我國行政賠償制度分析論文

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內容摘要：

國家行政賠償,是國家賠償制度的重要內容。行政賠償行為主體是國家機關及其工作人員，請求賠償的主體合法權益受到行政侵害的公民、法人及其他組織，引起賠償的行為的具體行為而非抽象行為，其賠償主體是國家而非某個機關或個人。我國在行政賠償中確定的是行為違法的歸責原則。行政賠償法的要件主要是侵權主體要件，即國家行政機關及其工作人員。行為要件是要件侵權主體的行為必須是違法行使行政職權。結果要件必須是給受害人的合法權益造成了確定的損害。國家不承擔行政賠償責任的情形主要是行政機關工作人員實施的行為與行政職權無關的行為，受害人自身的行為致使損害發生，以及不可抗力、緊急避險、第三人過錯、正當防衛等情形。

關鍵詞：行政賠償制度

所謂行政賠償，是指國家行政機關及其工作人員違法行使行政職責，侵犯公民、法人或者其它組織的合法權益并造成損害，而由國家承擔賠償責任的制度。行政賠償制度，是國家賠償制度的重要組成部分。就我們的國家賠償制度而言，依照巜國家賠償法》的規定，分為行政賠償和司法賠償兩大部分。就國家賠償的實踐來看，國家權力的行使，絕大部分是行政權力、給公民、法人和其它組織造成的損害也較多。所以，深入地研究和探討行政賠償制度，不但具有理論意義、也是有重要的實踐意義。

一.行政賠償的特奌

從我國《國家賠償法》的關于行政賠償的規定看，具有以下特奌：

第一、侵權行為的主體是行使國家行政權力的行政、機關及其工作人員。我國行政賠償的侵權行為是國家機關及其工作人員。國家是一個抽象概念，統治階級實現對國家的管理時，是通過其設置的具體的國家機關行使的具體的國家職權而實現的，因此，國家具體的行政管理活動由國家的行政機關行使，當其代表國家行使職權過程中出現違法或侵權時，其當然成為主體。國家行政機關的工作人員，是具體履行國家行政管理活動職責的人員，其在履行行政職務時，代表國家，具體說來，是代表其所在的行政機關，其與國家之間，實為一種職務委托關系，因此，當行政機關工作人員在行政職權過程中出現違法行政或造成侵權時，應視其為行政侵權的行為主體。

第二、請求賠償的權利主體是其合法權益受到行政侵害的公民、法人和其他組織。根據我國國家賠償法的規定，請求賠償權利的請求人是其合法權益遭受行政侵權行為損害的公民、法人和其他組織。它具體包含以下三層含義：其一，行政賠償的請求人為行政機關管理的相對方的公民、法人和其他組織。這是指：有權請求行政賠償的主體不是僅局限于某一具體行政行為所指的對象，而是凡合法權益遭受行政機關及其工作人員的違法侵害而造成損害的公民、法人和其他組織，都有權提出行政賠償的請求。其二，提出行政賠償請求的前提是行政管理相對方的合法權益受到損害。在行政賠償中，損害是指行政管理相對方的人身權利、財產權利因違法行為受到損害，它不包括國家行政機關及其工作人員的行政行為給相對方的權益帶來的不利影響，或對將來可能發生的損害提出賠償請求。如某公民被違法拘留或者違法采取限制人身自由的行政強制措施；某企業的財產行政機關違法采取查封、扣押、凍結等行政強制措施；行政機關違反國家規定而征收財物、亂攤派費用的行為等，上述違法行政行為均導致了行政管理相對方在人身權或財產權方面的實際的確定性的損害。其三，公民、法人和其他組織的違法權益不受法律保護。因此，如果發生了對違法權益的侵害事實，行政管理相對方不能就此提出行政賠償。

第三，引起行政賠償責任的行為是具體的行政行為或事實行為，而非抽象行政行為。所謂具體行政行為是指行政機關針對特定的對象，并對該對象的權利義務產生影響的行為。而抽象行政行為是指行政機關的普遍性行為規范的行為。這種規范具有普遍性約束力，它一般不針對特定對象。根據我國國家賠償法的規定，抽象行政行為不能直接引起行政賠償責任。盡管抽象行政行為在一定條件下也會形成對某一特定群體利益的侵犯，但目前我國法律并未將其納入行政賠償范圍之內。因此，當公民、法人和其他組織直接針對行政機關機關制定的具有普遍約束力的規范性文件提起訴訟、請求行政賠償時，則法院不會予以支持。但是，如果某行政機關依據該規范性文件向公民、法人或其他組織實施具體行政行為（如收取某種費用）或已實施了具體行政行為時，公民、法人和其他組織才可以起訴，并請求行政賠償。

第四，行政賠償的主體是國家。行政賠償是一種國家賠償責任，即國家是行政賠償責任的承擔者。但由于國家是一個抽象的政治實體，因此，承擔行政賠償的義務機關是違法行政并造成損害的國家行政機關。行政機關及其工作人員依照憲法或法律的授權，以國家的名義從事并直接實施行政管理，因此其行為過程代表國家，其行為結果也歸屬國家。只要其行為違法并造成實際損害，都要由國家承擔賠償責任。這是由國家與行政機關及其工作人員之間的相互關系所決定的。國家承擔賠償責任主要表現在賠償費用是由國家支出，而由賠償義務機關違法侵權并造成損害的行政機關來具體辦理賠償事務。

二.行政賠償的歸責原則

所謂歸責原則，是指致人損害的事實發生后，應依何種根據使行為人承擔賠償責任。侵權法上的歸責原則，是確定行為人的侵權責任的根據和標準，是貫穿于整個侵權行為法之中，并對各個侵權行為法律規范起著統帥作用的立法指導方針。一定的歸責原則直接體現著國家的侵權立法政策，反映著一個國家的價值取向；一定的歸責原則決定著侵權行為的分類，也決定著責任構成要件、舉證責任的擔負、歸責條件、損害賠償的原則和方法、減輕責任的根據等等。歸責原則所要解決的核心問題是責任依據問題，即憑什么要某行為人負責的問題。某一損害行為發生以后，是以行為人的過錯為依據，還是以已發生的損害結果為依據，抑或以損害結果為依據，有賴于一個國家不同的選擇。選擇何種歸責原則，實際上反映出立法者的價值取向。

行政賠償選擇何種歸責原則，在不同的國家有著不同的選擇。如法國、美國、日本等國，均采取的侵權違法，過錯原則。而英國、意大利、奧地利等國則采取的結果原則。而我國《賠償法》對行政侵權賠償，采用違法原則、而在刑事侵權賠償即對錯捕、錯判，則采取結果原則，即無過錯原則。我國《賠償法》第三章、第四章規定的行政賠償，不論是侵害人身權還是侵犯財產權，構成都是以行為人的行為違法為前提的。可見，我國《賠償法》在行政賠償歸責原則上，選擇了違法歸責原則。

三.行政賠償的構成要件

行政賠償的責任的構成要件是指國家承擔行政賠償責任所應具備的條件。責任的承擔必須是在一定的條件之下。國家承擔行政賠償責任也如此。在我國，行政賠償所采取的歸責原則決定了行政賠償責任的構成要件。

（一）關于行政侵權主體——主體要件

行政侵權主體一般是指行使職權過程中侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益的行政機關及其工作人員。按照我國國家賠償法的規定，行政侵權主體可以分為兩類，即行政機關及其工作人員。這里的“行政機關及其工作人員”的范圍包括以下幾種：

1.行政機關工作人員

這里的行政機關是指我國各級人民政府及其所設立的行政機關。這些機關可分為以下幾個方面：其一，國務院及其組成部門包括：國務院名部、各委員會，中國人民銀行，審計暑等，這些機關由全國人大批準設立。其二，國務院的直屬機構和辦事機構，包括：國家統計局、國家物價局、國家工商行政管理局、國家技術監督局等壚機構以及國務院港澳辦公室、國務院僑務辦公室、國務院臺灣事務辦公室、國務院特區辦公室等辦事機構。這些機構由國務院自行設立，列入國務院編制序列。其三，國務院各部委、歸口管理的國家局，如國家郵政局等。其四，地方各級人民政府。其五，地方各級人民政府的職能部門。其六，派出機關和派出機構，如省級人民政府的派出機關，即行政公署，縣級人民政府的派出機關區公所和街道辦事處；又如政府工作部門的派出機構，即公安派出所、工商所、稅務所等。其七，非常設機構，如為行政管理需要而成立的各種辦公室、領導小組、聯合執法機構等?？傊?，只要屬于國家行政機關，都可以成為行政侵權主體。

2．法律法規授權的組織及其工作人員

在我國，行政機關以外的其他社會組織及其工作人員，也可能成為行政侵權主體。其前提條件是：有法律、法規授權而享有一定的行政權力。這些組織由于法律法規的授權，可以獨立對外實施管理職能，因而其也可以成為行政侵權主體。如在我國基層行政區域中設立的衛生防疫站、商檢所等。

3．行政機關委托的組織及其工作人員

在我國，行政機關為了進行行政管理，可以依照法律規定，或根據工作需要，將自己享有的部分職權委托給其他組織或個人行使。委托行政行為只限于具體行政行為。抽象行政行為不可委托。在這一委托的法律關系下，受委托的組織是以委托行政機關的名義行使職權從事一定范圍的行政管理活動，其行為后果也當然由委托的行政機關承擔。

（二）違法行為——行為要件

行政賠償責任的構成要件之一是執行職務的行為違法。行為違法在這里應包含兩層內容：

1．侵權行為必須發生在行政侵權主體執行行政職務的過程中

也就是說，導致損害的行為應是執行職務的行為。所謂執行職務的行為，是指行政機關及其工作人員行使行政權力的行為和與行使行政職權有關的行為，這類行為主要有：

第一，行政行為。行政行為是指國家行政機關依法實施行政管理，并直接或間接產生法律效力的行為。行政行為具有如下基本特征：其一，它是國家行政機關所做的行為。包括法律法規授權的組織和行政機關委托的組織或個人，在其授權范圍內或委托的范圍內，所作出的行為。其二，行政行為是行政機關使職權實施行政管理的行為。其三，行政行為是一種法律行為。正是行政行為的這種法律性，才要求行政機關必須在行政管理活動中應依法行政，也要求對這種具有法律效果的行為，應得到國家強制力的保障。

行政機關所為的行政行為從類別上又可劃分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是由行政機關制定具有普遍約束力的行為，而具體行政行為是指行政機關對特定的相對人或特定的事件所做出的影響其權利義務的行為。

第二，事實行為。從性質上看，事實行為主要有兩類：其一，行政機關及其工作人員為實現行政管理的需要而作出的事實行為，這類行為在行政活動中非常普遍，如行政管理人員的有關調查行為、對扣押物品的保管行為等。其二，與行政管理相關的事實侵權行為，如拘留所管理人員毆打被拘留人員。

第三，行政不作為。這是指負有法定職責的行政機關及其工作人員不履行其職責。如申請人符合法定條件，而行政機關不予答復；食品衛生機構發現過期受污染的食品，卻沒有采取必要的措施防止其流入市場，致使居民身體受到特別侵害；警察看見某公民遭搶劫而呼救，卻不予理睬等等。

2．執行職務的行為違法

行政侵權行為違法是國家承擔賠償責任的根本原因。我國國家賠償法規定行政機關及其工作人員違法行使職權的行為都可以引起行政賠償。

（三）損害事實的存在——結果要件

行政賠償的首要功能是對受害人的權利救濟功能，即當公民、法人和其他組織的合法權益受到行政機關及其工作人員的違法侵犯時，通過行政賠償制度為其提供一個有效的救濟途徑，以使其合法權益得到保障。由此看來，任何行政侵權賠償責任都必須以損害事實的存在為條件，因為沒有損害，就談不上賠償。按照我國《國家賠償法》的規定，對行政賠償責任構成要件中的損害事實應作如下理解：

第一，損害事實是確定的，已經發生的損害，而不是不確定的，將來可能發生的損害。即行政賠償責任構成所要求的損害事實具有現實性和確定性。凡是虛構的主觀臆想的損害都不能引起行政賠償。而對于將來可能發生的損害是否具有現實性和確定性，目前各個國家對此有不同的認識。依照我國國家賠償法的規定，對將來可能發生的損害一般不給予賠償。

第二，損害事實必須是對特定的行政管理相對人造成的損害，而不是普遍的一般人所共有的損害。即行政賠償責任構成的要件——損害事實，具有特定性。行政侵權行為損害的不但是某個或某些少數受害人的合法利益，而且這一損害超過了合理的負擔，違背了公共負擔平等原則，因此引起了行政賠償。

第三，損害事實是針對合法權益而言，任何違法利益都不受法律保護，既使造成了損害，也不能引起行政賠償。

四、國家不承擔行政賠償責任的情形

按照我國《國家賠償法》的規定，國家所能給予的行政賠償是僅就法律明確規定范圍內的行政侵權行為造成的損害承擔行政賠償責任，而不是對國家行政機關及其工作人員的一切侵權行為負責。作為法的一般原則，有權利即有救濟，有損害必有賠償，但在一定的特殊或例外的情況下，適用一般原則并不恰當，如因個人的原因造成自己的人身或財產損害，即讓國家承擔賠償責任，顯然有失公正。根據《國家賠償法》第五條的規定，國家不承擔行政賠償的情形有以下三種：

（一）行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為

所謂個人行為，是指行政機關工作人員實施的行為與其職權無關的行為。侵權責任的基本原則是誰造成損害，誰承擔責任，因此，行政機關工作人員與行使職權無關的個人行為所造成的損害后果，或行政工作人員以普通公民的身份從事的民事活動行為而造成的損害后果，都應當由行為人個人承擔。國家只對行政機關及其工作人員違法行使職權的行為所造成的損害承擔賠償責任。但在實踐中個人在作出某一行為時，常常是以不同的身份出現，這就產生了對行政機關工作人員的某一行為到底是職務行為還是個人行為的判斷問題。一般來說，在認定行政機關工作人員的行為是否與行使職權有關時，應綜合考慮下列因素：

第一，從職權行使的依據和目的上看。一方面，行政機關及其工作人員所具有的行政職權是通過法律和行政法規明確規定的。行政機關工作人員是否在行使行政職權，可以通過法律法規的有關規定作出判斷。有些行政機關工作人員在行使職權時的目的和動機十分復雜，他可能是出于公務目的，也可能出于小集團的目的，還可能是出于個人的目的，但無論其目的動機如何，只要工作人員行使或運用了法律規定的行政職權，這種行為在國家賠償法上就被視為是行使職權的行為。另一方面，在法律無明文規定或者行政機關工作人員越權的情況下，如果工作人員作出的行政法律行為的目的是為了履行其法定職責，這類行為也應被視為是行使行政職權的行為。如工商行政管理機關為了履行市場監督管理職能，維護正常的經濟秩序和工作秩序，對某一從事投機倒把行為的人實施拘留，仍屬于行使職權。從這一因素來看，行政機關工作人員的行為如果不屬于行使行政職權的行為，即使其利用了其職務上的影響和便利，仍屬于與行使職權無關的行為，對這種行為違法造成的損害，國家不負賠償責任。

第二，從職權行使的內容和表現形式上看。行政機關工作人員行使行政職權是通過一定的方法、手段等行為作出的。即職權這一內容必須通過一定的方法、手段這一形式來表現。不論行使這種職權的方法、手段等行為是否合法、是否得當，它與職權的行使都構成一個不可分割的整體。因此，行政機關工作人員在行使職權過程中既使做出一種非職權行為（如在采用的方法、手段上），只要這種非職權行為與行使行政職權構成一個不可分割的整體，它就屬于與職權有關的行政行為，對此造成的損害國家應負賠償責任。如公安人員在訊問犯罪疑人時采用刑訊逼供的方法的行為；行政機關為了搞創收巧立名目亂收費的行為等。如果行政機關工作人員在行使職權時其采用的方法、手段等行為雖與職權有一定的聯系（如利用單位的汽車，使用單位的電腦），但這一方法、手段等行為與行使職權從內容上缺乏內在聯系，在目的上也具有明顯的個人目的，即其采用的行為與行使職權的行為不能構成一個有機整體，該行為就是與行使職權無關的個人行為，由此造成的損失國家不承擔賠償責任。

（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生“自身行為”

“自己的行為”就是指受害人個人的行為。當受害的公民、法人和其他組織遭受損害，完全是因自己的過錯造成的，應當免除國家行政賠償的責任。這類損害的發生常常是因為公民、法人和其他組織自己以制造假相、欺騙行政執法人員或自殘等行為而造成損害。國家賠償責任的構成要件之一是因果關系，即損害事實與違法行為之間具有內在的必然聯系，違法行為是因損害事實是果。如果造成損害的原因不是行政機關及其工作人員行使職權的行為或與行使職權有關的行為，既使出現行政機關及其工作人員違法的行為，但只要該損害后果不是由行政機關及其工作人員之行為引起，就不存在國家行政賠償的責任。如某行政機關違法作出沒收公民王某錄像機的處罰決定，王某氣憤至極而砸毀了自己的錄像機。在這損害事實上，雖然行政機關的處罰決定是違法，但違法決定與損害事實并無直接的因果關系，它完全是由王某個人造成的。因此，就不存在王某主張國家行政賠償的可能性。

實際上，一個損害事實的發生，常常不止一個原因，如果造成損害的原因單純的是行政機關及其工作人員，或單純是受害人自己的過錯，這在實踐中都較好處理。但如果損害事實發生的原因既有受害人的行為，又有行政機關及其工作人員的違法行為，應如何確定賠償責任呢？對此，當然不能完全免除國家賠償的責任，而是應當在弄清責任大小的基礎上確定國家應當承擔的那部分責任。這里應當注意的是，如果受害人為了個人目的（如更多地獲取賠償額）而故意或過失造成損害結果的蔓延和擴大，對于損失擴大的部分，國家不承擔賠償責任。例如，某公司通過關系獲得一塊地皮用于建房。后土地規劃局又告知其原來所批準的土地使用權為越權審批，原所頒發的證件無效，要求其停止施工。但該公司接到通知后置之不理繼續施工，從而擴大了損失。此案件中國家行政機關對后來擴大的損失不負賠償責任。

（三）法律規定的其他情形

實際上，在許多情況下國家并不承擔行政賠償責任。不承擔行政賠償責任也稱為對行政賠償責任的限制。我國《國家賠償法》第五條在規定國家不承擔賠償責任的范圍時，其第三項規定：對“法律規定的其他情形”不予賠償。這里的“法律”，僅指由我國全國人民代表大會及其常委會所頒布的規范性文件，而不包括行政法規和規章。就我國目前法律規定的國家不承擔賠償責任的情形主要有以下幾種：

1．不可抗力

不可抗力，是指由于自然和非自然的原因產生的使行為人無法抗拒的力量。例如自然災害、疾病、戰爭、緊急狀態等。不可抗力所造成的損害面較大，又具有不能預見、不能克服、無法避免的特性，因此，由此而產生的損害，國家不負擔賠償責任。

2．緊急避險

緊急避險，是指行政機關為了使公共利益、相對人較大的合法權益免受現實的和緊急的損害危險，不得已而采取的損害第三人相對較小的合法權益的行為。這種在一定條件下才可作出的為保障更大的合法權益而損害了較小的合法權益的行為，是我國法律所許可的。對于因此而產生的損害，行政機關不負賠償責任。但這種國家賠償的免責情形對于受害人卻是極為不公的。所以，為了填補受害者所承擔的合法權益的犧牲，行政機關應當對其予以補償。

3．第三人過錯

第三人過錯，是指損害是由第三人的過錯造成的。即該損害既不是由受害人自己的行為所致，也不是由行政機關及其工作人員的職權行為所致。按照國際上的通例，損害若可歸責于第三人的過錯，應免除國家行政賠償責任，而由第三人承擔損害賠償責任。

4．正當防衛

正當防衛，是指為了保護自己或他人的人身或財產免受不法侵害而采取的造成加害人人身或財產損失的行為。我國《民法通則》第一百二十八條規定：“因正當防衛造成損害的，不承擔民事責任?！闭敺佬l從根本上看最有阻卻違法性的特點，因此，如果行政機關及其工作人員在執行行政職務過程中作了為保護自己或他人合法權益而使加害人在人身或財產上致損的行為，國家不負賠償責任，即加害人無權提出賠償請求。當然，采用正當防衛的行為應符合下列條件：

第一，防衛必須以加害人的侵害行為的存在為前提，即不能是假想防衛。

第二，必須有防衛的必要性，即在已無其他辦法供選擇時才能實施。

第三，防衛的目的是為了保護本人或他人的人身或財產不受損害。

第四，防衛不能超過必要的限度，即是以制止加害行為即可。

第五，防衛必須是針對國害人本人或其使用的侵害工具而實施。

參考文獻資料：

1.《國家賠償法學》田瑤著。南海出版社出版2001年第一版

2.《行政損害賠償》楊蘋著。人民法院出版社出版1999年第一版

3.《日本賠償法及配套規定新釋新解》黃杰、白鋼著。民主法治出版社出版1999年第一版