簡析城市管理執法的行政倫理困境

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摘　要：當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。城市管理執法人員作為政府基層公務人員的代表，在很大的程度上承受著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權的相關理論，從行政倫理學的角度入手，通過對城管執法人員執法過程中行使自由裁量權的動機和價值取向的思考，來發現其行政倫理的困境所在，并從內外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。

關鍵詞：城管執法；行政倫理；行政責任；自由裁量權

當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的群體性事件，我們習慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現實意義是有限的。進一步觀察已發生的公眾與政府之間的矛盾，我們發現，沖突的根源大多在于公眾和基層公務人員在行政執法過程中的不和。其中以城管執法過程中與執法對象的矛盾最為典型，公眾因為對城管隊員執法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發了全社會對城管執法行為的負面輿論。城管等行政執法類的基層公務人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認為，街頭官僚所掌握的自由裁量權，可能對公眾的利益造成損害。國內學界不乏對這種自由裁量權的討論和研究，但更多的局限在行政法學的領域，使得這方面的研究具有“單點注入”的特點，而其針對自由裁量權的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執法層面，再到對行政自由裁量權的司法審查的法制主義思路［1］。但筆者認為，對自由裁量權的討論應該更多的從行政倫理學的角度入手，通過對街頭官僚執法過程中行使自由裁量權的動機和價值取向的思考，來發現其行政倫理的困境所在，并從內外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。

一、行政倫理學視角下的自由裁量權

自由裁量權是街頭官僚的自我決策產生偏差的重要原因。行政自由裁量權，一般指“在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力?！保?］學界并不缺乏對于自由裁量權的討論，但往往將其視為一種“惡”的權力，并主張用完善立法、加強監督等方式來實現對行政自由裁量權的控制。但事實上，行政自由裁量權并非一無是處，它應該是一種具有獨立價值訴求與正當性的權力，任何試圖通過嚴格的控制來剔除行政自由裁量權的主張與做法既是不適當的，也是不可能的［3］。我們可以從行政倫理學的角度出發，重新分析行政自由裁量權的內涵和定位。行政自由裁量權的行使，其實質是基層公務人員在執法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執法對象采取基于法律基礎的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實踐兩個層面存在密切的聯系。從理論上講，行政自由裁量權可以被視作既處于法制框架之內，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點，正是行政過程中存在的非制度化的權力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規范來討論行政主體執行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實踐的角度看，行政自由裁量權實質上是一種非制度化的具體事務處置權，即行政主體在制度規定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務性行政決定或裁決的權力［4］。因此，行政自由裁量權在行駛過程中是一種非制度的權力，也就是一種倫理性權力，我們觀察現實的自由裁量權行使過程，行政執法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權的行使，進行的正是行政責任的選擇，是對執法主體自身責任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學在實踐中所研究的重要內容，責任也是建構行政倫理學的關鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權的討論，正是行政倫理學研究的現實意義所在。作為一種倫理性權力，行政自由裁量權并不像公眾和一些學者所認為的那樣，是一種“惡”的體現，盡管我們必須承認，自由裁量權的存在為城管執法人員執法過程中的價值和目標偏離創造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規范化的和有效率的治理；但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發揮作用的空間，它恰恰說明了行政機構與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體［1］。也就是說，只有從行政倫理學和行政法學兩個不同的學科角度出發，才能夠對基層公務人員，也就是街頭官僚在執法過程中行使的行政自由裁量權做出全面客觀的認識。

二、城管執法行政倫理困境———責任沖突

弗雷德里克•莫舍（Frederick　Monsher）將行政倫理學中的責任界定為兩個主要方面：主觀責任和客觀責任。客觀責任在具體形式上包括兩個方面：職責和應盡的義務。所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、人員管理和實現某一目標負責。職責和義務，對某人負責和對某事負責，是客觀行政責任的兩個方面［5］74。公共行政人員最直接的責任，是對自己的上級負責，貫徹上級的指示或是完成已達到一致的目標任務。另外，公共行政人員還要對公民負責，洞察、理解和權衡公民的喜好、要求和其他利益。對應我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現存法律框架內改變相關方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權來對公眾的喜好或利益訴求做出回應。其次是主觀責任。主觀責任是由我們內心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責任來源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責任則根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。放到我國城市管理執法的實踐中去思考主觀責任的存在和影響，則表現為每個城管隊員作為個體，在面對類似工作的執行和事件的處理時，會因為個人價值理念的差異而做出不同的現場決策。當執法者的自由裁量選擇與執法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經出現了客觀責任與主觀責任的某種沖突形式，而這種偏離在現實中是極容易產生的。這表明，主觀責任和客觀責任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。面臨具有沖突性的不同責任，是行政人員體驗倫理困境的最為典型的方式。當處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進行排序的［5］96，因此它們應當被視為既是實際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現的根本，正在于以城管執法人員為代表的基層公務人員在現實的工作實踐中，需要面對多樣化和多質化的行政責任，這些責任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責任的內部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書中將實踐中的行政責任沖突歸納為三種最常見的形式，即權力沖突、角色沖突和利益沖突。結合我國城市管理執法人員的具體工作實踐，我們可以對這三種責任沖突形式做進一步的論述和介紹。

（一）權力沖突

權力沖突是兩種或兩種以上客觀責任的沖突，這些客觀責任是由兩種或兩種以上的權力來源（如法律、組織的上級和公眾等）從外部強加給行政人員的。如果兩種權力對城管執法人員行為的要求不一致，那么執法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強大的外界壓力下對行政自由裁量權有恰當的使用。具體考察我國城管執法的實際運作過程，我們至少可以發現兩種不可避免的權力沖突形式：第一種是政府部門內部不同權力來源帶給城管執法人員的權力沖突。對于最基層的執法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執法人員的執法過程經常是配合其他政府機關進行的，因此還需要聽從事件主管部門的調配和任務目標，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環保部門、稅務部門，等等。因此，這種權力沖突時常會影響執法人員對自由裁量權的判斷和行使。如果對這種現象產生的原因做進一步的思考的話，我們可以發現其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執法部門的行政主體地位規定不明，城管與工商、稅務、公安等執法機構相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設系統，有的則為部門的內設機構，甚至有專家將城管譽為“單親娃”，沒爹媽管［6］。總的說來，由于中央對于城管部門沒有統一的部門進行歸口管理，使得城管在執法過程中需要面對的行政自由裁量權的判斷和選擇的可能性更為復雜。第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強調其為人民服務的根本宗旨，但在實際的行政過程中，政府部門經常以理性經濟人的效率觀點作為工作遵循的實際準則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執法時，往往關注的是個體的需求和權益能否得到保障。因此，當城管執法人員帶著效率優先，配合宏觀需要的執法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產生行政責任上的沖突。

（二）角色沖突

角色概念是此類責任沖突的關鍵。在特定的情形中，我們所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關鍵的是，我們在現實生活中體驗到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突?，F代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當我們關注作為個體的基層執法人員時，可以發現他們在工作實踐中，其實也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產生沖突。如果把討論的重點進一步具體到我國的城管執法人員，我們可以發現其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執法人員對自我行政人員角色認知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執法過程中認為自己是執法者，代表著政府進行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態，不能將執法對象的利益放在一個較高的位置來考慮［7］。這樣的角色認知已然偏離了作為基層公務人員的價值定位，當他們以高人一等的執法者角色來面對其他可能出現的角色時，也就使得自由裁量的天平向執法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執法人員往往在面對各種各樣的執法對象時缺乏足夠的耐心和細心，一旦執法對象提出質疑、反駁，就用“拳頭”執法，這也就是為什么當下我國城管執法過程中頻現暴力執法現象。

（三）利益沖突

利益沖突在我國的基層行政執法實踐中表現得最為突出，當我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產生沖突時，就給了我們濫用職權、謀取私利的機會，它們表現為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責任與個人可能利益之間的沖突。從本質上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責之間、私人生活稟性與公共角色義務之間的不可避免的緊張關系”，也就是說，利益沖突更多的表現為客觀責任要求和主觀責任認知之間的沖突。我們同樣將關注的焦點放在我國城管執法人員行使行政自由裁量權的實踐之中，筆者認為，基層執法人員在工作實踐中可能獲取的個人利益可以總結為兩類：第一種是我們所熟知的經濟利益，城管執法人員可能出于對經濟利益的追求，接受執法對象經濟的或物質的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執法對象的決策，這種對經濟利益的偏向，顯然與其公共職責產生沖突，背離了作為基層公務人員的義務和價值；第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學者指出，“街頭官僚在技術上、認知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權來管理他們的工作環境，從而使得他們的工作變得容易和安全。”［8］也就是說，城管執法人員會在行政過程中運用自由裁量權來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執法；沒有填定預定格式的行政處罰決定書；扣押物品、罰款不給收據或者以其它白條代替；先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當性和依法行政的要求。

三、城管執法倫理困境的破解路徑

根據前文的論述，我們發現，街頭官僚行政自由裁量權的行使，實際上就是在客觀責任和主觀責任的復雜沖突中進行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執法人員自身素質的缺陷等原因，城管執法的過程和結果常常陷入行政責任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內在兩個層面進行思考。

（一）外在控制

所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規范、強化監督等方式來防范基層執法人員自由裁量權的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現象。實施外部控制的理論基礎是：個人判斷力和職業水平不足以保證人們做出合乎道德規范的行為。在中國的現實生活中，我們可以通過以下幾種方式來實現外在的控制力：第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現的倫理選擇及其結果進行專門的立法，另一方面還應盡快制定專門的行政程序法，規范城管執法人員應當遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當性。第二是體制控制，一方面要加強行政監察，實現監察行為的專門化、全面化、工作正規化；另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規定，明確規定其執法主體定位，具體化其職權范圍，改變城管部門什么都管的現狀。第三是權力控制，這里的權利控制強調的是行政執法對象的合法權益對基層公務人員自由裁量權的監督和控制。為了保障執法對象的合法權益不受自由裁量權的侵犯，要求法律法規對行政執法對象的合法權益進行事前告知、事后救濟，通過聽證會，申請行政復議，提起行政訴訟等方式來捍衛行政執法對象的合法權益。

（二）內在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務中的問題》一書中指出：負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”［5］152。他認為，行政責任主要對兩種主導因素作出反應，這兩種主導因素是：技術知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執法人員的內在控制中，同樣具有借鑒意義。第一是技術知識。筆者認為，對于我國基層城管執法人員而言，要加強對法律法規的學習，尤其是對行政執法程序規范的學習，提高其專業素養和綜合素質，使其在行使自由裁量權時受其素質支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務人民，避免因為不懂法不懂程序而造成行政執法中的沖突。第二是公眾感情。城管執法人員應該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉變工作理念，從“對民”執法變為“為民”執法。要回應社會關注弱勢群體的價值導向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應轉變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標的決策；還應提高個人素質，要有足夠的耐心和細心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。當前中國社會矛盾愈發激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發使得雙方幾乎已經陷入某種對立的狀態，這顯然與政府的角色定位和服務性宗旨是不相符合的，而城市管理執法人員作為政府基層公務人員的代表，在很大的程度上承擔著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發現城管執法人員與公眾的矛盾，主要產生在行政自由裁量權行使的過程之中，而從行政倫理學的視野考量行政自由裁量權，又可以發現其行使的內在邏輯，即是在以客觀責任和主觀責任為主的各類行政責任之間進行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執法人員所進行的行政責任的取舍和判斷常常會產生偏離和扭曲，從而引發與公眾的矛盾沖突。針對這種在現階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認為，我們可以從內外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現實中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執法這樣的行政正當性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運轉是基于個體的執行，如果能夠將個體行政倫理的角度和整體制度設計執行的角度相結合，對當下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現實意義。

作者:邵慧卓 單位:南京大學

參考文獻：

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