小議當前行政法上的信任保護原則

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內容摘要

民法領域的誠實信用原則擴張到公法領域始于德國，后經發展，不但一些國家和地區在法律上對其作出明文規定，而且在理論上被認為是行政法基本原則之一，有人甚至認為：“誠信原則既非行政法之一般原則，亦非行政法之基本原則，而應該是行政法之最高形式的原則?！睉璩姓J，信賴保護原則在我國行政法學研究和行政法中的運用相對來說還比較落后，當我們還在置疑信賴保護原則是否該適用于行政法的時候，許多國家和地區就已經高瞻遠矚將之確立為行政法的基本原則之一，隨著行政法學的發展，該原則在行政法上的作用逐漸凸現，本文在明確該原則內涵及沿革的基礎上，對信賴保護原則在我國行政法上的具體體現、信賴保護的方式及該原則在當代行政法上的地位和重要作用作了闡述.力求突出信賴保護原則應有的重要意義。

關鍵詞：信賴保護基本原則當代行政法

前言

基本原則是法的靈魂，任何國家的法都不可能沒有基本原則，我國的行政法也不例外?！靶姓ɑ驹瓌t，是指指導和規制行政法的立法、執法、以及指導、規制行政行為的實施和行政爭議處理的基礎性規范。行政法基本原則貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范，體現行政法基本價值觀念?！庇捎诟鲊煌瑢W者的概括、歸納的方法不同，對于行政法的基本原則的表述也各不相同，目前各國行政法基本原則中形成歷史比較長久、適用較普遍、為較多學者所認同的原則主要有：行政合法性原則、行政合理性原則等，這些原則構成了當代行政法基本原則主要框架。關于這些原則在當代行政法上的地位，近年來人們已取得較多共識，但關于行政緊急性原則，信賴保護原則等在當代行政法上的地位，過去一直沒有受到足夠重視，一般的行政法論著也少有提及，教科書也沒有將其列為行政法基本原則的序列中，即便偶爾有所提及，也往往是將其作為行政合理性原則的內涵之一略加論述。直到近年來，行政法學界才開始重視信賴保護原則在行政法上的地位，或將其作為一項基本法律原則加以提倡，或將其視為“非常有價值”的行政法原則。尤其值得關注的是近來已有個別學者將信賴保護原則作為其建構的行政法基本原則之一的行政均衡原則的具體組成部分寫入教科書。我認為，信賴保護原則在當代行政法中具有重要的地位和作用，應當與行政法上的其他原則一樣，在公共行政管理的各個層面、各個領域中發揮其應有的作用。

1、當代行政法上的信賴保護原則的概念內涵及其歷史沿革

1.1信賴保護原則的概念內涵

所謂信賴保護，是指保護可信賴的期望利益。更具體的說，信賴保護是指，享有行政權利的機關應保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的受益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理利益。該原則的核心思想是維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當權益?！氨Ｗo人民權利，首重法律秩序之安定?！逼浠緝群缦拢?/p>

1.1.1保護相對人因正當信賴而期望得到的合法、合理利益。

行政相對人在無欺詐、脅迫等主觀過錯，依據特定條件要求行政主體授予利益的，行政主體應依法授予；行政主體與行政相對人雙方達成合意，簽訂行政合同后，行政主體應全面履行，非法變更應予賠償，依法變更應予補償；行政主體作出行政指導應盡心盡職，對有過錯的行政指導應負行政責任。

1.1.2行政主體應依法行政，履行法定義務，對行使自由裁量權的行政行為，應對其行為在合理限度內承擔責任。

在行政法有明確規定的條件下，行政主體要嚴格依法辦事，不得拒絕行政相對人的合法要求。在行政法沒有明確規定的條件下，行政主體可以在法定限度內自由裁量，但應滿足行政相對人合理期望得到的利益。

1.1.3行政主體和行政相對人皆應為真實的意思表示。

具體對行政機關而言，其所為行政行為應具有穩定性，不得朝令夕改，所作出的承諾也應信守；對相對人而言，也應該言而有信，不得反復無?；蛉我夥椿冢駝t也應該承擔相應的法律責任。

1.1.4人民法院、行政機關等有權機關應立足于公共利益，依據法律、法規和政策，乃至自然規律、公序良俗等等，保護行政相對人的信賴利益。

1.2信賴保護原則的歷史沿革

眾所周知，行政法上的信賴保護原則一般都認為是起源于第一次世界大戰前后的德國，二戰前，信賴保護之觀念，在一向專注依法行政及公益原則的德國并不受重視，僅有一些零散規則。二戰后德國各邦行政法院在裁判有關撤銷、廢止行政處分的案件時，開始引用此項原則的內容，第二次世界大戰結束之后，有關信賴保護的學說與論爭不斷出現、演進，行政信賴保護開始被人們提升為行政法基本原則來加以認識，并在行政法制實踐中得到運用。1973年10月的德國法學者大會使信賴保護原則得到充分肯定，后《德國行政程序法》的頒布，標志著行政信賴保護作為行政法上的一項基本原則在法典中得到正式確認，此后被多數大陸法系國家所效仿，德國也因此被稱為行政信賴保護原則的母國。

自此，信賴保護原則得到越來越多的國家和地區行政法的承認，并加以運用，如我國臺灣地區自20世紀80年代以來陸續以判例的形式援引行政信賴保護原則作為審判的依據；日本也明確將信賴保護原則作為行政法的基本原則之一，其適用范圍主要限于行政行為，尤其是授益性行政行為的撤銷和廢止；在法國、美國等國家，雖然沒有明確提出信賴保護原則的概念，但在行政法中也具有體現信賴保護原則精神的相關規定。如：其正當法律程序要求必須考慮的因素是，第一，受行政行為影響的私人利益；第二，由于行政機關所使用的程序這些利益可能被錯誤剝奪的危險了；第三，包括相關的行政作用在內的政府利益。

2、信賴保護原則在我國行政法上的相關規定

隨著行政法學在我國的深入發展，信賴保護原則在我國當代行政法上未受到重視的情況也日益得到改變，主要體現在以下幾個方面：

2.1我國最高人民法院在1999年通過的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第59條中規定：“根據行政訴訟法第54條第（二）項規定判決撤銷的被訴具體行政行為，將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：（1）判決被告重新作出具體行政行為；（2）責令被訴行政機關采取相應的補救措施；（3）向被告和有關機關提出司法建議；（4）發現違法犯罪行為的，建議有權機關依法處理”上述規定從特殊角度促使行政信賴保護的理念和原則得以在行政審判中發揮一定作用。

2.2第十屆全國人大常委會第四次會議于2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》第8條規定：“行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可”，；“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！痹撘幎m未明確提及信賴保護原則的概念，但已將禁止反言，情變補償等政府誠信和信賴保護的內容作了基本的表述，具有重要的行政法制實踐指導意義。

2.32004年3月22日國務院頒發的《全面推進依法行政實施綱要》雖然也未正式使用信賴保護的概念，但將“誠實守信”作為依法行政的基本原則之一明確規定下來，要求“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實，非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償?！边@一規定包含了該原則的基本內容。

以上是信賴保護原則在我國行政法上的典型體現，此原則在我國的行政指導、行政救濟的相關規定中也多有體現。

3、信賴保護原則的實現方式

以上主要探討了行政法上信賴保護原則歷史沿革、概念內涵及在我國行政法上的相關體現，在深入理解這些問題的情況下，還面臨一個更為實質的問題，即行政相對人的信賴利益應如何予以保護，這就需要對信賴保護原則的實現方式進行研究，該原則在我國的實現方式主要體現在以下幾個方面：

3.1行政程序法

行政程序，是指行政機關制定行政規范，作出行政決定、確定行政規劃、締結、變更或解除行政合同、實施行政指導等行政行為過程中遵循的步驟、方式、形式、順序和時限。它通過明文規定行政機關實施行政行為時享有的權利和承擔的義務，來使行政相對人了解到行政機關應該做什么，不應該做什么。由此可推知，行政程序法是行政相對人預測和衡量行政行為的最有效依據，其自然也就成了規定和實現信賴保護原則的主要法律。

一些國家和地區的行政程序法對此作出了明文規定，如德國《行政程序法》第48條規定:“提供一次或持續金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷?！薄靶姓C關撤銷不屬于該條第2款多列的違法行政行為時，必須應相對方的申請賠償其有關財產利益，該財產利益時因相對方相信行政行為的確定力而產生，相對方所得到的財產補償不得超過相對方在行政行為存續時所具有的利益?！蔽覈_灣地區《行政程序法》第120條規定，“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。”

我國雖然至今沒有制定《行政程序法》，但是有關權威專家已提出完整的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》（北京大學公法研究中心行政執法與行政程序課題組，執筆人，姜明安），該稿就信賴保護原則作出了相關規定，也有具體的體現。

3.2行政救濟法

有權利，必有救濟，沒有救濟的權利就是空頭支票，不是真正的權利。體現信賴保護原則的行政法尚的行政相對人的權利，必須有相應的手段給予保障，當其受到侵害時，通過它實現信賴保護原則的價值。當前我國可提供利用的行政救濟方式主要有以下幾類：

3.2.1行政訴訟

雖然我國行政訴訟法第五條規定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。顯然不審查行政行為的合理性問題，使得大量的因行政機關行使自由裁量權的行政行為而產生的信賴利益被排除在人民法院的保護范圍，僅有顯失公平的行政處罰，才可能被變更。而且《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規定不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但行政訴訟法畢竟為行政機關作出羈束性行政行為侵害的信賴利益提供了救濟途徑。

3.2.2行政復議

行政復議法是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權而制定的。它可以比較全面的對行政相對人受侵害的信賴利益給予救濟。

3.2.3行政賠償法和行政補償法

我國的行政賠償法中規定行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯行政相對人的合法權益應予賠償。但對行政相對人受侵犯的合理信賴利益的賠償問題尚優待完善。另外，雖然我國還未出臺行政補償法，但已有學者提出了呼吁，認為完善我國的行政救濟制度，必須制定行政補償法。這同樣反應在姜明安教授的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中。該稿第36條第三款規定：“行政處理撤銷后，如法律無相反規定，其撤銷效力追溯至處理作出之日。但如果因此而給本身無過錯的行政相對人造成損失的，應予以賠償或補償?！钡?3條第一款規定：“（救濟）行政相對人因接受行政指導，實施一定行為，而使自己利益受到損失的，可以申請實施指導的行政機關或其他行政主體給予一定補償。行政機關或其他行政主體根據相對人的具體情況，可以給予或不給予補償?！?/p>

4、信賴保護原則在當代行政法上的地位與作用

4.1有利于全面保護行政相對人的合法權益

信賴保護原則要求有權機關保護相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則、行政合理性原則保護行政相對人權益的要義，并突出了誠實信用原則未彰顯的保護行政相對人可期望的合法或合理權益的內容。更有意義的是，為立法者規制自由裁量權，維護行政相對人的合法權益，提供了科學的思路，為執法者運作行政權利，高度負責，依法行政，闡明了要旨，為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個體利益，確立了可行的準則。

4.2有利于營造“誠信政府”，改善人們與政府的關系，提高行政效率

信賴保護原則側重于保護無過錯行政相對人對行政機關的信賴，并通過法律救濟的方式，確保這種合法或合理利益的實現。就是通過嚴格要求行政機關對其行為負責，以此迫使行政機關誠實守信，使行政機關認識到其使命使立足于公共利益，為人民利益服務的。行政機關與行政相對人之間不是對立的關系，而應是信任與合作的關系。增強二者的信任與合作，減少行政活動中的沖突與摩擦，方是現代行政的精神。

4.3有利于營造“責任政府”，規制行政機關的具體行政行為

信賴保護原則不僅要求行政主體依法行政，而且要求行政主體在作出行政行為時要考慮相對方的合理信賴利益，即不但要求行政機關對違反法律規定的行為負責，還要求其對不合理的行為負責，以合理性補充合法性，使行政行為更合理，行政效果更明顯，最終在維護公共利益的基礎上，使相對方合理信賴的損失降低至最小，樹立了有權力就有責任的觀念，責任政府形象得以建立。此原則不僅規范和制約羈束性行政權，還規范和制約自由裁量性行政權，從而使行政機關對其行為全面負責，以消除不合法、不合理的行政管理特權。促使行政機關既在形式上依法行政，又在實質上依法行政。

4.4有利于創造良好的法治環境

信賴保護原則的確立不僅規范行政主體的行政行為，更為重要的是它的確立維護了公平競爭的市場環境的穩定性，培植了可預期的良好法治環境。

信賴保護原則體現了現代社會憲政精神，應獨立作為當代行政法的基本原則，不能為其他基本原則多涵蓋和分割。

綜合上文所述，我國當代行政法上的信賴保護原則得到了初步發展，如：新近頒布的《行政許可法》即是很好的體現，與此同時，也應該對該原則在司法實踐中的運用有一個清醒的認識，隨著法學的進步，更應看到信賴保護原則在行政法上的重要性，所以應在理論上吸收和借鑒德國信賴保護原則相關規定的精華；在司法實踐中，更好的將理論與實際相結合，使之變得具體明確，增強可操作性，以真實有效得保障公民得法益，并以信賴保護原則為基礎，完善行政行為的撤銷與廢止制度，使該原則在當代行政法上的作用得到充分發揮。

主要參考文獻：

［1］劉莘，鄧毅，《行政法上之誠實信用原則芻議》，行政法學研究，2002

［2］姜明安，《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社/高等教育出版社，1999

［3］姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2002年版，

［4］見羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，《國家行政學院院報》2001年第5期。

［5］見胡建淼主編《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，

［6］參見李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學研究》2001年第3期。

［7］羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司1993年版

［8］（日）原田尚彥：《行政法要論》，第四版，

［9］姜明安，《行政補償制度研究》，法學雜志，2001