我國行政問責制研究論文

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摘要：2003年至今，行政問責制一直都成為理論界和實踐界關注的研究主題，現有的行政問責制研究包括哪些方面的內容、已經取得什么樣的研究成果，諸如這樣的問題都是行政問責制的進一步研究所需要解決的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地進行下一步的研究。

關鍵詞：行政問責；現實困境；解決途徑

2003年以來，由非典事件波及的“問責風暴”使有關問責制的研究“浮出水面”，吸引了眾多研究者關注的目的。在研究者和政府實踐者的共同推動下，問責制研究方面產生了一批可觀的研究成果，這些研究成果關注的內容是什么，是否恰當地反映了問責制推行中的困難，能否滿足當前政府實踐者推行問責制的理論和實踐需要，諸如這些問題構成了本文分析的主體。通過對行政問責制研究文獻的梳理發現，行政問責制研究主要集中于三個層面，即問責制的理論構建；問責制實施的現實困境；問責制現實困境的解決途徑。

一、行政問責制的理論構建

在某種程度上，問責制可以稱得上“興起”于非典事件，但是非典產生的對失職官員的責任追究只能說得上是產生“問責風暴”的導火索，即使沒有非典事件，其它危機事件也會促進“高官問責”、“官員問責”等類似問責事件的發生。從另一方面來看，如果沒有有效的理論支撐，問責制只是與政府官員的失職失責行為有關，那么官員問責或行政問責注定只能是一種“運動式”或“暴風驟雨式”，倘若政府沒有失職失責行為或者失職失責行為沒有被發現，那么問責程序就不需要或者無法啟動了。因此，要將政府問責制常規化和制度化，首先就需要探討問責制所蘊含的內部機理。對此問題，有不少研究者進行了相關的理論梳理。

黃健榮、梁瑩（2004）認為問責制的理論基石主要有三種：主權在民和平等正義是建構問責制政府的根源性學理和法理依據，基于這樣的理念,政府必須向人民負責,必須公正平等地為公民服務。但是，主權在民思想只是從政治邏輯層面論證了對政府官員問責的必要性，這種政治邏輯在實踐中是如何表現的呢？委托關系能夠較好地揭示這種主權在民的本質。主權在民實際上意味著公民和政府官員間建立了某種委托關系，鑒于委托方和方之間的信息不對稱和利益沖突，作為委托人的公民需要設計相應的制度來約束政府官員的權力，使其對損害委托人利益的行為承擔相應的責任，從而減少政府官員失職失責行為的機會。既然這樣，如何從源頭防止政府官員濫用權力及其失職失責行為的發生呢？在他們看來，制度主義較好地回答了該問題。作為約束人類行為及相互間利益關系的行為規則，鑒于政府權力的強制性、破壞性等方面的特點，人們迫切地需要明晰和有效的制度來對政治行為者的利益關系、對政府及其機構的權力結構，權力運行機制和權責關系予以規制，并且以明確的游戲規則來確保這樣的規制得以實施。

張賢明（2005）則較為細致地從政治邏輯層面上論證了官員問責的必然性。在他看來，主權在民的思想確立了授權與被授權、代表與被代表的關系，意味著公民代表在獲得公民授權的同時，也承擔起了對公民應盡的責任。除此以外，官員問責還是公共行政基本原理的具體要求，是權責一致原則的具體要求，問責的目的就是重新規范權力與責任的關系，實現權力與責任的平衡。

阮愛鶯（2006）從具體從委托理論的角度闡釋了問責制的內在必要性，在她看來，問責制就是理性的委托人試圖控制理性的人從而使人遵從委托人的意愿和期望的一種外部約束機制。

周亞越（2006）進一步拓寬了行政問責制的理論基石，除了主權在民和委托理論以外，還從交易成本理論、公共選擇理論以及善治理論中審視了行政問責制產生的內在根源。他認為，交易成本理論能從政治成本、管理成本和社會成本的視角對問責制何以須為及何以可為給出令人信服的答案。

二、行政問責制實施的困境

就行政問責制實施而言，官員問責并不是一種新生事物，在2003年非典之前，中央政府就專門出臺了有關追究政府官員責任的相關政策文件如2001年國務院頒布的《關于特大安全事故行政責任追究的規定》，追究公務員失職失責行為的制度措施也散見于相關的法律法規之中，只不過由于各種因素的約束，研究者和政府實踐者并沒有過多地重視這些政策文件和制度規定對追究政府官員責任及其行為的影響罷了。與其說非典事件促使了行政問責制的產生，倒不如說非典事件的影響力使行政問責制從“后臺”走向“前臺”。即使從2003年算起，行政問責制也大體上已經運行了三年，行政問責的實施存在哪些問題，這些問題又對行政問責制的帶來了何種影響等實踐問題也不乏關注的眼光，相當一部分的研究文獻都給予了較為細致的分析。

毛壽龍（2005）認為行政問責實施中存在行政問責的制度化和程序化不強的問題，并將當前問責制的特征歸納為“行政性問責”，即問責的依據是行政性，主要取決于領導人的意愿和意志、被問責的下級官員在問責過程中總是處于十分消極被動的地位。

王學軍（2005）將行政問責制實施的困境主要歸納為六個方面：政府職權劃分的模糊性、問責主體間的權力沖突、政府信息公開的有限性、政府績效評估機制的缺失性、公民參與政府問責的奎發行以及公共行政文化的滯后性。

周亞越（2005）具體從法律層面上探討了我國行政問責制存在的法律缺失問題。她認為，我國行政問責的法律缺失主要表現在三個方面：從全國范圍看，行政問責制度只是中央政策而不是法律；從法的形式看，行政問責制只是地方性的政府規章而不是全國性的法律；從內容上看，已有的行政問責規定存在明顯的缺陷，如問責事由的規定不夠具體、問責責任形式的規定不夠全面等。在她看來，我國當前實施的行政問責制在很大程度上還只是一種緊急狀態下的臨時措施，大多都是在行政層面上進行的，沒有做到科學化、經常化、法律化。

劉軍寧（2004）從實踐層面描述了行政問責制存在的三個主要誤區，分別是把問責制簡單地等同于引咎辭職；把問責制理解為上問下責；把問責制看成是上級對下級某個已知的具體過程的懲罰。

三、行政問責制現實困境的解決對策

諸多研究者的分析表明，行政問責制在實施過程中表現出了一定的問題，這些問題無形中約束了行政問責制的效果以及政府官員對行政問責制的態度，倘若這些問題得到有效的糾正，那么行政責任的追究就無從談起了。有鑒于此，研究者們遵循各自的研究思路提出了相對應的解決措施。

毛壽龍（2005）認為要想解決行政問責制實施中存在的各種問題，有必要推動行政問責制從“行政性問責”轉變為“程序性問責”。在他看來，相對于“行政性問責”而言，“程序性問責”是依據法律進行的，每一個官員的責任都非常具體明確，有著充分的法律依據，而不是簡單的行政性文件或臨時性的行政決策。在權力配置方面和責任面前，人人平等，政府官員不是消極等待上級的問責，而是積極維護自身權益，主動為自己進行辯護。

張創新、趙蕾（2005）認為，我國行政問責要想從“新制”走向“良制”，需要加強三個方面的制度設計。首先是行政責任的確定，包括是否追究行政責任、追究誰的行政責任，以及追究何種行政責任三方面的判斷與確定。其次是行政責任的追究，它是行政問責制度價值實現的運行保障和踐行歸宿。在行政責任追究中，要具體把握好對引咎辭職者責任追究的“度”，既不能“一棍子打死”，也不能將引咎辭職當作逃避責任的“擋箭牌”。最后要考慮行政問責的救濟問題。在行政問責中，除了追究責任者的相關責任以外，防止因責任追究失誤而導致的對政府官員正當權益的侵犯以及被問責官員的生活保障等問題也應該納入行政問責制的制度設計之列。

顧杰（2004）認為，完善我國行政問責制可以從三個方面著手。第一，要轉變理念構建新的官場文化，樹立“民為本”、“無為就是過”、“當官有風險”以及“有權必有責”的觀念。第二，健全法律與制度，通過制度的健全實現問責制的剛性化、細化和可操作性，落實責任追究制度。第三，推行與行政問責制實施相關的配套體制改革，完善人民代表大會制度、擴大官員民主選舉范圍等。第四，要借鑒經驗，保證公眾的知情權，賦予公民啟動問責程序的權利等。

丁先存、夏淑梅（2006）從健全行政問責制度體系、完善民主問責制度和正當程序的角度分析了完善我國行政問責制的制度選擇問題。在他們看來，應該健全行政問責的制度體系，防止以行政責任追究代替法律責任的追究。在問責過程中，要突出異體問責的重要性，排除同體問責產生的人為干擾現象。應該通過完善行政問責的程序，將問責納入法治化軌道，賦予和保障公民的知情權和參與權。

四、基本評價

毫無疑問，我國目前的行政問責制研究已經取得了一些較有成效的研究成果，主要表現為（1）較為翔實地梳理了行政問責制的理論基石，為行政問責制的實施找到了理論支撐。（2）提出了同體問責和異體問責這兩種基本的行政問責類型，前者是指行政系內部的上下級之間的問責，后者則是行政體系之外的問責主體對政府官員的問責，并具體分析了同體問責與異體問責的現狀及其意義。（3）從理論層面拓寬了行政問責的范圍，認為行政問責不應該僅僅局限于對重特大安全事故和典型性行政失職失責行為的責任追究，還應該將“無所作為”也納入行政問責的范疇。（4）澄清了行政問責制當中的一些誤區，尤其是對引咎辭職的理解，認為不應該將引咎辭職簡單地等同于行政問責，應該較為人性化地看待引咎辭職者，將引咎辭職納入制度化的運作空間。不僅如此，研究者并沒有滿足于泛泛地從技術層面談論行政問責制的意義，而是從治道變革、責任政府構、有限政府構建以及民主政治建設的角度探討行政問責制的實施及其制度化對政府治道變革產生的各種影響。

盡管如此，當前的行政問責制研究中仍然存在著一定不足之處，重復性研究在所有的研究文獻中所占比例較多，這表明研究者們還不善于借鑒和吸收已有的一些研究成本，知識本身的積累和傳承仍然還有待進一步提高和發揚。因此，從進一步推動行政問責制研究的角度出發，本文除了介紹當前行政問責制研究的基本內容及其研究成果以外，還需要稍微剖析行政問責制研究中存在的一些不足，只有這樣才能推動行政問責制研究的深入和避免無效和重復性的研究努力。

第一，行政問責制的性質還有待近一步明確?，F有的大多數行政問責制都將行政問責制等同于責任追究制度，認為行政問責是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力,明晰責任和經?；?制度化的“問”——質詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范（顧杰，2004）。將行政問責簡單地等同于責任追究，意味著將行政問責的目的簡單化，實際上，行政問責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承受相應的責任和成本，最大可能地讓政府官員將其行為導致的社會成本“內部化”，縮小政府官員失職失責行為的成本收益之間的比例。更重要的是，行政問責制的重點在于預防政府官員失職失責行為的發生，時刻提醒政府官員注意自己的言行，及時化解政府官員失職失責行為產生的不良后果。就此而言，行政問責制的重心不應該僅僅放在“責任追究”方面，而是要注重“責任預防”，而要有效地防止相關責任的發生，就需要實行“經常性問責”?！敖洺Ｐ詥栘煛币馕吨姓黧w必須接受問責主體（立法機關、上級行政機關、公眾等）經常性的質詢、停征等，經常向有關方面匯報工作，對問責主體的詢問要做出及時而令人滿意的答復等等（胡潤忠，2006）。既然行政問責制也是一種“經常性問責”，那么如何從制度層面上保障這種“經常性問責”行為的落實呢？

第二，行政問責制研究的理論視角還較為單一。雖然從理論淵源來看，政治民主理論、委托理論、交易成本理論等均可以為推行行政問責提供理論基礎，但是大多數研究文獻主要是從政治民主理論的角度談論行政問責制的作用及其效果，較少地從經濟理論如委托和交易成本理論層面談論行政問責制實施的經濟意義和目的，如行政問責制究竟減少了誰的交易成本，交易成本的類型表現為哪些？顯而易見，政治和經濟是兩個截然不同的領域，從政治角度而言，有著積極影響的行政問責制可能并不符合經濟效率的要求，換句話說，行政問責制對政治效率的追求可能會以損害經濟效率為代價。就經濟效果而言，行政問責制試圖使政府官員不當行政行為產生的負外部性內部化，提高政府官員因不當行政行為而應承受的懲罰成本，從而使政府官員從不當行政行為中無利可圖。程啟智（2005）是為數不多地從經濟層面分析行政問責制的研究者，他主要從健康和安全監管領域，剖析了行政問責制對政府履行健康和安全監管職責產生的影響。在他看來，行政問責者對健康和安全監管官員的影響還要取決于監管官員的行為動機和政治追求。

第三，行政問責制中的對話不多。行政問責制既是一種理論層面的探討，也是一種實踐層面的踐行，既是我國行政管理體制變革的現實需要，也是世界各國的一種普遍需要和存在。因此，理論研究者和政府實踐者之間的對話、中西方研究者和政府實踐者之間的對話對于構建和完善行政問責體制是十分必要的。通過這種對話，研究者的研究就更加有針對性，而不是沉迷于“理想世界”的構思，其設計的制度藍圖也更加有針對性、層次性和可操作性。比如，現行的完善行政問責體制的制度變革路徑是否應該具有變革的時間表，哪些制度變革是短期內較為容易推行的，哪些還有待長時期的思考。理論研究者的制度變革路徑是否滿足了政府實踐者的需要，而政府實踐者采取的一些制度變革措施是否能夠從理論研究者中找到理論支持。除了理論研究者和政府實踐者之間的對話以外，中西之間的交流和對話也是必要的，只不過現有的研究文獻主要關注香港地區行政問責制的實踐情況，似乎對西方國家的行政問責制的實踐和理論研究成果吸收得尚不夠，應該通過中西方對話來構建適合我國國情的行政問責制度。

第四，行政問責制研究中的一些基本概念還有待進一步理清。根據宋濤（2006）的整理，現階段的行政問責制研究的對象包括“問責制”、“官員問責”和“行政問責”等三種概念。這三種概念的指代范圍顯然有差異，“問責制”涉及的研究范圍和領域最廣，從不同的理論支撐出發，公共部門、私營部門乃至第三部門都存在“問責”的需要和理由?！肮賳T問責”和“行政問責”顯然主要與政府部門有關，這兩個概念實際上各有優缺點?！肮賳T問責”的指向似乎顯得更加明確和不容易令人誤解，“行政問責”則容易被認為只是要追究政府官員的行政責任。不過，“行政問責”的內涵又顯得比“官員問責”更為延伸。行政問責制研究對象的不統一進而影響到行政問責內涵的差異，有的研究者從同體問責的角度定義行政問責，有的則從異體問責的角度來理解行政問責。一言以蔽之，無論采取哪種概念及其內涵理解方式，研究者們都亟需在這方面取得共識和統一，這樣才能夠設計出更有效的制度變革方案和進行對話交流。

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