行政案件訴訟請求論文

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在一般情況下，人民法院審理行政案件總是根據原告的訴訟請求，

對被訴的具體行政行為進行審查，然后將審查結果適用有關行政、

法規，作出相應的判決，即訴訟請求、審查范圍和判決方式三者關系

順暢清晰，但有些情況則不盡然。例如：某鄉政府批了一塊土地給甲

建房，乙提出異議，認為其中一部分的土地使用權歸自己，鄉政府的

批地行為侵犯了自己的合法權益，便提起行政訴訟，請求人民法院撤

銷鄉政府的批地行為。經查，乙所謂訟爭地的使用權，是乙的事實認

識錯誤，鄉政府的批地行為不存在侵犯乙的土地使用權的，因而，

人民法院判決……？

從上說，人民法院不論訴訟請求是什么，都應當對被訴的具

體行政行為進行全面審查，以糾正一切違法的具體行政行為，從而保

障公民、法人和其他組織的合法權益，在多數情況下，這種“糾正”

與“保障”具有一一對應關系。但在上述的案例中，就不具有這種一

一對應關系。

理論界關于人民法院是只就原告訴訟請求進行審理，還是超出訴

訟請求范圍對全案進行審理，歷來有兩種觀點。第一種意見主張不能

超出原告訴訟請求范圍進行審查。理由是：①行政相對方在規定期間

內對某一具體行政行為沒有提出訴訟請求，即可以推定行政相對方服

從了行政機關所作出的行政裁定，從穩定行政法律關系考慮，法院不

宜進行審查。②行政訴訟實行“告訴才處理”原則，行政相對方沒有

提出的訴訟請求，法院一般不應審查，如果法院審查，可能會挑起新

的爭議。第二種主張全案審理。理由是：①行政裁決只要不合法就應

予以糾正，否則不能保證法律正確貫徹實施，不利于保護公民、組織

的合法權益。②被訴具體行政行為與相關的行政行為有密切聯系，法

院不全面審查可能引起新的糾紛，行政爭議不能徹底解決。

由此，我們有必要從更深的層次來認識我國行政訴訟的宗旨（或

稱目標模式），并以此來指導行政審判實踐。

由于我國是經歷了長期封建制度的國家，“官貴民賤”、“民不

告官”的封建傳統觀念還很有，民要告官很不容易，另一方面，

行政權所具有的廣泛性和強制性，使得行政機關及其工作人員在

行使行政權時主觀性、隨意性增大，以至濫用職權、以權謀私、侵犯

公民、法人和其他組織的合法權益的現象時有發生，有時甚至很嚴重。

我國行政訴訟制度的建立和，正是基于這樣的現實背景。反映到

《行政訴訟法》上來，就是第一條的規定：“保護公民、法人和其他

組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。”就是說，

我國行政訴訟的宗旨就是保護公民、法人和其他組織的合法權益，而

“維護和監督行政機關依法行使行政職權”只不過是這一宗旨的“副

產品”，即人民法院對被訴的不侵犯原告合法權益的合法的具體行政

行為予以維持，否則予以撤銷、限期履行或變更，從而實現“維護和

監督”功能，如此認識，其法律和理論根據有:

①制定《行政訴訟法》的《憲法》根據主要是第41條，公民“對

于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關

提出申訴，控告或者檢舉的權利”，“由于國家工作人員侵犯公民權

利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利”?？梢?，行政

訴訟的宗旨是落在被侵犯的合法權益的補救上。②行政訴訟和民事訴

訟一樣都是實行“不告不理”原則，即人民法院行使“維護和監督”

的職能是被動的而不是主動的，是有限的而不是無限的。③從《行政

訴訟法》第2條看，能夠提起行政訴訟的只能是那些認為自己的合法

權益受到直接侵犯的公民、法人和其他組織，沒有這一基本事實就不

能提起行政訴訟，對損害公共利益沒有造成特定人損害的具體行

政行為，公民、法人和其他組織不能提起行政訴訟，甚至檢察院也不

能提起“公訴”。④把抽象行政行為排除在行政訴訟范圍之外，因為

這種行為違法的話，損害的對象不是特定的，原告難以確定。這也是

設立《行政訴訟法》第十二條第（二）項的主要原因之一。

由此可見，人民法院通過行使審判權來維護和監督行政機關依法

行使行政職權，完全是從保護公民、法人和其他組織的合法權益這一

基本點出發，沒有后者就無從談起前者；換言之，即便被訴的具體行

政行為違法，但并不原告的合法權益，則人民法院不宜在裁判文

書中對違法的具體行政行為作出某種決斷，否則，該判決失去依托，

即沒有訴訟請求為根據，正如原告只對具體行政行為提出異議，沒有

提出行政賠償，人民法院不宜徑行判決賠償一樣。應當明確的是：訴

訟請求是原告方提出的，原告可能因為知識的缺乏，訴訟請求提

得不準確，或者遺漏，并且在訴訟過程中原告還可以有條件的追加或

變更訴訟請求，因此人民法院應當不囿于原告的訴訟請求，但也不能

漫無邊際，其審查范圍確定在與原告合法權益有關的方面即可。但判

決時則不能超出訴訟請求作出判決，更不宜作出沒有訴訟請求為根據

的不利于原告的判決。

關于審查范圍，從行政訴訟之初就存在著“法律審”和“事實審”

之爭。所謂“法律審”就是指人民法院在審理行政案件時只能對被告

作出具體行政行為適用法律是否正確、適當進行審查，對事實不

必或者說無權進行審查。其主要理由是：行政機關作出具體行政行為

時已調查取證并載入卷宗，法院再進行事實審查，未免重復；不對事

實進行審查，可以提高辦案效率，有利于行政糾紛盡早解決。所謂“

事實審”就是指人民法院對具體行政行為要全面審查，不應局限于法

律審。其主要理由有：法律問題和事實問題密不可分，只有當一定的

法律事實產生之后，相應的法律問題才會產生。審查具體行政行為依

據的事實是否真實存在，是審查行政機關作出具體行政行為適用法律

是否正確、適當的基礎；從我國的情況看，行政機關大都沒有專

門的審查事實的機構或專家，也沒有一套防止偏見的規則或程序。所

以，審查被訴具體行政行為必須對其所依據的事實和適用的法律，以

及是否依法定權限和程序進行全面審查?，F在先撇開什么“法律審”

和“事實審”的素語以及有關，僅就筆者作為一名法官而言，從

來就沒有不對案件事實進行審查就能作出判決的；不對案件事實進行

審查，就能判斷出案件適用法律是否正確，是難以想象的。實踐中甚

至有具體行政行為根本就沒有適用任何法律根據，這種案件是不是壓

根就不用審了呢？因為無可審查。

行政案件與民事案件在“事實”上相比有其特殊性，民事案件有

客觀事實和當事人認為的事實；行政案件有客觀事實和行政機關認定

的事實。民事案件中當事人認為的事實不是依據法定程序作出的，主

觀隨意性較大，在整個訴訟過程中也經常變動。行政案件中行政機關

認定的事實是按照法定程序和權限作出的，在訴訟過程中較少也難以

改變。但不管是當事人認為的事實，還是行政機關認定的事實，其中

都含了“人的因素”。從角度說，主觀能夠正確反映客觀，但由

于受到人的局限性的影響，如認識能力、認識手段、條件等，正確反

映客觀并非輕而易舉，何況行政機關的具體承辦人在辦案中再摻雜進

一些其他因素呢？實踐中反映出來的情況也說明這一點，有相當一部

分案件，原告方也認為，如果事實是行政機關認定的那樣，則適用法

律就沒有錯，而事實恰恰不是行政機關認定的那樣，所以適用法律也

就是錯的。從法律規定來看，《行政訴訟法》第四條規定，人民法院

審理行政案件，以事實為根據，以法律為準繩。如果不對事實進行審

查，何談以事實為根據？《行政訴訟法》第五章是有關證據的規定，

并要求證據經法庭審查屬實，才能作為定案根據。如果不對事實進行

審查，證據有何價值？《行政訴訟法》第五十四條規定，具體行政行

為證據確鑿，是人民法院維持被訴具體行政行為的必要條件之一；而

被訴具體行政行為主要證據不足的，人民法院有權判決撤銷。如果不

對事實進行審查，這類判決的根據何在？《行政訴訟法》第五十九條

規定，人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以實行書面審理，

即是說，事實不清的，只能實行開庭審理。這些都是人民法院有權也

應該進行事實審的明證。事實上，合法性審查本身就包含著對事實的

審查。

盡管筆者主張“事實審”，即，既審查行政機關所認定的事實是

否符合客觀事實，也審查具體行政行為適用是否正確。但是，其

審查范圍仍圍繞著訴訟請求進行。此外，還應當明確，“事實審”不

等于人民法院在作出判決時“代替”行政機關作出具體行政行為。如，

行政機關拒絕頒發營業執照的案件，如果經審理，原告完全符合條件，

也依照法定程序遞交了有關文件，就應當判決行政機關履行頒發營業

執照的法定職責，而不是由法院發給原告營業執照；如果行政機關仍

拒絕頒發，人民法院可以依當事人申請，采用按日罰款的強制措施。

現在回頭前面的案例。

乙的訴訟請求是撤銷鄉政府的批地行為，人民法院便對該批地行

為進行審查，但是不是必須對該批地行為的所有方面（環節）的合法

性進行審查呢？筆者認為，根據前述的行政訴訟宗旨，沒有必要對被

訴的具體行政行為的合法性進行全面審查，其審查范圍與原告的

合法權益相吻合即可，本案批地行為的合法性涉及許多方面，如審批

程序是否合法，審批面積是否超出法定面積，被審批的土地是否還有

侵犯其他人的使用權等等。然而，這些與乙的權益均無關，因而乙的

權利主張只是其中一部分的土地使用權屬自己，所以人民法院只對這

一部分進行審查。被告舉證說明該土地的使用權不屬于乙，而乙又提

不出反證，則乙的權利主張不能成立，其訴訟請求人民法院不予

支持。對照《行政訴訟法》第54條，唯一可考慮的判決方式只有維持

━━且慢！維持該批地行為，意味著該批地行為是合法的，但人民法

院并未對該批地行為的合法性進行全面審查，如果審批面積根據甲的

人口已超出法定面積（這與乙的合法權益無關），那么判決本身就站

不住腳，換句話說，作出維持判決是要擔風險的，也不實事求是，這

時我們不無遺憾的說《行政訴訟法》第54條不完全適應審判實踐的需

要，因而，我們必須采用民事判決的方式━━駁回訴訟請求，即對被

告的具體行政行為的合法性不作肯定或否定的判斷。采取這種判決方

式的合理性是顯而易見的：首先，給行政機關糾正錯誤、去掉瑕疵留

下了可能性，因為既然法院以判決的形式維持了，行政機關也只能將

錯就錯，即使去掉瑕疵、糾正錯誤亦成了不合法的行為，也有損于國

家行政機關的威信。其次，易于使當事人息訟，因為當事人難于理解

法院為什么要維持錯誤的行為，而采取駁回的方式，只意味著當事人

喪失勝訴權，法院把余地留得寬一些比較主動。實踐證明，如此處理

效果很好。

從實踐中再回到上來，我們有理由對一個通行的命題進行反

思：“行政訴訟的核心就是對具體行政行為的合法性進行審查，合法

的予以維持，不合法的予以撤銷或限期履行”，這種提法太籠統，且

有缺陷，只是對《行政訴訟法》淺表詮釋，未能將行政訴訟的宗旨落

實進去，容易造成認識上的混亂。筆者認為，比較全面、深層次的提

法應當是：對影響原告合法權益的具體行政行為的合法性進行審查，

并作出維持、駁回訴訟請求、撤銷或部分撤銷、確認違法、限期履行

等相應判決（變更判決是例外）。

針對不同的訴訟請求和審查范圍，人民法院應適用相應的判決方

式。具體如下：

①維持判決：只適用于具體行政行為的所有方面都與原告合法權

益有關，并對其合法性進行了全面審查，且合法的情況。

②駁回訴訟請求的判決：適用于無須對具體行政行為的合法性進

行全面審查，但原告的訴訟請求也不能予以支持的情況。

③撤銷或部分撤銷的判決：適用于具體行政行為侵犯原告的合法

權益的情況，但可視需要，判決被告重新作出具體行政行為。

④限期履行的判決：如果原告訴被告不履行或者拖延履行法定職

責，審查范圍界定在被告是否應當履行或者是否應當及時履行而拖延

履行，如果原告有理且仍有履行必要的，限期履行的判決；如果

原告無理，對要式具體行政行為（如書面答復等）應用維持判決，對

非要式具體行政行為應用駁回訴訟請求的判決。

⑤變更判決：只適用于具體行政行為的性質是行政處罰，且顯失

公正的情況。但是，顯失公正也可以作為撤銷的理由，通常發生在不

宜變更的情況下，如罰款的同時又吊銷營業執照，經審理認為顯失公

正（畸重）的，可以維持罰款部分、撤銷吊銷營業執照部分，這實際

上仍是一種廣義的變更，只是以更具有邏輯性的維持、撤銷的形式出

現罷了。

⑥確認違法判決：《行政訴訟法》沒有規定確認違法或無效的判

決形式，但審判實踐中仍無法離開這種判決。例如，行政機關以口頭

形式拒絕履行法定職責，但在作出判決時已沒有履行必要的，對此既

不好適用限期履行判決，也不好適用撤銷判決或變更判決，更不能適

用維持判決。除了用確認違法判決外，別無他法。對于非要式的違法

具體行政行為或者已經執行終了的違法具體行政行為（如治安拘留、

收容審查完畢）的，通常適用確認違法判決。因為原告提起訴訟的目

的已不在于是否執行被訴具體行政行為，而在于確認這種行政行為違

法，其作用除了能作為原告提起行政賠償的根據外，它還用來解決某

種事實是否存在，某種行政行為對過去、現在或將來的事實是否

具有效力，某種行政法律關系是否存在，是否合法，關系雙方當事人

在此種關系中有什么權利、義務等法律，有人認為，確認判決可

以是確認違法也可以確認合法，而筆者認為，只能確認違法，否則用

駁回訴訟請求或者維持的判決。

綜上所述，人民法院對被訴具體行政行為的審查范圍，不應囿于

原告的訴訟請求，而應根據原告、第三人提出的權利主張，就原

告、第三人合法權益的那部分具體行政行為在認定事實和適用法律方

面進行合法性審查，無須面面具到、漫天撒網，即以訴訟請求為下限，

以影響原告合法權益的方面為上限，并根據訴訟請求和審查范圍，適

當選擇判決方式。必須指出：對于那些顯而易見的違法具體行政行為，

人民法院無法通過行政裁判予以糾正的，可以司法建議的形式向有關

機關提出。