適應實踐改革行政賠償制論文

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編者按：本文主要從我國行政賠償制度存在的主要問題；完善我國行政賠償制度的對策進行論述。其中，主要包括：對于保障行政相對人的合法權益、落實行政責任起到了重要作用、行政賠償原則過于單一、“違法”認定標難模糊、違法原則無法解決行政裁量權濫用以及公有公共設施設置、管理瑕疵致損等情況下的賠償問題、違法原則難以解決共同侵權等情況下的責任分擔問題、行政賠償范圍過于狹窄、行政賠償標準過低、行政賠償程序不夠合理、確立多元化的歸責原則、擴大行政賠償的范圍、適度提高行政賠償的標準、優化行政賠償程序的規定等，具體請詳見。

[摘要]《國家賠償法》的頒布標志著我國行政賠償制度的完全確立。但由于歷史、現實諸多因素,行政賠償制度在賠償原則、賠償范圍、賠償標準、賠償程序、追償程序等諸方面還不夠完善。為適應實踐的需要,行政賠償制度應著力從這幾個方面進行改革。

[關鍵詞]行政賠償歸責原則行政程序

行政賠償是指國家對行政機關、法律法規授權組織及其工作人員的職務行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益所造成的損害,依法給予賠償的法律制度。

1995年《國家賠償法》的實施標志著我國行政賠償制度的最終確立。十年以來,該法對于保障行政相對人的合法權益、落實行政責任起到了重要作用。但由于歷史、現實諸多因素該法尚不完善?，F主要針對我國行政賠償制度存在的問題進行探討以求完善對策。

一、我國行政賠償制度存在的主要問題

(一)行政賠償原則過于單一

我國行政賠償適用違法歸責原則不但與依法行政原則及憲法的有關規定相一致,與行政訴訟法所確定的行政行為合法性審查原則相協調而且簡明易操作。但單一的違法歸責原則也有其不足:

1.“違法”認定標難模糊?！斑`法”認定標準的模糊性使得這一歸責原則充滿了極大的不確定性。

2.違法原則無法解決行政裁量權濫用以及公有公共設施設置、管理瑕疵致損等情況下的賠償問題。由于損害往往還可因其他事由發生,因而單一的違法歸責原則難以適應豐富的行政法制發展實踐的需要。

3.違法原則難以解決共同侵權等情況下的責任分擔問題。當出現多個行政機關共同侵權的情況,或受害人本身也存在過錯,或公務人員本身存在故意或重大過失時,無法分清各主體之間責任分擔的比例。

(二)行政賠償范圍過于狹窄

我國現行行政賠償范圍僅局限于侵犯人身權和財產權的違法行為。實踐中還有大量的違法行政活動致損問題仍處于“灰色地帶”:

1.公有公共設施設置、管理瑕疵引起的損害。不予賠償的理由是,我國鐵路、郵政等公用事業正趨于企業化,不再具有行政職能。由此產生的賠償責任應依據民法或相應的特別法向承擔管理的企事業單位要求賠償。

2.規范性文件違法造成的損害。由于此類行為未被納入司法審查范圍之內,導致制發規范性文件往往蛻變成行政機關擴充權力的武器。

3.行政裁量明顯不當引起的損害。按照我國現行立法的規定,行政裁量“不當”不屬于“違法”,因此這部分的損害不屬于行政賠償范圍。

4.違法的內部懲戒行為引起的損害。一般認為行政機關對工作人員的獎懲、任免決定屬于內部行政行為,不具有可訴性。

(三)行政賠償標準過低

《國家賠償法》關于行政賠償的標準的規定雖然比較具體且有一定的可操作性,但標準的過低已是不爭的事實。集中體現在兩個方面:

1.精神損害被排除在行政賠償范圍之外。對于一些受害人來說,精神上的損害遠遠大于物質上的損害,如果僅僅對物質損害進行賠償,對精神損害不予賠償,就無法彌補受害人的損失。

2.間接財產損失被排除在行政賠償范圍之外。該法規定原則上都只對受害人的直接損失進行賠償,對于可得利益的損失只字不提。例如:對于違法罰款、征收的,只返還本金,不計利息。

(四)行政賠償程序不夠合理

我國現行行政賠償程序的模式以限制賠償請求人獲得賠償為立足點,賠償請求人請求行政賠償需支付太多的人力、物力及時間成本。表現如下:

1.賠償請求人先向賠償義務機關提出賠償請求,經其先行處理之后方可進入實質性索賠程序。這一程序違背了“自己不能作自己的法官”的程序公正原則。實踐表明,賠償義務機關一般不會主動承認并糾正自己的違法行為。

2.先行處理程序是封閉的,賠償請求人向行政機關提出申請之后,是否能夠獲得賠償、獲償多少都只能聽憑賠償義務機關單方決定。

3.《國家賠償法》沒有設置賠償義務機關對賠償請求人的請求遲遲不作處理所應當承擔的責任。賠償請求人的請求在時間上得不到保障。

二、完善我國行政賠償制度的對策

(一)確立多元化的歸責原則

參照國外經驗,大多數國家采取了多元化的歸責原則。我國應在違法歸責原則無法涵蓋的領域引入新的歸責原則:明顯不當歸責原則和無過錯歸責原則。前者適用于因行政主體行政裁量明顯不當而造成的損害賠償之中;后者適用于因公有公共設施的設置或管理瑕疵而致損的賠償之中。這樣我國行政賠償的歸責原則便可概括為“以違法和明顯不當為主,以無過錯為輔的歸責原則體系”。

(二)擴大行政賠償的范圍

1.將公有公共設施設置、管理瑕疵致損納入國家賠償范圍。首先,公有公共設施的利用者與設置、管理者之間并非平等的民事合同關系;其次,一般的企事業單位、個人財力有限,難以承擔公有公共設施設置、管理瑕疵引起的巨大損害。

2.將規范性文件違法致損納入行政賠償范圍之內。行政賠償程序本質上是一類獨立的程序,行政賠償范圍不應受制于行政訴訟的受案范圍;而《行政復議法》關于規范性文件附帶審查制度的規定為其違法承擔賠償責任提供了契機。

3.將行政裁量明顯不當致損納入行政賠償范圍之內。行政裁量權是現代國家實現政府職能所必需的,對其行使實行的是一種有限制的責任豁免原則,對于明顯不當的行政裁量,國家應當對其承擔賠償責任。

4.將錯誤的行政指導行為造成的損害納入行政賠償的范圍。行政指導具有侵權的現實可能性。信息本身的科學性、真實性會受市場、傳遞過程、政府判斷能力等因素的影響,而行政指導因其靈活而富有彈性的優點越來越得到廣泛的運用,行政誤導發生的幾率也將擴大。

(三)適度提高行政賠償的標準

1.增設對精神損害的物質性賠償。這不僅體現了“以人為本”的精神,同時也成為大多數國家的共識。如法國于1964年11月24日開始接受并判決賠償死者近親感情上的損害。此外,“因侵權致人精神損害,造成嚴重后果的,人民法院判令侵權人承擔停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉等民事責任外,可以根據受害人一方的請求判令其賠償相應的精神損害撫慰金?！边@一司法解釋在實踐中取得了明顯效果,這一經驗完全可以在行政賠償領域加以推廣。

2.擴大財產直接實際損失賠償的范圍。一方面需要對《國家賠償法》第28條第7項中的“直接損失”作出明確解釋,將侵權行為實施后發生的損失一并涵蓋進去;另一方面可在該條第5項之后增加一句:“拍賣所得價款低于原物價值的,應當補足差價款”。

3.增設對可得利益損失的賠償?？傻美鎿p失是確定且必然發生的,應當予以賠償。為此,必須對《國家賠償法》第28條的有關款項進行修改:(1)在該條第2款之后增加一句:“扣押期間正常的生產、營業收入以及銀行存款被凍結期間的利息損失應當予以賠償”;(2)將該條第6項修改為:“吊銷許可證和執照、責令停產停業的,賠償停產停業期間必要的經常性費用開支以及可得利潤的損失”。

4.提高對侵犯公民人身自由的賠償標準。鑒于公民的人身自由在遭遇非法限制期間,不僅會存在因誤工而減少的收入,而且公民還會受到巨大的精神折磨,因而應當大大提高侵犯公民人身自由的賠償標準,從而更好地撫慰受害人的創傷。

(四)優化行政賠償程序的規定

程序不是次要的事情。程序公正,權力才可能變得讓人能容忍。對現行行政賠償程序可作如下完善:

1.取消現行立法關于“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出”的強制性規定。即行政先行處理程序并不是行政賠償請求權人提起訴訟的必經程序。

2.增加賠償義務機關受理索賠申請的責任約束條款。規定對賠償義務機關逾期不答復的,應當加重對賠償義務機關負責人的行政處分并提高行政賠償金數額。

3.增加行政賠償訴訟簡易程序的規定。為使賠償請求人及時獲得賠償,應增設簡易程序,規定“對于賠償請求人與賠償義務機關對行使行政職權的行為的違法性沒有爭議的案件,應當按照簡易程序審理”。

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