委托行政執法的原因及策略

導語：委托行政執法的原因及策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

委托行政執法是指行政機關因工作需要等原因委托其他組織以其名義進行執法活動，行為后果歸屬于該行政機關的法律制度。目前，委托行政執法越來越多，在帶來許多便利的同時，也出現了大量問題。本文試對其成因、出現的問題作以論述，并就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。

一、委托行政執法的必要性、可行性

（一）從我國目前行政管理體制看，立法工作過于強調“條條”管理，法律法規和規章所規定的行政執法權往往都要明確由政府某一個具體部門來實施。這樣，制定一部法律、法規、規章，就要新設置一支執法隊伍，造成執法部門林立，執法力量分散。由于各自為戰，分兵把守，每個執法部門都感到執法力量單薄，人員不足，難以形成有效的經常性管理，執法任務難以到位。只能依靠“突擊執法”、運動式執法維持局面。而編制經費的限制又加劇了這種狀況。實行委托執法，可緩解執法力量不足這一問題，加強執法工作，也為社會參與行政管理提供了機會和途徑。

（二）由于計劃體制下的部門分工過細，以部門職能為基礎建立起來的專業化行政執法隊伍開始出現行政效率與效能不高的問題：一是職能交叉、重疊，對同一違法事項，常常出現兩支以上專業執法隊伍重復執法，或者互相扯皮而放任不管的現象；二是行政管理分工太細，專業執法職能過窄，管道路的不管交通，管交通的不管經營，管經營的不管衛生，結果七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽。如選擇某些領域如市場管理，城市管理等領域，將有交叉、有關聯的行政執法權集中委托給一個組織實施，就可大大提高行政效率和效能。

（三）一些專業性強、技術水平要求高的執法領域，如環境監理、衛生防疫、動植物檢疫、金融證券管理、高新技術管理等，相應的行政執法部門由于技術裝備、人員素質、經費等方面的限制，執法時常感到力不從心，難以完成擔負的管理職責，實現執法目標。因此，將這些領域的行政執法權委托給相關的組織，由其協助行政執法機關執法，是完成執法事責實現執法目標的需要。

（四）目前，有關組織受行政機關委托進行執法活動是可行的。一是有法律法規規章作依據。《行政處罰法》第十八條規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰”?！逗幽鲜⌒姓C關執法條例》第十條第一款規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規定條件的組織行使行政執法權”。一些部門規章也明確規定行政機關可以在其法定權限內委托符合條件的組織實施行政處罰，如《水行政處罰實施辦法》、《勞動行政處罰若干規定》、《技術監督行政處罰委托實施辦法》等等。二是有大量符合委托執法條件的組織。隨著公共需求的不斷變化，公共事務日益呈現出多樣性和階段性的趨勢，而政府的作用十分有限，大量的非營利性組織活躍于社會公共事務的各個角落、各個層面，以其機構精簡、靈活多變和專業技術性較強來增補政府無法或沒有能力觸及的領域，實施有效的公共管理，提供優質的服務。只要對這些組織的工作人員進行法律知識培訓，使其熟悉相關法律、法規和規章，完全有能力勝任行政執法工作。

二、委托行政執法存在的問題

委托行政執法，有助于減輕行政機關人手不足和經費緊張的壓力，在節約行政成本、提高行政效率方面確實起到了重要作用。然而，委托行政執法在實踐中也存在不少問題：

（一）出現亂委托現象。有的行政機關在沒有法律、法規、規章依據的情況下隨意委托其他組織實施執法活動，甚至委托不具備執法資格的企業和個人執法，一些法律法規授權的組織也加入了委托執法的行列。有的行政機關在實施委托執法時，與受委托的組織之間不辦任何委托手續，僅作口頭交待，或者以內部通知委托執法，有些委托手續存在委托事項和權限期限不明，責任不清的問題，致使執法的隨意性增加，責任難以劃分。

（二）一些受委托組織不以委托行政機關的名義而以自己的名義進行執法活動，甚至濫用行政執法權，如某些執法人員辦關系案、人情案，搞權錢交易，中飽私囊。個別執法人員執法不文明，態度冷、硬、橫、沖，對法律法規掌握得不牢不準，對違法行為定性不準，適用法律法規不當，不能按程序辦事，存在畸輕畸重的問題。有些受委托組織坐收坐支罰沒收入和行政事業性收費款項。

（三）委托行政機關對受委托組織執法活動監督指導不力。一些委托行政機關委托其他組織執法后，對受委托組織的執法活動不聞不問，放任不管，既不監督，也不進行業務指導，出現受委托組織濫用職權、不按委托規則辦事以及執法水平不高的現象，影響了行政執法目的的實現，損害了委托行政機關的權威，實際上也是對委托行政機關合法權益的侵犯。

（四）現行有關委托執法的規定不適應行政執法工作的需要。一方面，《行政處罰法》和相關法律、法規、規章對委托行政處罰多數只作原則性規定，并且規定得也不一致，使委托行政機關委托和受委托組織執法時存在很大的隨意性，極易造成亂委托、濫用職權等違法行為，也難以操作。另一方面，現有法律、法規、規章絕大多數只對委托處罰作出規定，極少對委托執法作出規定，致使行政機關因工作需要應當委托的執法事項缺乏法律依據。如政府處理土地所有權和使用權、林權等自然資源權屬爭議時，由于人員不足，經常需委托土地、林業等部門進行調查取證，土地證書、林權證書也由土地、林業部門辦理，這就與現行規定不符。再之，《村民委員會自治法》規定村委會有義務協助鄉鎮政府的工作，《居民委員會自治法》也有類似規定，這里的“協助”應包含村委會、居委會受鄉鎮政府委托幫助其工作的意思，實際工作中，他們也經常受委托實施計生、建設管理等工作，而村委會、居委會屬于非事業組織的群眾性基層自治組織，這就與現行規定有沖突，另外，《治安管理處罰條例》第三十三條規定：“警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委托鄉（鎮）人民政府裁決”。第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴……”由此我們可以看出，受委托的鄉（鎮）人民政府是以自己的名義實施治安管理處罰，并對處罰后果負責，這種情況符合授權的特征，與行政處罰法有關委托處罰的規定不一致，因此，《治安管理處罰條例》中的委托應是授權之意，而不是我們通常意義上所講的委托。由于用詞不準，實踐和理論中常常引起人們的誤解，認為是行政處罰中的委托，產生了許多不必要的麻煩。

（五）委托行政執法本身也有很大的局限性；受委托組織不具有獨立的行政主體資格，僅是行為主體，委托行政機關仍保留行政主體資格，造成行政主體和行為主體的分離，不利于行政執法權的統一行使。單一委托執法，即某一個行政機關委托一個組織執法，雖然解決了行政機關人員不足的問題，但卻對執法隊伍過多過濫這一問題無能為力。綜合委托執法（在一些特殊地區或特定行業將相關部門的執法權委托給一個執法隊伍實施）只是在一定程序上緩解了執法隊伍過多過濫，重復執法等問題的嚴重性而已，并沒有真正解決這些問題。

三、對策

要解決委托行政執法中的諸多問題，需從以下幾個方面著手：

（一）委托行政執法要遵循一定的原則

1.合法原則。行政機關進行委托，必須有法律、法規或規章的明確規定。沒有法律、法規或規章明確規定，行政機關不得自行委托事業組織實施行政執法行為。同時，行政機關必須在其法定權限內進行委托，不屬自己行使的職權不得委托，否則，委托無效。另外，合法原則也意味著受委托的組織必須是符合法定條件的組織，法律、法規授權的組織不得將執法權委托給其他組織或個人行使。

2.效率原則。這一原則要求行政機關在行使其職能時，力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。具體到行政執法委托上，就是委托要有助于緩解委托行政機關的工作壓力，增強委托行政機關的執法力量，加大執法力度，要有助于行政機關及時有效地完成執法任務，實現執法目標。如果委托導致人、財、物重復投入，執法環節增加，就不符合效率原則。

3.主體唯一原則。行政機關委托符合法定條件的組織實施行政執法行為后，雖然受委托組織沒有取得行政主體資格，行政主體仍是委托行政機關，對受委托組織實施行政執法活動的行為負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任，但行為主體已是受委托組織。在這種情況下，受委托的組織實際上相當于委托行政機關的內設機構，唯一的區別就在于受委托組織是獨立于委托行政機關之外而存在的，而內設機構完全依附于委托行政機關，沒有獨立性。在執法活動中，受委托組織的執法人員要向行政相對人同時表明自己是該組織的工作人員，而該組織受相關行政機關委托行使行政執法權。

4.公開原則。委托行政執法中的公開原則主要指委托依據，委托關系的主體，委托事項、權限和期限，均應以一定方式向社會公開，允許公民、法人和其他組織以一定方式獲取、查閱或復制。行政相對人掌握了委托行政執法的情況，不僅有利于保護自己的合法權益，有利于監督和制約委托雙方的行為，而且有利于獲得社會公眾對委托的認同和感知，方便受委托組織執法。如果委托的相關情況不為社會公眾知曉，往往會帶來許多弊端，得不到行政相對人的理解、支持和配合，達不到委托的目的。

（二）規范委托行政執法的程序，并嚴格按程序執行。包括委托行政機關與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執法的實施和具體行政行為備案等。

1.委托書的簽訂。委托行政機關和受委托組織應在協商一致的基礎上簽訂行政執法委托書。委托書應當載明下列事項：⑴委托機關和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名；⑵委托依據；⑶委托范圍；⑷委托期限；⑸法律責任；⑹其他需載明的事項。

關于委托依據，既包括法律、法規、規章有關委托行政執法的規定，也包括行政機關據以進行執法活動的法律法規規章。關于委托范圍，包括委托事項和委托權限。前者指委托行政機關委托受委托組織干什么，后者指受委托組織辦理委托事項時擁有多大權力，能行使哪些職權。例如，對違反社會管理秩序、市容環境綠化和道路設施管理法律、法規、規章的行為或者其他違法行為實施處罰；征收行政事業性收費；行政審批，等等，即屬委托事項；至于立案（受理）、調查取證、審查、批準或同意，罰款或收費的限額，處罰的種類，決定處罰或建議處罰，送達執法文書、執行執法文書等，則可成為委托權限。

委托期限，應當合理確定，沒有委托執法經驗的，一般不應過長，以半年或一年為宜；經實踐條件成熟的，可長期委托。不過，無論是長期還是短期，期限應當明確，要寫明起止日期。

法律責任一般應包括以下內容：委托行政機關對受委托組織在委托范圍內實施的行政執法行為所產生的法律后果承擔法律責任，包括承擔行政復議被申請人的責任，行政訴訟被告的責任，承擔違法實施行政執法行為引起的行政賠償責任等。受委托組織必須以委托行政機關的名義，在委托范圍內和委托期限內實施行政執法活動，如果以自己的名義或者超過委托范圍和期限進行執法活動，或者將行政機關委托的行政執法權再委托給其他組織或個人行使，所產生的法律后果由其自己承擔。委托行政機關負責對受委托組織的執法工作進行監督和指導。受委托組織違法或者不正確實施行政執法活動的，委托行政機關有權予以糾正并可以暫時部分或全部終止委托或者變更委托；對直接責任人員依法給予行政處分。執法人員超越委托范圍或存在重大過錯實施行政執法行為而造成損害引起行政賠償的，委托行政機關有權對其行使迫償權。委托機關應經常對受委托組織的執法工作進行指導，但不應干涉其正常工作。

其他需載明的主要有：備案問題，委托書應載明受委托組織應在處理完畢委托事項后規定期限內將相關證據、依據和其他材料，決定書等執法文書報委托行政機關備案。委托書應當寫明簽訂日期。雙方蓋章之日起委托書生效。

2.委托書的備案和公布。委托書生效后應當報上一級行政機關備案，并在委托行政機關的轄區內各社會公布，讓社會公眾知曉，便于接受社會監督和取得公眾支持。

3.委托行政執法的實施

在行政執法活動中，執法人員應當出示行政執法證件，表明身份，同時說明受行政機關委托進行執法。如果委托權限僅僅是立案（受理）、調查取證、審查，則受委托組織的執法人員將事實調查清楚，審核完畢后，應將案卷材料移送委托行政機關作出處理，而不能進一步作出具體行政行為。若受委托組織取得了完整的行政執法權，只要受委托組織的負責人簽署同意意見，就可以委托行政機關的名義作出具體行政行為，而不需要報委托行政機關的負責人批準。例如，委托行政機關將包括作出處罰決定在內的完整行政處罰權委托給受委托組織行使，而受委托組織對一違法行為調查完畢后認為應當給予罰款200元的處罰，在這種情況下，受委托組織的負責人同意后，即可在行政處罰決定書上蓋委托行政機關的印章；如果受委托組織僅僅取得了提出處罰建議的權力，則只有將罰款200元的建議報委托行政機關的負責人審核批準，才能作出處罰決定，這時，行政處罰決定權仍在委托行政機關手中，并沒有委托給受委托組織行使。

4.具體行政行為的備案

受委托組織被行政機關委托作出具體行政行為的，受委托組織應在規定的期限內將作出具體行政行為的證據、依據和其他相關材料以及承載該具體行政行為的法律文書報委托行政機關備案。備案的作用在于，一是委托行政機關可以及時掌握受委托組織執法的有關情況，便于總結經驗和研究存在的問題；二是如實統計并及時向上級行政機關上報行政執法活動中的重大情況；三是便于委托行政機關對受委托組織的執法行為進行監督，及時發現并糾正違法或不正當的具體行政行為，減少不必要的行政復議、行政訴訟和信訪案件。

（三）努力提高受委托組織執法人員的綜合素質。牢固樹立公仆意識和服務意識，做到文明執法、熱情服務。加強對執法人員的法制培訓教育，充實法律知識，增強法制意識，提高執法水平。同時，實行嚴格的執法準入制度，達不到應有法律業務水平者不能取得行政執法資格。

（四）加強對受委托組織的監督和指導。發現違法或不當之處，應責令其糾正或予以變更、撤銷。同時，追究有關人員的行政責任。必要時，可以終止委托或變更委托。另外，還應加強司法監督，建立完善監督受委托組織執法行為的司法監督體系，將其行為納入司法審查范圍。委托行政機關的法制工作機構要經常對受委托組織的執法人員進行工作指導，幫助解決工作中的熱點、難點問題。

（五）在有關法律法規中明文規定委托范圍和委托程序，減少委托執法的隨意性。同時，要在立法上承認政府可以委托其部門處理相關事情，對村委會、居委會，也應明確其可以受鄉鎮政府委托執法的地位。

（六）要解決一方面部分執法部門人員不足，另一方面執法隊伍過多過濫，重復執法的怪現象，在暫時難以改變法律法規林立導致的執法部門，執法隊伍過多現象的情況下，可以相對集中行政處罰權為基礎，推行相對集中行政執法權制度。

參考文獻

1.《行政程序法論》作者：金國坤中國檢查出版社2002年

2.《行政處罰法通論》作者：鄭水泉沈開舉中國公安大學出版社1996年

3.《中國行政法學前沿問題報告》作者：張步洪中國檢查出版社2003年

4.《中國行政法學原理》作者：陳新民中國政法大學出版2002年

5.《行政處罰法新論》作者：馮軍中國檢查出版社2003年