淺談行政法信賴保護準則

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一、信賴保護原則的來源及其概念

信賴保護原則來源于民法的誠信原則。它作為現代行政法的重要原則,始于德國“行政法之父”奧拓•邁耶之觀點,確立于20世紀50年代德國柏林最高行政法院的一次判決。德國《行政程序發》、《租稅通則》、《聯邦建設計劃法》等成文法上都明確規定了信用保護原則。

所謂信賴保護原則是指當公民、法人或其他組織對行政機關及其管理活動已經產生信賴利益,并且這種信賴利益因其具有正當性而應當得到保護時,行政機關不得隨意變動這種行為,如果變動必須補償對方的信賴損失。

二、信賴保護原則存在的必要性

1.提高行政效率,節約行政成本?？偹苤?“信賴創造財產”。只有在國家保護人民的信賴的前提下,人民才有可能投資、儲蓄、消費。行政機關如果做事沒有規矩,那么他的行為就不具有可預測性,不值得信賴,就會降低公民參加社會活動,行政活動的積極性,更有甚者,如果公民的合法權益受到這種反復無常的行政行為的侵害,就會造成公民與政府的嚴重對峙,后果就是增加行政成本,降低了行政效率。

2.建立誠信政府的需要。在現代行政過程中,行政理念發生了重大的變化。政府的角色從管理者變成了服務者,服務行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念,將公眾置于行政的中心位置上,政府與公民的地位真正地趨于平等,政府將改進服務質量,高效率的為民服務作為其追求和目的。公民與政府形成良好的合作與互動,再也不是原來的管理與被管理的關系。政府要有效的實施行政管理,必須得到公民的配合和支持,而這種配合和支持是建立在對政府充分信賴和尊重的基礎上的。

3.保護公民合法權益。在信賴保護原則的運用中,政府遵循信賴保護原則的要求,對行政機關行使行政自由裁量權實行和程序控制,使行政相對人的信賴利益得到保護,公共利益和社會成員的個人利益間尋求著一種平衡。在不損害國家利益的前提下盡量的滿足社會成員的利益需要,對于改善政府與人民之間的關系,降低政府的執法風險,提升公民的人格尊嚴,都是一種有益的促進。

三、信賴保護原則的運用實例

行政機關應當確保管理活動的明確性、穩定性和連貫性,從而確立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關及其管理活動真誠信賴.但在一些商業活動中,有的政府部門發出采藥許可證給企業后,因法律、法規、規章制度的修改、廢止,或許可發放依據的變更,為了公共利益而隨意撤銷已生效的許可。導致企業生計難以維持。

從立法、行政及司法實踐看,行政行為被廢止的原因一般包括:法規保留廢止權;原行政主體保留廢止權;行政相對人未履行授益性行政行為所附加的負擔;行政行為所依據的法規或法律事實事后發生變更,若不廢止之將危害公益;其他為防止或除去對公益的重大危害的情形。對于超出了行政相對人的預測能力的,應保護行政相對人的合理信賴。在現代國家,無論是權力的行使還是義務的履行,都要求不得損害對方的信賴。根據該原則,經合法性和安定性、公共利益和個人利益的權衡,如果存在值得保護的信賴,行政機關不得撤銷違法的行政行為,或者只能在給予合理補償的前提下才能撤銷。

四、我國在信賴保護原則施行方面應做的努力。

信賴保護原則在世界各國得到了廣泛的應用,在我國《行政許可法》雖然也體現了信賴保護的理念,但是作為一項重要的法律原則,不應僅局限于一部法律之中,應作為行政法的基本原則指導行政立法和實踐。

(一)在行政法領域行政信賴保護原則應當得到廣泛應用

信賴保護原則應當適用于行政指導、行政合同等行政領域。比如,一些地方政府指導產業結構調整,行政相對人基于對政府的信賴而接受行政指導,并對預期利益的實現充滿信心,由于政府決策失誤或信息失真等原因,沒有實現預期的決策目標,反而使行政相對人利益受損,基于信賴保護原則的要求,政府應當對行政相對人的損失予以適當補償。行政許可法對信賴保護原則的規定顯然只是中國行政法對行政信賴保護原則的初步接受,這項原則在行政法領域的廣泛適應,還需要行政立法上的不斷努力。

(二)加快制定出臺我國的行政程序法

行政程序法作為行政法的一項重要補充,主要是規定行政機關實施行政行為的程序的法律。當代許多國家都對行政程序問題進行了深入的研究,并制定了行政程序法。制定并實施行政程序法有利于監督行政機關的行政行為。與行政救濟不同的是行政程序屬于事前監督和事中監督,能夠防患于未然,有利于依法行政的實現。

(三)建立完善行政行為的撤銷與廢止制度

1.具體行政行為的撤銷必須受到限制。一般情況下,對違法的不利具體行政行為,有權機關可隨時依法撤銷。因為在一般情況下,撤銷不利具體行政行為通常不發生相對人既得利益或信賴利益的保護問題。但必須注意的是,即使在這種情況下,信賴保護原則也會發生其獨特的作用。更準確地說,基于信賴保護原則,對違法的不利具體行政行為撤銷是原則,不撤銷是例外。

2.具體行政行為的廢止應受到限制。在行政法上,行政行為的撤銷是針對違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對合法行政行為而言的,它是指因客觀情況的變化,原行政行為不再適應新的情況,有權機關決定終止該行為往后的效力?；谛刨嚤Ｗo原則,行政行為的廢止也應受到限制。一般情況下,對合法的不利行政行為,行政機關可以依法裁量是否廢止。認真貫徹行政許可法,真正實踐行政信賴保護原則,有利于促使行政機關及其執法人員樹立誠信意識,建立政府與公民、行政主體與行政相對人和相關人的信任關系,有利于遏制行政許可的隨意性,促進政府及其部門破除專斷管理,嚴格依法行政,有利于實現公民對法律和執法的穩定的預期,形成公民和社會對法律和法治的信仰。

五、信賴保護原則在我國行政法上適用存在的問題

第一、行政許可法中的問題。首先,信賴保護原則的適用范圍問題。信賴保護原則作為行政法的一項基本原則,應貫穿于行政權力運行的全過程。其既可適用于具體行政行為,也可適用于抽象行政行為:既可適用于授益行政行為,也可適用于負擔行政行為。但目前我國在《行政許可法》中確立的信賴保護原則只適用于行政許可這一授益行政行為。對于其他各類行政行為是否適用信賴保護原則,尚無明文規定。其次,公共利益的界定問題。依信賴保護原則,對行政相對人的信賴利益是予以存續保護還是財產保護,關鍵在于對公共利益與信賴利益的衡量。實踐中公共利益也常常成為行政主體撤銷、廢止行政行為的主要原因。雖然公共利益在信賴保護原則的適用中是如此重要,但目前我國對公共利益的內涵與外延至今尚無明文規定。再次,關于違法行政許可。根據德國‘聯邦行政程序法》的規定,對違法的授益性行政處分,如果受益人并無主觀上的故意或重大過失,并已對該授益行政處分產生值得保護的信賴利益時,行政機關不得撤銷該違法的行政處分?？梢?信賴保護原則適用于存在違法授益性行政行為的場合時,處理方式以不撤銷為原則,即以維持現狀為原則,以因公共利益特別需要而個別撤銷并予以充分賠償為例外,以體現特定領域側重保護私人利益的要求。而我國《行政許可法》第69條對違法行政許可行為的處理是一般以撤銷為原則,不撤銷為例外,強調的是無條件的公共利益,如果過于絕對地強調公共利益,必將導致對個人利益的某種藐視。