主體作出行政行為只有通過告知才能產生對行政相對人的法律效力。因此，行政行為的告知在行政法上是行政行為生效時間的必要條件。這意味著任何一個行政行為必須附帶告知行為才能對行政相對人產生法律效力。行政主體作出的行政行為在沒有告知行政相對人之前，只能作行政行為是否成立的判定。所以，為了實現行使行政權的目的，行政主體應當依法定程序將作出的行政行為告知行政相對人。

行政行為的告知可以分為兩種方式：

1.實際告知。實際告知是指行政主體當面將作出的行政行為告知行政相對人，為其了解，進而接受行政行為提供一個必要的條件。實際告知的標準是行政相對人只要他愿意就可以便捷地、低成本地獲知行政行為的內容?！耙话阏f來，把通知送達至受達人乃是保證通知真正被收到的最好方法，也是使個人感到審訊的正規性的最好方法?！盵8]在實際告知方式的選擇中，其便捷、低成本不能只僅僅體現在行政主體履行告知義務的具體行為上，更重要的應當是行政相對人了解行政行為內容的方式上。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產生實際告知結果的情況下才能采用。因為，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相對人了解行政行為的一種告知，行政主體應當盡可能少用。

2.推定告知。推定告知是指行政主體在無法當面將行政行為告知行政相對人時，通過法定的其他方式實施告知行為，并據這種告知行為所產生的結果推定已將行政行為告知了行政相對人。推定告知的法理基礎是行政權運作效率的需要，因為如果要求行政主體在任何情況下都必須將行政行為當面告知行政相對人，有時不僅做不到，而且還會嚴重影響行政效率。推定告知對行政主體行使行政權不言而喻會產生相當的便利性，但對行政相對人來說可能是不公正的。如郵寄送達中由他人代為簽收的行政法律文書，可能因種種原因未能到達行政相對人手中，行政相對人因此根本無法知道行政行為的內容，但在法律上，只能認定行政相對人已經知道了行政行為的內容，行政行為因此也即生效。因此，推定告知最好是作為實際告知的一種補充，在適用上確立一種先后次序，即在實際告知無法進行或者需要很高的行政成本時，再采用推定告知。

為了確保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務時，必須遵守以下兩條基本規則：

1.依法定程序告知。依法定程序告知是指行政主體履行告知行為必須根據預設的法定程序進行，并接受法定程序的約束。行政主體的告知行為是一種權力性行為，只有受到法定程序的約束，才能確保其行使行政權符合法律目的。對于行政權力來說，法定程序一方面可以通過一定的程式提高行政權力的權威性，增加行政相對人對行政權力的認同感；另一方面法定程序可以確保行政權力正當行使，以保護個人不受行政權力的侵犯。各國行政程序法對告知程序基本上是基于上述法理念而設計的。依法定程序告知這一規則表明，如果行政主體作出的行政行為告知違反了法定程序，將對其所告知的行政行為的法律效力產生不利于行政主體的后果，并可成為行政相對人提起行政救濟的法定理由。

2.內容完整告知。內容完整告知是指行政主體應當將行政行為的全部內容毫無保留地告知給行政相對人。行政法理分析顯示，行政行為應當由以下幾個部分構成：其一，行政主體和行政相對人，它們分別是行政行為的行為人和承受人，構成行政行為的主體要件；其二，作出行政行為的理由，這些理由應當包括法律事實、法律規范和裁量理由；其三，行政相對人具體的權利或義務及其實現的方式；其四，行政相對人不服行政行為的行政救濟時間、方式及受理機關等。行政主體應當將上述內容完整地告知行政相對人。行政行為如以口頭形式作出的，行政主體應當將行政行為的主要內容簡要地告知行政相對人。

四、行政行為告知的瑕疵及其法律救濟

（一）行政行為告知的瑕疵

行政主體在實施行政行為的告知過程中產生的各種行為缺陷和錯誤，稱之為行政行為告知的瑕疵。法治行政原則所體現的精神是行政權必須受到法律的約束，即使行政自由裁量權也必須遵守一定的法律規則。行政行為告知的瑕疵直接與法治行政原則相抵觸，但長期以來一直受到我國行政法學的冷落。從實踐中反映出的情況看，行政行為告知的瑕疵主要有以下三種情形：

1.沒有告知。沒有告知是指行政主體沒有將作出的行政行為通過法定程序到達行政相對人，即予執行或者申請法院強制執行。沒有告知作為一種行政行為──盡管它是一種附屬意義的行政行為──它具有如下法律特征：其一，它是一種不作為的行政行為。這種不作為有時表現為行政主體不是沒有實施任何行為，而是它沒有履行法律規定的行政作為義務。因此，在某種情況下行政主體實施了似是而非的告知行為，但因這種告知行為是行政主體違反了行政作為的義務，因而也是屬于沒有告知的情形，如行政主體明知行政相對人已經搬遷他處，但仍將行政法律文書郵寄到他的原住處，導致行政相對人無法收到行政法律文書。其二，被告知的行政行為是一種不具有公定力的行政行為。所謂行政行為的公定力，是指行政行為一經作出即具有被推定合法有效的法律效力。這里的“作出”包括行政行為已具備了成立要件和已告知行政相對人兩個要求。行政行為沒有達到“作出”的上述要求，雖已具備了行政行為成立要件，該行政行為仍不具有公定力。

從行政實踐狀況看，行政行為沒有告知可以分為兩種情況：（1）行政主體沒有實施任何行政行為的告知，稱為實際沒有告知。實際沒有告知的結果應當是：其一，行政行為仍處于內部行政程序中，不能對外發生法律效力；其二，承受該行政行為的行政相對人不受該行政行為的約束。（2）行政主體實施了某種行政行為的告知行為，但因為告知行為違法而不產生告知的法律后果，稱為視為沒有告知。如實踐中有的行政主體將行政決定書以郵寄包裹的形式送達，但它在包裹單上不寫明包裹中是行政決定書，不明真相的行政相對人領取包裹拆開后才發現它是他不愿意接受的行政決定書。這是一種較為典型的視為沒有告知。視為沒有告知的結果應當是：其一，雖然行政主體有告知的行為，但因為其違法而不能產生預期的法律效力；其二，對承受該行政行為的行政相對人不能產生拘束力，即使行政相對人實際上已知道行政行為的內容。

2.對象錯誤。對象錯誤是指行政主體將作出的行政行為告知了行政相對人之個的人，從而使行政相對人無法了解行政行為的內容。行政主體必須將行政行為依法告知行政相對人，這是法治行政的基本要求之一。對象錯誤主要有兩種形式：

（1）法律文書上行政相對人的錯誤導致告知對象錯誤。法律文書是行政行為的一種載體形式。在實踐中，在法律文書上出現對象錯誤而導致告知錯誤的，有兩種表現形式：其一，雖然法律文書上的行政相對人與實際上行政相對人的名稱發生差錯，但并沒有發生張冠李戴的錯誤。其二，法律文書上的行政相對人與實際上的行政相對人的名稱發生差錯，在實際中發生了張冠李戴的錯誤。

（2）行政主體告知的行政相對人錯誤。這種情況是指，行政主體在法律文書上列的行政相對人的名稱是正確的，卻將行政行為告知給行政相對人之外的人，從而導致行政行為告知錯誤。如行政主體將行政行為告知給與行政相對人同住的未成年人員等。在這種情況下，被告知的行政行為不能對行政相對人發生法律約束力。理由是，其一，被錯誤告知的人不是法律上的義務履行人，對沒有法律義務的人增加法律義務是違反法治基本原則的；其二，被錯誤告知的人有時無法履行行政行為所設定的法律義務，尤其是與人身有關的法律義務。

3.程序違法。程序違法是指行政主體沒有根據法定程序將行政行為告知行政相對人。依法定程序行使行政職權，這是法治行政原則的應有之義。法定程序是對行政相對人合法權益重要保障，更重要的是對行政職權正當行使的有效制約。行政行為的告知程序是否被遵守，直接關系到行政相對人的合法權益能否獲得切實有效的保障。因此，行政行為告知程序違法應引起我們高度重視。一般來說，程序違法主要有以下幾種情形：

（1）超過時限。行政主體沒有在法定的時限內將行政行為告知行政相對人，則構成行政行為告知“超過時限”。及時告知既是行政相對人的權利，也是行使行政職權效率的要求。我國行政處罰法第40條規定：“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七天內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人。”這我國行政處罰法對行政處罰決定書送達時限的規定。行政機關不遵守這一規定，則構成行政行為告知程序違法。

（2）順序顛倒。行政行為告知作為一個行為過程，它是由若干步驟構成的，各個步驟之間都有先后順序，如同鏈條一環緊扣一環。如行政主體不得先要求行政相對人填好送達回證，幾天后再交付行政法律文書，或者是口頭要求行政相對人履行了義務之后，再書面告知行政行為等。行政行為告知的順序顛倒紊亂了行使行政職權的正常次序，容易出現行政職權恣意、反復無常等濫用職權的現象。

（3）步驟缺損。行政主體告知行政行為在沒有完成前一步驟的情況下直接進入了下一個步驟，從而完成行政行為的告知，稱為步驟缺損。如在沒有進行直接送達等步驟之前，即進行公告送達，或者在留置送達中缺少第三人的證明等。行政行為告知步驟的缺損，可能會損害行政相對人的合法權益，影響行政相對人及時行使行政救濟權。

（二）行政行為告知瑕疵的法律救濟

行政機關行政行為告知瑕疵波及到被告知的行政行為合法性，受此影響的行政相對人應當有法律救濟的權利。但是，行政相對人通過何種法律程序如何行使法律救權利，則是一個需要進一步探討的問題。

從上面的討論我們可以看出，行政行為告知瑕疵可以分為實體瑕疵和程序瑕疵兩種。行政實體法與行政程序法在性質、功能和目的的差異性，影響到行政相對人法律救濟權的行使，這是現代行政法學理論可以接受的一個基本結論，盡管行政程序法非常重要。因此，對行政行為告知瑕疵的法律救濟我們可以分兩種情況分析：

1.行政行為告知實體瑕疵。行政行為告知實體瑕疵主要是沒有告知和對象錯誤。它產生的法律結果是：其一，行政機關實施的行政行為無法達到法律預期的目的，導致行政行為不能生效，對行政相對人不產生約束力；其二，對行政相對人的合法權益可能產生實際的損害。因此，行政相對人可以對行政行為的告知行為本身提起行政復議或者行政訴訟。

2、行政行為告知程序瑕疵。行政行為告知程序瑕疵主要是程序違法。它產生的法律結果是：其一，行政行為告知在程序上違法，其本質上是一種程序性行為違法；其二，行政行為告知程序瑕疵有時并不影響行政相對人知悉行政行為的內容。因此，基于行政效率的要求，行政相對人可以在等到行政程序結束后，在對被告知的行政行為不服而提起行政復議或者行政訴訟時，行政行為告知程序瑕疵作為一個不服理由提出來，請求復議機關或者司法機關予以審查。

注解：

[1]參見吳庚：《行政法之理論與實用》（增訂五版），臺灣三民書局，第301—310頁。

[2]“法律上的到達”和與之相對應的“事實上的到達”是行政行為告知結果的兩種狀態。事實上的到達是指行政相對人客觀上確實知悉了被告知的行政行為。如行政主體將行政處罰決定書當面交給當事人。如果我們采用“事實上的到達”作為告知的標準，那么，不僅不利于提高行政效率，確保行政主體有效地行使行政權，而且行政相對人也可能會借口不知道行政行為，從而導致行政行為無法生效。這種情況最有可能發生在公告告知的程序中。因此，本文采用“法律上的到達”的告知標準。

[3]法律上的推定是指從某一事實推出另一事實的一種方法。西方法學上對推定較權威的解釋是：“從其他已確定的事實必然或可以推斷出的事實推論或結論?！眳⒁姟杜＝蚍纱筠o典》（中文版），光明日報出版社1988年版，第714頁。

[4]［美］歐內斯特。蓋爾霍恩、羅納德。M.利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國社會科學出版社1996年版，第119頁。

[5]關于擬制行政行為依據的告知，我國行政處罰法已有明確的規定。該法第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利?！痹摲ǖ?1條進而規定了行政機關如不履行第31條的告知義務，將導致其所作出的行政處罰決定不成立的法律后果。

[6]參見《中華人民共和國行政處罰法》第39條。

[7]《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（2000年3月10日）第41條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期的，起訴起限從公民、法人或者組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年?！?/p>

[8]［美］伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第252頁。