抽象行政行為司法審查探索

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摘要：抽象行政行在行政活動中具有獨特的地位，其能否納入行政訴訟受案范圍，一直以來備受爭議。我國目前的立法明確的排除了司法對其進行審查。鑒于突出行政訴訟的權利救濟和爭議解決功能，擴大行政訴訟受案范圍，構建我國的抽象行政行為司法審查制度具有必然性和可行性。

關鍵詞：抽象行政行為；司法審查；行政訴訟

一、抽象行政行為的涵義

抽象行政行為是行政法學中最基礎的概念之一，也是行政主體在行政管理活動中最基本、最重要的行為之一。其本身由于具有普遍的約束力，從而也有具有立法性的特征，因此其地位比較的獨特。對其涵義國內外學者的界定各不相同，筆者從以下兩方面下定義。一方面，抽象行政行為是指有關機關在行政管理過程中制定頒布規范性文件的行為，其主要強調的是行為的動態過程。別一方面講，抽象行政行為是指有關機關在行政管理過程中為了履行職能針對不特定的人和事制定的具有普遍的長期的效力的行為規則，具有法的一般性質，屬于廣義上的法的范圍，俗稱“紅頭文件”。本文論述的抽象行政行為是指靜態意義上的行為，主要是指有權主體在履職中作出有普遍效力的行為規范。這一行為在我國目前制度框架中，之所以一真倍受詬病，與其自身的特征密切相關。抽象行政行為具有對象的普遍性、效力的普遍性和持續性、準立法性和不可訴性的固有特征。

二、抽象行政行為司法審查的含義

司法審查也被稱為“違憲審查”，指法院根據憲法及其原則精神對法律和行政機關的行為進行審查的一項制度。這一制度是一項重要的確保法治得以實現的制度。而所謂抽象行政行為司法審查制度，就是指國家司法機關可以憲法和法律的規定和原則精神為標準通過訴訟的程序審查政府的行為，以保護私主體的法益，進而促使政府依法履行職能。其體現的是法院對行政機關的一種制衡，也是“分權與制衡”理論在司法實踐中具體運用。

三、我國抽象行政行為司法審查制度構建

1.審查主體?；诔橄笮姓袨榈膬热莺蛯ζ溥M行審理的難度和法院行政審判受到平級的行政主體嚴重侵擾，因此由平級法院對平級行政主體的抽象行為實施審理很難達到預想的效果。此外，出于對裁判主體必須擁有很高的法學素養和務實的行政審判實踐能力的要求。所以，底層法院一定很難擔當這一職責。所以筆者認為：由中級以上人民法院作為司法審查機制中裁判主體。這種法律機制的設計，一方面可以保障法律機制的完整和權威，另一方面加強行訴效益和提高行訴的效率。2.審查范圍。按照司法救理論和國外司法審查慣例，只要是有立法權的行政主體所制定的。法律都應該作為司法的對象進行審理，但是鑒于目前我們國家與社會的實際情況和司法現狀，也只應該把行政主體制定的各種規章一下的其他規范性文件納入在司法審理的范圍之中。3.審查標準司法審查制度一方面出于對權利提供救濟途徑，另一方面為了預防和阻止司法對行政主體進行不合理地干涉，因此必須僅限于對抽象行政行為合法性方面進行審理。換言之，法院只能是以法律、法規作為審查的標準。具體可細化為以下幾個方面：第一，行政主體有沒有法定的主體資格。第二，其內容是否逾越上級法律、法規，與上位法沖突。第三，程序上是否按照法律法規設定的程式進行，程序是否正當合法。4.審查啟動方式。法院對抽象行政行為的司法審查方式有直接和間接這兩種方式之分。筆者認為，由于我國行政復議方面的法律、法規或規章已經取得了一些成功經驗，所以最好運用間接的方式進行審理，即是法院只在對特定的行政方面的案件進行審理的過程之中，對滿足條件的規范性文件予以附帶審理，運用司法的手段做出終結性的權威裁判。其包含的途徑主要有二：一方面，由公民、法人或者社會團體等提起對行政層面的特定行為時附帶的提出；另一方面，法院在對特定的行政方面案件進行審理的過程之中，對作為特定行為法律根據的規范性文件進行合法性的查證與裁定。5.審查結果。抽象行政行為司法審查的結果與涉案當事人行政訴訟案件的裁判結果和抽象行政行為自身的效力問題息息相關。法院在對抽象行政行為進行司法審查時，依據審查標準，審查發現涉案抽象行政行為不合法時，可作出涉案抽象行政行為不合法的判斷，并在具體的裁判中不加以適用，將其排除在裁判法律依據的范疇之外。同時法院可以據此向涉案抽象行政行為作出的行政主體和其上級行政機關發出司法建議，以茲行政主體對涉案抽象行政行為進行修改或廢除。

四、結語

抽象行政行為司法審查制度的構建，從法律層面上加強和完善了對公民、法人和社會團體等的合法的權利和利益的保障，從國家權力架構上建立和健全了司法權對行政權的監督和制約，使我國國家機構之間的權力能夠真正的達到平衡狀態。這一制度的構建迎合了報告中法治國家建立的需要，必將是我國行政訴訟演化與未來發展的不可更改的方向與趨勢。

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作者:魏偉 單位:安徽大學法學院