行政組織法變革論文

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摘要：給付行政的發展，使得行政組織承擔著多元化的行政任務。在這樣的背景下，很多行政任務被不斷交由私人承擔，而一些私法形式的行政組織也開始出現。此外，很多行政任務也開始越來越依靠地方基層組織。由此，行政組織法的縱向職權以及橫向職權如何配置，這都需要加以重新審視。

關鍵詞：給付行政；行政組織法；行政任務；多元化一、問題的提出作為一種學理概念，給付行政一詞源自德國，大多被用于侵害行政，或維護秩序行政的對比上。[1]而作為一種對于社會現象的描述，給付行政被用來描述這樣的社會背景，即伴隨著國家職能的擴展，“行政法使行政與個人或團體之間產生了一種‘指導與服務性的’法律關系，來保障個人的福祉?！盵2]此種背景下，越來越多地開始要求國家逐漸承擔公民的生存照顧義務并積極地給予人民各種利益。例如，社會保障、公用事業的提供以及各類補貼、貸款等，國家的職能也日益由消極轉為積極。從這層意義上來看，給付行政一詞的出現是與國家行政任務的變遷密切關聯。而行政任務一詞意指，行政機關依據法規范所承擔的或者以合法的形式執行的所有事務。[3]隨著福利國家及其給付行政的發展，行政任務日益逐漸多元化，這使得已有的行政組織無力承擔更多的行政任務與功能。因此，出現了越來越多的替代方式，例如私人開始在行政任務的實現中發揮更多作用。非政府組織等也開始承擔越來越多的行政職能。在這種背景下，政府與其他組織之間如何協調以及原有的行政組織在橫向以及縱向上如何分配職權，這都屬于行政組織法所需要關心的問題。而傳統行政法學研究往往更多的以行政行為為中心，更多的圍繞行政行為的類型化及其訴訟問題展開。回溯相關文獻，可以發現學者對于行政組織法的關注仍不足以應對行政任務的多元化背景。本文試圖以給付行政為中心，描述伴隨行政任務多元化中的給付行政對行政組織法提出的挑戰及行政組織法的應因之道。二、行政組織型態的多樣化給付行政及福利國家的發展，使得行政任務不在集中于傳統的秩序維護，而更多的任務表現為社會公共福祉的提供。在傳統的秩序維護階段，為確保組織之間的相互協調與控制，行政機關的設置往往以科層制為中心。這種制度一旦確立，便總是運用其權力維護其地位，而不是促進變遷和革新。[4]而在給付行政領域，單一的依靠行政權力來實現行政目標，似乎已經變得力不從心。例如，政府與窮人之間所建立的社會保障關系，其目標在于給予公民基本的生存保障或者更高層次的社會保險。而每個窮人要想獲得社會保障金，往往需要進行一定的家庭調查，而由于地域不同，獲得的社會保障金數額也可能不同。如果想要嚴格的劃定某一界限，并嚴格依循某種組織設定規則，便容易忽略社會保障領域中的個性特征。而貧窮問題的解決，政府也并不能嚴格依循科層制來設定層層行政部門，很多情況下還需要依靠社會自組織的力量來實現行政任務。因此，在這種背景下，傳統的科層制設定已并非放之四海而皆準。此外，由于給付行政通常不需要強制。因此，行政機關在選擇以公法形式抑或私法形式來實現行政任務方面具有一定的選擇自由。這種選擇自由不僅與行政機構的組織形式有關，而且與給付或者使用關系的具體形式有關。[5]這種選擇自由也使得行政組織的型態，由于行政機關的選擇而變得多元化。1.承擔行政任務的行政機關行政機關仍舊作為重要的機構形式存在于給付行政領域之中。而實際上，盡管各國在給付行政領域引入了較多社會力量，而對于大多數國家而言，很多項目仍舊是以政府機構行使管理權為主導的，這也是由于這一領域往往涉及到較多的資金與財政問題所致。例如，我國的社會保障領域，民政部與勞動與社會保障部仍發揮著重要的監管職能。這兩個部門作為社會保障領域的主要監管部門，負責災害救濟、社會保險以及社會福利等多種項目。從二者的權屬劃分來看，前者主要負責維持公民最低生存的保障項目及有關緊急狀態下的救助，而后者則負責一個更為常規化、持續化的項目，這些項目包涵養老、工傷、失業、醫療、生育等，這些多與公民的勞動權益相關聯。這些部門之間涉及到的核心問題是職權如何分配。行政機關的職權，其涵義為行政機關依法享有的對某一個特定社會事務的管理權限，這是行政權的具體化?！靶姓芾頇嘞薜膭澐謫栴}是行政立法中最復雜的問題。許多法律草案起草了十幾年也出不了臺，原因之一就是對法律中所涉及到的行政管理權限劃分不清”。[6]給付行政涉及到的項目較多，而每一項目均關聯到公民利益的實現；此外，諸如水、電、公共基礎設施等項目，又往往涉及到豐富的經濟利益，無論對政府權限而言還是對企業的實施而言，這都可能引發更多的部門利益之爭。這都為相關部門的權限劃分提出了挑戰。而基于選擇自由，行政機關往往又可以選擇私法形式的行政組織，這種情形又使得原有的行政機關從直接的參與者轉為對其他組織的監督者，這些組織可能是企業、非營利組織等，這也改變了固有的官僚制設計。在這一階段，行政組織的主要任務在于增進社會的公共福祉。2.私法形式的行政組織20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，其主題在于政府不斷讓渡一些職能于市場。通過民營化的方式，可以由政府、企業與社會共同承擔公共福祉的提供，緩解政府財政壓力并促進社會服務質量與效率的提高，進而實現社會治理下的共贏。正如美國學者薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略?！盵7]在這種背景下，諸多行政組織也由原先的公法形式轉為私法形式。其中，某些情形下可由國家依私法規定設立企業，例如電力公司負責提供電力等。在公司治理結構上，這些企業往往采取政府直接參股或完全占有全部資本的形式。此類行政組織的私法化，一般認為應受到私法或特別組織法規之拘束。其導致的結果之一為母體行政組織由原先自己承擔行政任務履行最后責任的角色，轉變為對子公司承擔監督與影響之責。[8]在我國，很多事業單位與企業單位，承擔了較多的行政任務，但是其往往以私法出現，這些也應納入組織法的視野。這些單位承擔了更多的以公益為目的的給付職能，主要集中于教育、科技、文化、衛生等活動。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據有關法律，所做出的決定多具有強制力。而在我國政企改革中，一些特殊的企業模式也應加以區分，即所謂的“行政性公司”，這類企業往往既行使行政權力、擔負行政職能，同時又進行商業活動。但是，這種企業不同于我們此處所言的公用企業，前者更多遵循市場規律，而后者則是我國在政府職能轉變以及機構改革過程中，由原政府主管部門轉變或改建而成，往往被稱為“翻牌公司”，此種企業類型與政企分開的精神不相符合。實際上，設立國有企業，可能存在兩種目標，一種為營利，另外一種則為組織的私法化，依此實現行政任務。因此，純粹的依據公司法進行國有化改造，往往會忽視國有企業的不同功能。[9]

3.承擔行政任務的私人除上述私法形式的行政組織之外，私人在給付行政中越來越發揮著積極的作用。例如，完全的市場化模式，即將行政任務完全交由私人實現，其往往通過企業化模式運作，政府在資金等各方面已不再直接參與。在給付行政領域，較為典型的兩種方式為外包（Contractingout）及特許經營。外包適用于各個領域，包涵垃圾收集、基建服務、道路養護、街道清潔等各個領域。而特許經營則一般適用于各種場所的特殊使用以及具有壟斷性特征的領域。這些方式的出現是各國行政改革所具備的共同點。這些方式的存在改變了原有的公共行政任務空間。此外，最為明顯的特征在于，非營利組織和第三部門承擔著越來越多的行政任務。一般而言，它們往往承擔以下功能：從事社會公益活動、扶貧、保護環境、扶持弱勢群體、幫助失學兒童、促進社區發展等，它能夠有效地利用和配置社會資源。它一般被看作是國家官僚政治與精英管理的替代選擇和政府與市場二者之間的公共領域。第三部門與非營利組織在我國立法中的表現，經歷了從“社會團體”到“民間組織”的變化。根據1989年10月國務院《社會團體登記管理條例》規定，協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等屬于社會團體。由于單位制改革的逐漸深入，由國家興辦的事業單位開始部分轉向由私人或社會資金興辦，20世紀90年代“民辦事業單位”開始出現。國務院1998年頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明確規定，民辦非企業單位為“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”，社會團體為“由中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。民政部原社會團體管理司也被改為“民間組織管理局”。從立法中來看，協會、基金會等都被納入了第三部門。這一類型的組織在我國給付行政領域，尤其是社會保障領域發揮著越來越重要的作用。例如，各種慈善協會與社會保障基金等，這減輕了政府財政積累以及實際承擔社會服務的壓力。此類組織與行政機關之間，可能也存在某種授權或委托關系。政府為實現自己的目標可將給付提供的職能委托給第三部門進行，也可以通過與協會或專業團體簽訂協議的方式實現職能委托。政府部門不再直接提供服務，而是由第三部門通過非政府組織通過平等競爭機制獲得政府的資助，簽訂相關合同并履行相應義務。在目前行政改革中，第三部門的作用也是富有爭議和令人關注的命題之一。例如，民間行業協會的發展與其自治性、政府對行業協會應持有的態度等。由于很多行業協會往往受控于業務主管部門，失去了其作為自治組織的應有之義。從未來的發展方向來看，強調協會的自立性，并要求政府更好地輔助第三部門是方向之一。例如，為社會公益事業，諸如福利院、養老院等設施提供減免稅的優惠等。4.承擔行政任務的公營造物一般而言，給付行政一方面通過為個人提供特定目的的支持，如社會救助、助學金等，另一方面則通過建設公共設施（交通企業、養老院、幼兒園、學校、醫院）等，保障與改善公民的生活條件。[10]而后者往往與德國法上的“公營造物”概念相關聯。這一概念源自德國，其創始者為德國行政法學者奧托？麥耶（OttoMayer），根據他的定義，公營造物是人與物的結合。公營造物可能表現為，醫院、圖書館、養老院、孤兒院等社會福利設施以及博物館、美術館等為公民提供文教性服務的機構。隨著國家任務的不斷擴充，國家承擔了大量的服務行政任務，有些任務具有特殊性與技術性，出于執行的便利，便成立了公共營造物，以此來執行這些任務，其中最明顯的如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業、專賣事業等。可見公共營造物的大量出現是行政分權的產物，行政機關與國家將其任務分散到其他獨立的行政主體。因為，它雖然有使用人與工作人員，但是卻并無相應的成員。[11]從我國目前的法律法規來看，尚不存在對于公營造物的明確規定，這也就使得當依托于這些公營造物實現行政任務出現問題時，缺乏足夠的法律保障。此種型態在我國行政組織法中如何定位，以及在相關的法律上如何規定，都是需要研究的課題。三、給付行政功能下的中央與地方行政組織伴隨著福利國家與給付行政的發展，各國紛紛建立各種社會保障措施以及相關的公用設施。在這一過程中，發達國家開始發現福利制度所帶來的物質主義非但能夠帶來人們所期望的幸福感，反而成為釀就新的城市貧困、社會排斥邊緣群體的溫床。[12]在這種狀況下，居委會與街道辦事處等地方組織的功能被開始重新審視。這為行政職權的縱向配置，主要涉及到中央與地方行政組織的關聯，注入了新的元素并提供了新的發展可能。1.中央行政組織的調整與職權分配以我國為例，為適應機構改革以及不斷增加的公共事務要求，民政部與勞動與社會保障部門的管理體制也逐漸變革。1998年以前，作為給付行政重要組成部分的社會保障，其管理權限往往為“多龍治水”。例如，社會保險事項分屬勞動部、人事部、民政部及鐵道部以及交通部等各個部門。1998年之后，國家首先在政府內部理順了社會保障管理體制，在保留民政部并調整其職能之后，新組建勞動與社會保障部門負責統一管理全國社會保險等事務。[13]除此之外，兩個部門的內設機構也發生了相應的調整與并立。以民政部的變革為例，1981年的機構精簡中，民政部便撤銷了史料室，將該室的烈士褒揚部分合并到優撫局；縮減信訪局、優撫局、安置局和辦公廳的編制，使民政部機關的總編制仍保持不變。而1998年機構改革中，則作出了多項調整。例如，將優撫局與安置司合并為優撫安置局；社會福利司與社會事務司合并為社會福利和社會事務司；社團和民辦非企業單位管理司更名為民間組織管理局。調整后共有10個職能司（廳、局）。民政部與勞動社會保障部門的改革是在整體機構改革過程中進行的。經歷數次的政府機構改革之后，在部門的設定方面已經較為合理，從整體上來看，中央政府基于財政以及一些需要政府信賴的事務考慮，依舊承擔著一定的公共服務以及社會福利提供職能。例如，全國范圍內的社會保障基金監管，以及一些大型工程的建設與實施，一些重大的國際扶貧項目的承擔等等。因此，同其他部門改革一樣，這往往是“運動式”的變革，缺乏整體上長期的規劃及其設計。這也是今后行政組織法完善所需要注意的問題。

2.地方行政組織承擔的行政任務在傳統行政管理體制改革過程中，地方治理作為實現善治目標所采取的一種新型理念與制度，為許多學者與改革實踐者所倡導。研究人員還發現，中央政府將行政與公共事務管理權下放至地方或者轉移給民營機構、非營利組織，原因還在于一些發展中國家政府的行政管理與財政能力都相對較弱，缺乏必要的人力與財力支持其戰略發展。因此，中央政府也必然通過分權化治理的結構，通過向地方分權的方式，實現公共管理與服務的提供。[14]在給付行政領域更是如此。例如，在德國戰后，地方政府機關成為了福利政策的主要實施機構。地方在城市規劃、交通、住房津貼，以及社會福利和教育方面的職責幅度增加。即使在英國，也是如此，大量的地方政府部門承擔著越來越多的公共設施提供以及社會福利職能。[15]在我國，從客觀需要來看，由于現代行政事務的不斷增加，隨著現代公共事務的不斷增加，一些專業性或者更適合地方執行的任務已轉由地方執行。同時，在給付行政領域，由于往往涉及到中央與地方之間的預算以及財政分配，因此為了緩解過多的財政壓力，更多的事務也被轉移到地方政府來執行。例如，在我國，大部分國營特困企業的職工集中在地方，相應的縣級與鄉鎮級在大量的教育、醫療、貧困者的福利、公共項目等方面承擔著大量的職能。因而，在這個過程中，地方基層自治組織開始發揮著日益重要的作用。實際上，很多給付制度與這些部門之間原本就具有法律上的關聯。例如，根據《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制。由縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內城市居民最低生活保障的管理工作。由縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮人民政府（以下統稱管理審批機關）負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。這些均表明地方在承擔給付行政職能中的重要地位。在這個過程中，盡管我國并非分權制也并非聯邦制國家，但在地方行政組織的建設方面仍可以吸收某些聯邦制國家地方治理的經驗。通過上述論述，我們可以看出，以給付行政為重心，地方政府承擔著越來越多的公共服務職能，而對于中央政府而言，也開始出現以相關的行政事務為中心來調整行政組織類型的情形。這其中，直接關涉到給付行政的質量與提供程度的問題即財政分配體制改革的問題。這是因為，對于給付行政而言，它往往直接關聯到社會資源的再分配，其中相關的資金分配是最為現實的要素之一。因而，財政分配體系的變革對于中央與地方行政組織實現行政任務，尤其是給付功能的實現而言具有更為現實的意義。自1994年稅務改革以來，中央向省級政府進行的轉移支付比例大幅度提高，但仍不足以彌合相關的開支責任和稅收資源間的落差。因此，從給付行政的實現來看，政府的財政預算應當在與公民密切相關的給付領域增加投入，例如，社會保險、基礎教育和醫療衛生領域。以此，中央及地方行政組織的改革才具備了關鍵性支持，才不至于成為“無源之水”。

四、給付行政與行政組織規范的構建以給付為目的的行政任務不斷增加，為行政職權的縱向與橫向劃分提出了新的挑戰與問題。特別是私人作用的不斷引入，很多傳統行政組織所承擔的行政任務出現了公私混合性質的中間領域，這都使得更為關注官僚制的傳統行政組織法，需要組織規范上的進一步調整。1.行政組織的類型建構在以官僚制為中心的傳統行政組織法規范中，行政組織法的研究內容和對象更為關注各個部門之間的職權配置，尤其是上級對下級部門的命令、指導以及監督與控制。而這期間，行政組織法的規范要素中，行政機關以及各級行政機關中的公務員研究占有相當空間。在給付行政中，由于多種樣態的行政組織不斷出現，以事務和公共行政任務為中心的組織大量出現。例如，美國社會保障管理中的“信托基金會”以及與此較為類似的我國的社會保障基金理事會[16]，這類機構往往具有一定的行政管理職能，但在具體的組織建構等方面又引入了企業化管理的色彩。因而，對于它們來說往往集獨立性、企業性與公共性為一身。而其中的“公共性”即意味著這類機構承擔著大量的公共行政任務實現職能。因而，對于行政組織法而言，在諸多特性形成的光譜中，最為重要的即是“公共性”，這也是將它們納入行政組織法調整范圍的重要基礎之一。因而，這其中便可能包涵：傳統行政組織法意義上的行政機關與公務員、承擔公共行政任務的私人組織、公設財團法人以及政府公司、獨立管制機構等要素，這些要素均應成為行政組織法的類型。同時，伴隨著社會發展，除政府行政之外的社會公共行政也應納入行政組織法的關注范圍。例如，非政府組織的相關法律制度研究，同樣需要行政組織法的視野。它們往往履行一定的行政任務，并以多種方式參與在公共政策的制定之中，與行政機關之間往往呈現出一種新型的協商關系。當然，這并不意味著便以此為依據排除了其他部門法的調整。對于很多組織來說，例如基金會，其在組織體系建構中，往往會受到公司法及其他法律規范的調整，這正是公法與私法相互交融的印證。2.縱向行政職權配置的調整在中央和地方行政組織規范中，正如上文所言，以給付行政為重心，中央與地方行政職權劃分所呈現的狀態與不同功能。因而，對于中央行政機關而言，考慮到給付行政中行政任務的多樣性，可以以“任務”和“功能”為改革導向，使得為解決同一問題的行政組織成為同一機構。當然，面臨著日趨復雜的行政事務，各個部門之間不可避免會發生各種各樣的權限爭議，此時，設立或者規定一個機構來協調它們之間的爭議是富有意義的。同時，可以增補一些特殊行政領域內的特殊行政機關種類。例如，我國已經設立的保監會、電監會等機構的設立便符合了這樣的要求。今后，還可以根據較為集中的事務領域設立一定的特殊行政機關。這是對社會多元利益的考量，同時也往往因為公共行政任務具有高度的專業化需求。[17]從地方基層組織的改革來看，也存在諸多需要解決的問題。例如，街道辦事處作為人民政府的派出機構，十六屆三中全會審議通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》中明確了機構改革的任務。在以往改革中，政府只對街道辦事處的內設機構、人員編制進行調整，但對街道辦事處在行政管理體制中存在的突出矛盾和問題，卻沒有通過改革得到根本解決。再如，根據城市居民委員會條例的規定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服務為目的的社區自治活動中，在事關居民切身利益的社會治安、社區環境、公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等方面，居委會正在越來越多地承擔起《城市居民委員會組織法》賦予它的職能。而在實際情況中，居委會所扮演的角色更是一種半官方的行政組織，這便引發了諸多與法律規范不符的情形。因此，在行政組織法的變革中，應對其應有地位加以審視，應將這類所組織認定為一個獨立的公法人，擁有自己的財產，在法律規定的范圍內對地方行政擁有決策權，并承擔由此產生的權利、義務和責任。它對于鄉鎮干預其自治權的行為，有權通過向司法機關提起行政訴訟的方式來維護自己的自治權利。[18]此外，社區以及私人業主委員會等，在住房制度改革中，也成為了一種新型的地方基層組織。這些組織往往也承擔著鄰里照顧等社會功能。這些問題同樣需要我們加以關注。

而對于中央政府與地方各級政府的關系，考慮到地方功能以及各個領域的不同特色，在完善地方組織法過程中，應進一步明確地方行政職權的合法性依據以及中央與地方之間的權限劃分并不斷調整相應組織規范。將地方行政組織的職權主要限定為：貫徹國家法律法規以及制定地方性法規；調整地方性產業結構以及區域性公共產品與收益項目的分配；基層政府之間的行政、經濟管理以及社會關系以及涉及地方福利的資產管理等項目上。而在一些具體制度的執行上，地方政府則應發揮更為積極的作用。例如，城市最低生活保障制度、社區服務以及地方公共設施的建設等。3.私人履行行政任務的相關規范“在理解現代行政國發展時，私人組織和政府之間的交互作用是重要的。行政機關一般將許多科學任務承包出去，利用私人組織負責執行方案并且提供服務。即使，司法機關也使用那些作為法律人的專家……打破傳統行政法分類的進一步努力，將要求承認私人部門所承擔的事實認定者、政策制定者和管理者角色。”[19]在各國規制緩和的潮流下，政府權限及其執行業務開始不斷縮小，公民的社會生活不再完全由國家掌控，作為結果之一，行政任務被不斷民營化與外包，如何認定私人履行行政任務的界限以及如何確定哪些行政任務可以通過外包形式實現行政目的，這些問題都開始被納入行政法學的關注視野。這其中的關鍵問題在于，哪些行政事務可以委托給私人進行？正如上文所述，并非所有的行政任務都能交由私人執行。傳統的一些警察項目和某些大型的公益項目仍需要行政機關來實施。具體到各個不同的給付領域，也應有所區別。例如，在社會保障領域，某些涉及公民的最低生活保障項目仍應由行政機關來實施。同時，一些帶有強制性質的社會保險也屬于政府職能的范圍。一般的社會保險事務可以轉由社會保險機構來承擔。由此，可以有效緩解國家的行政和財政負擔。此外，某些具有一定規則性且數量眾多的事務可由行政機關委托給私人執行。例如，大量的垃圾處理以及社區服務工作便可以交由私人公司來執行。這些都需要在法律規范上，即以行政組織法為核心的相關規范中加以確認，應對可以授權、委托的情形加以明確確認并不能與憲法相違背。當然，這些授權或委托行為的增加，行政機關是否因此可以逃避行政責任的承擔以及相關司法審查，同樣可能會給法院的審查帶來諸多困擾。對于這類組織與政府之間的關系，同樣需要謹慎處理。一般來說，政府可以出于實現行政任務的目標并根據所要實現行政任務的性質來判斷其介入程度。例如，一些已經具備高度市場化特征的機構，政府便不能介入太多。原則上，應對已經企業化的組織形態適用公司法的相關規定。而一些與公共事務密切關聯的事項，政府則可以介入。例如，一些社會保險事務。當然，此類機構實際上已經交由私法組織進行，因而對它的控制是否可以納入行政組織法的調整范圍，仍舊是一個尚待論證的話題。但是，目前在行政組織法體系內的關注則是必要的。五、結語以給付行政為中心的現代行政組織法的建構，與其說是對某些領域中組織規范的調整，毋寧說它關涉到以行政權以及政府職能為中心的整個行政法學體系的調整，即伴隨著越來越多樣化的行政任務，行政組織已不再承擔傳統原有的行政職權，這使得以公權力行使為中心的行政法學，開始更為強調公益的實現。也就是說，如果以公權力的優越性為重心的警察行政法形成了警察國家的主要架構，而在法治國家中，行政法的重點由警察行政領域轉為個人的權利保護，而社會國家中則強調擴大行政機能的給付行政與民生建設行政領域的重要性。[20]因此，在這種背景下，以給付行政為中心的相關研究，更是一種行政法學研究視角的更新，即在政府職能轉變的背景下，行政法所要發揮的“功能”及相關的行政法學內容應如何轉變與更新。--------------------------------------------------------------------------------[1][日]室井力：《現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第23頁。[2]《行政法之任務——彼德·巴杜拉的“自由主義法治國與社會法治國中的行政法”》，載陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第93頁。[3]陳愛娥：《國家角色變遷下的行政任務》，《月旦法學教室》第3期，2003年1月，第106頁。[4][美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會的科層制》，馬戎等譯，學林出版社2001年版，第149頁。[5][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第37頁。[6]張明杰、莫紀宏：《行政法的新理念》，中國人民公安大學出版社1997年版，第97頁。[7][美]E.S.薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第350頁。[8]詹鎮榮：《民營化后國家影響與管制義務之理論與實踐——以組織私法化與任務私人化之基本型為中心》，東吳大學法律學報第十五卷第一期，第15頁。[9]李洪雷：《其他承擔行政任務的主體》，載應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2004年版，第419頁。[10][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第8頁。[11]李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期，第76－95頁。[12]楊團：《社區公共服務論析》，華夏出版社2002年版，第2頁。[13]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社2002年版，第26頁。[14]孫柏英：《當代地方治理》，中國人民大學出版社2004年版，第39頁。[15][德]?？斯亍な┝_德、曼費雷德·羅貝爾：《英國和德國的地方政府部門》，載赫爾穆特·沃爾曼等編：《比較英德公共部門改革——主要傳統與現代化的趨勢》，王鋒等譯，北京大學出版社2004年版，第173頁。[16]這類機構都引入了理事會形式作為內部組織規范。例如，美國社會保障信托基金理事會每屆任期四年，由財政部長、社會保障總署署長、勞工部長、健康人力資源服務部長等共六人組成。它的主要職責是，負責對兩個基金項目并確保它們的保障與增值。同時，這個部門還要在每年的4月1日之前向國會呈交一份年度報告。我國的社會保障基金理事會也是如此，它作為國務院直屬正部級事業單位，是負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構。

[17]許宗力：《再論機關的法人化》，載《法律哲理與制度——公法理論》（馬漢寶教授八秩華誕祝壽論文集）元照出版公司2006年版，第249頁。[18]李洪雷：《其他承擔行政任務的主體》，載應松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2004年版，第424頁。[19]SusanRose-Ackerman，TriangulatingtheAdministrativeState，AReviewofAdministrativeLaw：RethinkingJudicialControlofBureaucracybyChristopherEdley，Jr.78Cal.L.Rev.（1990）1415－1419[20]崔松和：《韓國之民營化·規制緩和與行政法》（東亞行政法學會報告六），第240頁。