談行政法比例原則價值

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在當代行政法學的發展路程中,貫穿于行政法體系、規定著行政法普遍價值的行政法基本原則受到了越來越多的學者的重視,它的意義不僅在于為行政法律規范指明了總體的方向,更重要的是,它確立了行政法的精神理念和價值取向,使行政法的意蘊融入到整個行政法體系中,并處處發揮作用。其中,發源于德國的比例原則在世界上產生了重大影響,并被多個國家適用于行政法律中,其內容、價值取向和實踐機制都有著合理性和一定程度的適用性,是值得人們對其進行深入研究和探討的重要原則。

一、行政法比例原則的基本定位

就行政實體法而言,比例原則是指行政主體在行使行政權力時,不可給行政相對人造成超過行政目的的價值侵害,否則就不合比例。它要求行政機關的行政活動在合法范圍內注意合理的比例和協調?！捌┤缯f,在兩個規模相同的城市里,一個城市的違警處罰是萬分之一,可另一個城市的違警處罰是萬分之五,這就違反了比例原則?！?/p>

比例原則具體包含如下內容:

1.適當性原則。它是從行政行為的目的上來進行規范的,即行政主體以一定的目的實施行政行為時,必須在多種可能選擇的措辭中擇取確實能達到該目的的措施而為之。換句話說,行政主體實施行政行為必須符合其目的而不得違背它。例如為了追求高效和優良的行政管理,選擇公務員時往往采取限制學歷的辦法,但如果為了實現該目的僅采取限制學歷的辦法,卻并不能促使該行政目的的實現,此種情形即屬違反適當性原則。

2.必要性原則。它是從行政行為的影響程度上來進行規范的,即行政主體實施行政行為時,應在多種可能選擇的措施中選擇影響最輕微的措施,不能超越實現目的的必要程度。該原則的基本要求在于使用“最不激烈手段”或“最溫和手段”,從另一個角度來說,就是選擇給相對人和社會造成最小侵害的措施?！叭绻試掖胧└深A相對人自由為實現公共利益所不可少,那么這種干預應當是最低限度的,公共權力對相對人一般自由權利的干預,只應發生于維護公共利益所必需的程度?！贝隧椩瓌t的重心在于對相對人權益進行保護,使行政行為盡可能少地侵害相對人權益,而使相對人面對行政機關的行政行為時能夠不受侵害或者盡可能多地保持自己的自由和權益。這又是通過對行政行為的限制來實現的,使行政76機關行政權的運行必須拘束在一個既定的空間內,否則就違反了必要性原則乃至比例原則,而這個既定的空間就是對相對人權利的摩擦無限接近零的行為范圍。

3.比例性原則(狹義比例原則)。它是從行政行為的價值比較上來進行規范的,即行政主體實施行政行為時,應在多種可能選擇的措施中按價值合理的標準去衡量這些措施,并選擇為之。也就是說,這種措施對相對人造成的損害應小于達成目的所獲得的利益。該原則要求目的與手段之間應保持比例,不致行政主體為了實現行政目的而造成相對人權益的過度損害。換個角度說,由一個行政行為產生了兩個利益結果,其一是行政目的的實現而帶來的積極利益,另一個是相對人由此而損失了的消極利益,兩者相比較,如果前者小于或等于后者,就產生了一個價值悖論,該手段便由于利益的明顯不合比例而違反了比例原則,其本身就應該是無效的或是不被選擇的。以上三項內容共同構成了比例原則完整而豐富的內涵,并在各國行政法所規范的行政行為中發揮著重要的作用。

二、行政法比例原則的憲政與法治價值

從價值意義上講,行政法比例原則的核心內容和首要價值就在于通過限制行政主體的行為來保護相對人的利益,所以其普遍適用于對行政行為的規制。以憲法和法律來規范政府權力的運行,從而限制政府的權力保障相對人的權利是近現代憲政與法治的核心。而作為比例原則發源地的德國,“雖則屬于大陸法系,但他們與普通法系國家一樣,認為行政法的主題就是對政府行為的法律控制。”所以比例原則明確而又充分地體現了憲政與法治的精神。

從適當性原則的規范上看,政府在從事行政行為時如果選擇了無法實現行政目的的措施,那么就是說,此項行政行為是沒有價值的,但是,這種行為卻必然或多或少地損害相對人的利益。由此,相對人受損的利益變成了無窮大,行政主體獲得的利益變成了無窮小。適當性原則對這一情況的反對在實質上就表現為行政行為的實施過程中讓相對方損失利益無窮小的應然形態。

憲政基本理念上的比例原則談到憲政與法治就必然要涉及到權力的問題。權力具有“權勢和威力”等屬性,“是對他人的行動實行控制和影響的能力,而不管他人是否愿意接受這種控制和影響?！标P保英先生認為,“權力反映某種資格,或決定問題的資格,或提出要求的資格”。相應地,行政權就是相對于國家立法權和司法權而言,對被決定的國家問題、行為準則付諸執行的權力。由于權力可以帶來巨大的物質和精神利益,因此權力所有者往往會濫用手中的權力:“每一個擁有權力的人都希望把自己的權力用至極限,這是一條萬古不易的經驗。”

孟德斯鳩的這句格言并沒有因時代的改變而失去其正確性。從行政關系上看,“任何一個政府都想無拘無束,都想擁有廣泛的裁量權。為防備這一點,有若干理由表明需要對政府加以限制。最明顯的是存在這樣的危險,即政府可能把權力用于排他主義的目的,會僅僅為了增進某些個人的利益而侵犯另外一些個人的權利?！辈⑶?從行政權的自身性質來看,其所具有的裁量性、單方意志性和強制性更說明,如果行政權的運行不加規范就會產生很多消極后果———權力所有者在恣意運用權力時必然會產生與相對人權益的沖突,此時相對人權益就只能讓位于行政權力而受到侵害。所以,當代諸國普遍在憲法和法律中規定出一系列限制政府權力的條款,防止行政權的濫用,使政府在為公共利益運行權力的同時盡可能少地對相對人權益造成損害。