行政法的功能與設計

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本文作者：朱新力羅利丹工作單位：中國人民大學

對于行政組織的定位，行政法學界經歷了一個由行政學視角向法學視角的轉變過程。⑥在這一過程中，行政主體概念的引入轉變了傳統行政組織法學研究的模式，脫離了行政學范式的窠臼。行政主體概念的引入賦予了行政機關、法律法規授權組織獨立的法律人格，行政組織法領域開始真正意義上的法律化，發揮其傳統的“控權”功能。如學者沈巋所言，“由于行政主體這一具有法律人格意義的術語取代了行政機關或行政組織術語，各類教材在論及行政管理主體時也就摒棄了近似于行政學的、著重于行政組織結構的傳統寫實方法，而是以法學辨析方法對具有和不具有獨立法律地位的行政機關或社會組織作區別論述”。⑦行政主體理論鵲起于《行政訴訟法》頒布前后，很大程度上是為了解決行政訴訟中的被告資格確認以及行政執法主體資格確認等問題。從這一問題意識出發，決定了行政主體理論一開始就關注外部行政關系與責任，服務于法院的合法性審查，從而約束和規范公權力、保障私權利。而行政主體這一概念是“中學為體，西學為用”的舶來品。“我們僅引進了行政主體概念，對其內容卻作了實質性改造。在法國、日本，行政主體是一種法律制度，是地方或公務分權的法律技術?！▏?、日本的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相連，主要是闡述行政主體制度的有關內容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當性?！雹辔覈诔绦蛐詫彶殡A段，行政主體理論是行政訴訟被告資格認定的一種法律技術，與法律責任歸屬相關聯；在實體性審查階段，行政主體理論是行政行為實施主體適格判斷的一種法律技術，與執法資格、行政行為效力等相關聯，亦作為《行政訴訟法》第54條第2項第4目判斷是否超越職權的基本坐標。而執法主體資格、行政行為效力、行政訴訟被告和法律責任歸屬等問題均是傳統行政法上的合法性問題，通過判定上述問題來達到控制行政權行使的目的。到20世紀90年代中期，該理論已經成為行政法學研究行政組織的主流。在行政主體理論的研究范式之下，基于形式法治層面的制度設計主要包括以下三個方面。（一）行政主體資格的確定一般認為，作為行政主體必須具備“三大”資格要件：第一，行政主體必須依法享有行政職權；第二，行政主體必須能以自己的名義實施行政活動；第三，行政主體必須能獨立承擔法律責任。我們不認為行政主體概念只是一個學理概念，而非法律概念，⑨也不認為行政主體理論在我國只是一種純理論而缺乏制度支撐。事實上，該理論因實踐而催生，儼然已成為行政訴訟制度和行政執法制度的支撐性原理：在行政訴訟領域，該理論迅速轉變成適用《行政訴訟法》第25條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條至第23條的支撐性原理，是判斷被告適格、變更或追加被告的基本技術，也成為適用撤銷判決情形之一超越職權的基本坐標。⑩在行政執法領域，《行政處罰法》頒布之后，該理論成為清理行政執法機關的基本標準與依據，成為貫徹落實職權法定原則、厘清不同行政機關之間管轄權界限的抓手。隨后，全國各地開展執法主體認定及其執法依據和職權分解的工作，并按照政府信息公開的要求公之于眾。輯訛輥行政主體理論整肅了政出多門、越權執法、管轄混亂等弊政，勒緊了桀驁不馴的行政權。輰輥訛（二）行政授權、行政委托的規則設計當行政組織法的研究視角突破“行政機關”的藩籬后，不難發現，實際行使行政權的主體還包括法律、法規授權的組織，之后，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號）又間接認可了規章授權的組織。輱輥訛德國的本質性理論認為，組織的基本構造也同樣適用法律保留原則，即需要法律上的依據。施密特•阿斯曼教授進一步將“對基本權利的侵害與制約需要法律上的根據”和“對于基本制度（乃至與傳統上不同的組織形態）為了明確責任并確?？梢钥倲堅撝贫榷枰@得授權（這被稱為制度性保留）”整合起來作為其分析本質性理論的視角。輲訛輥面對行政任務的不斷增多，非行政機關行使職權成為一種司空見怪的現象，在合法性的考量下，我們通過行政授權和行政委托的規則設計來解決傳統行政機關以外的組織形態行使行政權的正當性和合法性問題。在我國行政法語境下，行政授權系指法律、法規和規章直接賦予國家行政機關以外的社會組織，特別是具有管理公共事務職能的組織以行政職能的法律制度。行政授權必須遵循幾項規則：一是授權必須依據法律、法規和規章進行；二是授權的對象必須是行政機關以外的社會組織；三是授權的內容必須合法且明確，不違反禁止性規定；輳訛輥四是授權的結果必須公開；五是不得再次授權。輴訛輥行政委托系指出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織（被委托人）以委托人的名義代行職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。行政委托必須遵循的規則有：一是委托必須有法律、法規和規章上的依據；輵訛輥二是委托人必須有合法的行政職權，被委托的職權不得超過其本身所具有的法定職權；三是被委托人必須符合一定的條件；四是委托必須是要式行為，委托文件必須公開；五是被委托人以委托人的名義實施行為，行為效果歸屬于委托主體；六是不得再次委托。輶訛輥（三）行政職權和行政職責的界定行政主體所必須滿足的“三要素”中，“依法享有職權”是資格確定的邏輯起點，如果某一行政組織依法享有行政職權，我們就認為這個組織能以自己的名義實施行政活動，并能獨立承擔相應的責任。而行政職權是行政權被法定化最直接的表現，它是國家通過法律針對一定組織（通常是行政機關）就行政權進行權能、權限設定的結果。其中，權能是法律賦予行政主體采取一定方法、手段和措施完成行政任務的一種資格。一般情況下，權能是一種概括性授權，只有當這些方法、手段和措施涉及法律保留時，才須有法律上的特別授權。權限是法律賦予行政主體完成行政任務時在事務、地域、層級方面的范圍界限，即我們所稱的“管轄權”。通過權能和權限的設定，某一特定的行政主體行為的內容和范圍在形式法治的意義上被鎖定和控制。按照行政法治原則的基本要求和權利義務對等原理，行政主體擁有法定職權的同時自然應承擔法定的行政法上的義務，即行政職責。行政職責的核心要義便是依法行政，合法且合理地履行法定職責。具體而言，包括：履行義務，不失職；遵守權能和權限，不越權；合理行使裁量權，不濫用職權；注重證據，合理認定事實；正確適用法律，避免適法錯誤；遵守法定程序，防止程序違法；遵循合理原則，避免行政不當。行政職責的法定性和義務性決定了行政主體一旦不履行行政職責，將承擔相應的法律責任。顯而易見，傳統行政組織理論和制度是在形式法治層面的設計和探討，主要解決誰當被告、職責職權如何鎖定等合法性（控權）視角下的話題。這一層面的功能來自概念法學和認識論上的法律關系理論和民事主體人格理論遷移。在行政主體理論范式下，就控權功能而言，該理論并不能涵蓋行政組織的全部合法性問題。通過合法性審查的倒敘機制，對于一些不具有行政主體資格的行政組織非法行使一定行政職權，實施某一行政行為，無法納入司法審查的范圍，自然也無法達到控權的目的，更無法通過該理論范式證成不具備行政主體資格的行政組織承擔一定行政任務的正當性和可行性。多元化和多功能的行政組織始終處于該理論的盲區。

在行政主體范式下，我們亟需解決的是行政訴訟被告與行政執法主體資格，這一特定的問題域使傳統行政法更多地關注外部行政法律關系，確定一個能夠對外獨立行使職權并承擔相應法律責任的主體形象，而不著力于行政主體之間的關系、權責劃分、內部機構建設與運作機理的研究。輷訛輥但是，“隨著社會功能的分化和自治能力的增強，非政府、非營利、服務于社會的組織日漸成為社會公共事務管理的主體，其作用逐步得到發揮，傳統計劃經濟體制下單一主體的社會管理模式正在向多元主體的社會管理模式轉變。各種非政府公共組織活躍在社會舞臺上，行使著一定的公共權力，參與公共物品的供給，使得公共行政的主體呈現多元化”輮訛輦。這些現象涉及的不是傳統意義上的行政權力行使的問題，而是基于行政與社會分權，基于基層群眾自治、行業自治或高校自治而衍生的公共權力行使的問題。在我們看來，這些現象和問題屬于行政過程甚至政治過程決斷的話題，從新行政法的視野來看，其也不應當逃逸出公法的調整和約束的范圍。因此，為適應新的變化，傳統行政組織法必須自我增量，行政組織法亦當發揮作為推進縱向分權、橫向分工、行政與社會分權的符號與工具的功能。（一）解決縱向分權、監督的行政組織法理論相當長的一段時間里，狹義的行政組織法研究多限于對中央與地方政府機構的白描式敘事，介紹中央行政機關與地方行政機關的組織機構、職能、權限及其工作人員等等。而對于兩者之間的關系，尤其是兩者之間的權力界定、權限分配等問題語焉不詳，遑論在憲法與法律的框架下提升行政組織法的知識增量。當然，這并不完全歸咎于行政法學的研究取向。迄今，中央與地方關系主要依靠政策調整，采取非制度化方式，地方分權的格局顯得多元化、復雜化，且發展不均衡、不全面，也不穩定。輯訛輦在這一部分中，我們不是旨在構建一制度框架為中央和地方界定各自的行動范圍和政策空間，而是簡要地描述組織變革中一些新進展，作為行政組織法發揮分權、自治功能的例證。1.功能角色分離的分權模式。中央與地方政府間的縱向分權是否妥當，必須深入具體管制事務的性質，以及各級政府的特色以及當下的政經背景予以探討。如果以優劣而論，中央政府的優勢在于人力與財力的各種資源豐富、超出地方政府的掌握、全國性的宏觀規劃；而地方政府的優勢則為對于管制事項的區域特性擁有深入的掌握、決策親民性較高以及決策內容更能顧及地方特色。因此，總體而言，凡是涉及單一行政區域的地方性事務較適合由地方政府為最終決策；具有高度的專門性且其所牽涉的地域又是跨區域的管制事項，則以中央政府為最終決策者為當。輰訛輦當兩者在一定考量上都具有決策權時，則有關實體管制事項交由地方政府行使，而中央主管機關負責審查地方政府在管制過程中是否合法即可，中央政府作為最終的協調者與仲裁者，來兼顧地方分權與上級監督的功能要求。2.貼近顧客需求的分權模式?？v向分權不僅僅指中央與地方的關系，還包括地方各層級政府之間的關系。于后者，人們期待著提高行政對環境的適應能力（即可以靈活地應對接近活動對象的行政機關），并較高地維持第一線負責人的動力。輱訛輦比如，在2011年，國務院發文批復《浙江省義烏市國際貿易綜合改革試點總體方案》，批準設立義烏市國際貿易綜合改革試點之后，浙江省工商局與義烏市人民政府簽署了《國際貿易綜合改革試點合作共建框架協議書》，根據協議，義烏將開通名稱審批直通車，實施無行政區劃企業名稱和取冠省名企業名稱受理窗口前移試點。義烏企業申請變更為無行政區劃企業名稱的，可到省工商局辦理名稱核準；取冠省名的，可到金華市工商局辦理名稱核準，窗口更近、權限更大、條件更寬、外向更優。（二）解決橫向分工、協調的行政組織法理論整體而言，過量的水平組織，往往超過行政首長的有效控制射程，而且還增加了組織間的協調成本，滋生過多的行政決策流程，并導致公務人力數量的不當成長。當今我國公共行政中出現的部門之間爭權奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對本部門有利的立場出發的；而機構臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國家財政負擔過重，使得大量的社會公共事業，如公共交通、環保等，因資金不足而無法進行。這些事實從反面說明，公共行政組織應受制于法治原則，應以法律劃定各行政機關的權責范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡、統一、效能的方向改革和發展，從理念與制度兩個方面保證政府對公眾負責。輲訛輦目前看來，內部分權和協調機制正是行政組織法所面對的重要課題。1.內部分權。我國行政組織內部存在著職能部門權力過于集中的弊病，各部門往往同時具備決策權、執行權和監督權，自定規則、自己執行、自我監督，有“自己做自己的法官”之嫌。深圳市試行的“行政三分制”是我國在行政組織內部橫向分權領域進行的一次實踐?！靶姓种啤蓖ㄟ^行政權的再分工、再劃分，政府職能的重新組合、職權的重新配置和結構的重新調整，尋求行政內部制約機制，實現分權的效果。行政內部分權“在一定程度上能克服集權帶來的弊病，既保證政府決策權的有效行使，又能確保政府決策權力的行使不致摧毀政府決策原本有意促進的價值”。輳訛輦但進一步的問題在于，部門之間的分工設置如何做到既能實現相互監督與制衡，又能保持基本的協調與合作。2.協調機制。隨著科技高度發展，管制事務日趨復雜，國家職能不斷擴張，政府為適應這種發展，內部的分工更趨精細，原來屬于同一管制事項的程序被切割為許多片段，每一片段由不同的行政機關負責，而每個片段共同決定了此一管制事項最終決定的內容。隱藏在前述高度復雜化行政決策程序背后的則是各個機關間協調整合的問題。輴訛輦以集中行使審批權為例，在發展過程中，盡管各地大多對行政服務中心進行了“監督、管理、協調、服務”的職能定位，但實際上，對于以上任何一項職能，目前的行政服務中心并不具備相應的職權保障。遇到不同部門意見相左時，如果互不讓步又沒有政府領導的出面，中心幾乎無法協調；遇到部門設置障礙時，如果不“驚動”領導，中心基本無力解決。而據一些地方的介紹，當地行政服務中心“需要協調的不僅僅是局委的領導和分管領導，而且還要協調市直40多個部門近200多個科室和若干個二級機構的科長、副科長、業務骨干。讓沒有權力的中心協調有權力的局委，是一件十分困難的事情”。設立行政服務中心原本是要代表一級政府對不同部門的許可事項和實施程序進行協調，但是實踐中暴露出一些政府部門與行政服務中心之間極其尷尬的關系。輵訛輦處在當代復雜的管制環境下，部門間的分工勢必更加深化，彼此間的協調成本亦水漲船高。如何縮減協調成本，提高整合效率將是行政組織法發展不可回避的問題。（三）民營化：向社會分權的行政組織法理論“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。”輶訛輦為回應意識到的“民營化”的合法性危機，多數學者的主張是認為民營化組織應受到行政機關、法院和立法機關的監督，那些通常施加于履行同樣職能的行政機關的傳統責任機制也應同樣施加于民營化組織。基于控權理念的這些主張使法學人忽視“民營化”所帶來的潛在效能效率，而一味反對這種傾向。但“民營化”卻在反對聲中發展壯大，呈現實質民營化、形式民營化、功能民營化等多種形態，期以其組織效率和服務品質獲得正當性。輷訛輦1.實質民營化。所謂實質民營化，實為政府機關裁撤。比如，我國臺灣地區關于裁撤的實定法規范有“中央行政機關組織基本法”，該法第10條規定：“機關及其內部單位具有下列各款情形之一者，應予調整或裁撤：一、階段性任務已完成或政策已改變者。二、業務或功能明顯萎縮或重迭者。三、管轄區域調整裁并者。四、職掌應以委托或委任方式辦理較符經濟效益者。五、經項目評估績效不佳應予裁并者。六、業務調整或移撥至其它機關或單位者。”大陸地區雖沒有相關的實定法，但機構改革的政策不乏有實質民營化的實例。2.形式民營化。形式民營化又稱為組織民營化，系指法律并未改變管轄，但原執行的行政機關卻改為私法組織方式。如，在政企分開的要求下，1988年的國務院機構改革方案撤銷了石油工業部、煤炭工業部，將有關職能轉移至中國石油天然氣總公司、中國統配煤礦總公司等企業集團，這是典型的公營事業民營化。另一種民營化的具體方式為公民合資事業，在德國公企業法則稱為“混合經濟事業”，包括三種態樣：一為政府將公營事業之資金的一部分移轉民間，此即前述之公營事業民營化，二為政府與人民共同設立一新的公民合資事業，三為政府參與民營事業投資。行政組織私有化可以藉由民營彈性經營方式，為政府組織帶來轉機與競爭力。3.功能民營化。功能民營化是指該行政任務之責任仍歸屬行政機關，只是將該行政任務之全部或一部分委托民間辦理。依其委托辦理之內容又可分成機關委外及業務項目委外兩類。機關委外是指機關整體業務委托民間辦理而言，俗稱“公辦民營”；業務項目委外則是指機關職能中，部分業務委托民間辦理。行政主體理論中雖有行政授權和行政委托之建制，“卻因偏執于行政權為公共治理正當性之不二法門，迷失了社會行政的自治本質，而面目全非”。輮訛輧由此，必須導入新的功能視角，以重新認識和總結行政組織法“自我增量”生出的制度新芽。

功能主義視角下的效能提升行政組織所要達成的行政任務決定了行政組織法的發展方向。輯訛輧因此，只有尋求行政組織與行政任務之間的對應關系，組織法的規范內涵和承載功能才能真正得以發揮。“行政法固然應具有保障人民權利的功能，但行政效率與效能的提高，亦不容忽視?！陛屳冇炘诒疚牡谝徽?，我們已經論證了，在“最佳性考量”維度之下，不同于合法性層面上對行政主體的考察限于職權法定、授權委托等視角，新行政法在主體論層面重視公共行政組織的形態與行政任務、政策目標的匹配，公共行政組織的效能等等，并包括但不限于行政任務與組織形態的匹配性、政策目標與行政組織的匹配性，公共行政組織中引入私的管理技術和市場競爭原理以提高行政效能等觀察視角。而要回答和解剖這些問題，就要了解多元化的行政組織形態，以及各種組織形態的特質和適合完成的行政任務，并探索提高組織效能的具體制度設計。本部分便啟發性地（而非邏輯周延地）探討這一問題。（一）多元化的行政組織形態傳統的行政機關及其基本面貌是我們熟知的，因此，我們在此處要研判的，主要是公共行政改革過程中出現的傳統行政機關之外的多元組織形態。根據我們有限的觀察，目前在國外的公共行政改革中，主要出現了獨立管制機構（美）、Agency（英）、公法人（德）、獨立行政法人（日）等新型公共行政組織，公共部門民營化和行政任務外包方興未艾。在中國，也出現了社團（如足協）行使行政權、治安任務外包等行政組織新現象。面對這些新的行政現象，一方面，行政法學者需要從傳統進路思考授權－委托理論、國家責任保障等問題的提升；另一方面，行政法應將傳統的行政組織、公法人、行政助手、公辦民營等種種組織形態加以合并考察，觀察其類型及其匹配的政經社文環境。換言之，應當形成一個“公共行政組織形態庫”，供決策者和制度設計者選用。1.獨立管制機構。獨立管制機構是最具美國特色委員會制的行政組織形態。美國法上獨立管制機構的組織設計特色在于：（1）由多數委員組成委員會以合議制方式行使職權；（2）委員的選任相當重視政黨的因素，隸屬同一政黨的委員人數不得超過全體委員人數的一半；（3）擁有廣泛制定頒布法規命令的權限；（4）掌有舉行司法裁決的正式聽證程序的權限；（5）掌有調查權及向法院提起訴訟以強制貫徹其管制任務的權限，且大多數管制機構本身即有初級的司法裁決權；（6）其主管或為負責某一特定產業的全部管制事項，或為負責某一特定的業務或特殊問題；（7）委員在職期間，除有法定事由外，總統不得任意免除委員的職務；（8）委員有一定的任期，其任期不與總統或國會議員的任期一致，且委員的任期不會同時到期。輱輧訛從合憲性的角度看，獨立管制機構被視為權力分立制度的例外，ElanaKagan大法官主張獨立管制機構未經總統統合，法院無需尊重。輲訛輧不過，一個較為可行的組織與制度，必然與其內外政經權力體系和政經權力合理化方向配合，獨立管制機構創制的目的須為具有特定裁決性、管制性或調查性等公共任務，特別需要踐行高度專業化、去政治化或充分顧及政治與社會多元價值，并以合議制形態依據法律獨立行使職權并自主運作。2.Agency。Agency是基于撒切爾政府設置的效率化對策小組（EfficiencyUnit）于1988年公布的《政府的營運改善報告書》（ImprovingMan-agementinGovernment:TheNextSteps）而創設的。Agency的設立原意是將政府的執行機能能夠轉移給獨立的執行機關來執行，其定位仍屬于行政組織的一環，其工作人員亦屬公務員。Agen-cy負責的通常是比較易于整體化處理的事務，但未必排除權力性事務（如稅務、海事及警察）。值得注意的是，Agency的設立被定位為“民營化的第一步”。因此，其特征在于：關于目標達成方法的評估及選擇，能否以有限的資源效率性地提供行政服務，均由Agency自行決定；機關內部首長及其責任的歸屬等自我監督權在于工作人員本身；公務上導入顧客觀念，作為顧客的公眾對于效率性提升，具有意見陳述權。輳訛輧3.公法人?！肮ㄈ恕笔莻€集合性的概念。德國行政法學界將公共營造物、公法社團、公法財行政組織法的功能拓展及其制度設計團并稱為“公法人”。輴輧訛一般而言，三類“公法人”具有如下共同特征：一是其設立必須有法律依據；二是其具有法人地位，為權利義務主體，并能以自己名義提起訴訟或應訴；三是其為一種行政組織，享有固定的任務、職責、管轄與權限；四是公法人必須受到母體機關的監督，監督的范圍包括業務行為的合法性與會計、人事法規的遵守；五是公法人作成行政決定時必須遵行行政程序法，此外其個案處置且發生外部效果的行為構成行政行為，相關人可以對之提起行政救濟。輵輧訛其他國家或地區在借鑒公法人概念時，因不具備德國歷史上的政經背景，并不機械地采取三分法。公法人的設立以是否具有完全權利能力為標準，雖與自治權有著密不可分的關系，但隨著高權行政的瓦解，公法人已不適用絕對的不許救濟的特別權利關系。4.獨立行政法人。日本積極推動創設新型行政組織形態的具體產物是獨立行政法人?！丢毩⑿姓ㄈ送▌t法》、59個獨立行政法人的個別法、《獨立行政法人通則法施行之相關法律整備法》及《總務省設置法》等于1999年制定公布，《地方獨立行政法人法》于2003年制定公布。近年來，獨立行政法人的設立更呈現擴大之勢。與英國的Agency不同，獨立行政法人從傳統行政組織中“獨立”出來，強調其相對獨立性，且賦予其法人資格，其工作人員應為非公務員（但為安撫現役公務員，實踐中采公務員型和非公務員型的二元體制）。獨立行政法人的主管事務僅限定于非權力行政（如行政指導），公眾對獨立行政法人的程序保障相當欠缺。輶訛輧這是否為效率提升之故有待檢討。5.行政助手。行政助手是行政機關廣義上的特別管理人，他們或者非獨立地從事有關活動，僅僅是完成公共任務的工具；或者獨立從事有關活動，為完成公法上的任務作出部分貢獻。這一組織形態在經濟行政領域應用廣泛。與被授權人不同，他們與第三人之間不存在直接的法律關系，而是只服從行政機關的任務分派和指示。這是公私伙伴關系和合作原則的一個體現，僅僅是任務的完成被私有化（任務完成的私有化）。在德國，公開任命專家作為行政助手的法律制度是德國法中特別規定的組織形式。在歐共體層面上，越來越多地適用認證機構作為行政助手。認證機構需要得到授權(即國家的承認)，它們作為審查機構主要是代替國家機關完成經濟監督任務，它們對產品進行審查（DINEN45013和45011標準）、對人員進行認證（DINEN45013標準），以及對質量保障體系進行評估（DINEN45012標準）。對于認證機構和審查實驗室本身的認證，由共同認證有限公司進行。輷訛輧（二）行政組織的類型化特質行政組織的類型化特質這一話題的探討，可以獲取對行政組織與行政任務之間匹配度認識的基礎資源。當然，行政組織形態多樣，特質亦無法窮盡，本章僅以官僚組織vs協調性組織，首長制機關vs合議制機關的特質比較來提示性地揭示這一思考方向。1.官僚組織vs協調性組織。根據大橋洋一的總結，輮輨訛官僚組織具有如下幾個基本特點：第一是依賴于權威（官僚）的等級制度。其優點是具有權利的明確性，但欠缺靈活性。官僚組織可以在環境以及目的較為穩定、重復同樣事務的情況下發揮作用。換言之，在行政環境發生變動、對行政的需求急劇變化的情況下則需要予以修正。第二是對書面文件較為重視。其優點是記錄性較高，但程序較為繁瑣。第三是有明確的垂直性職務構造。這可以減輕第一線負責人的負擔，但是，卻要加重最高層領導的負擔。第四是有確定的部分性任務與決定權限。這可以確保決定的可預測性，要求事務處理具有很強的專業性。但是，由于專業分化及其固定化，則會導致缺乏對環境變化以及非固定事例應對上的靈活性和創造性。而且，行政組織法的功能拓展及其制度設計26雖然有明確的責任，但是又容易引發權限糾紛。第五是有確定的程序。這可以維持事務處理的穩定，卻有著形式化的危險。第六是組織內部關系的非人格化。這可以確保客觀性，防止負責人的恣意妄為，但是，卻會導致工作人員缺乏動力。另一方面，個別公務員以市民為交涉對象的意識較為淡漠，反映出該集團墨守成規地依靠法律的狀態。而協調性組織的特點有如下幾個方面：第一是具有良好的平等關系。它追求每個人的權威，富有靈活性，而另一方面，則欠缺明確的責任。第二是注重口頭的日常交流。這使得信息交流較為容易，卻比較耗費時間。而且，全方位的信息交流又會導致信息數量過大。第三是針對個別事例進行處理。這富有創新，卻缺乏事務處理的穩定性。第四是進行共同的決定、保持密切的個人接觸。這可以提高個人的參與意識，但也容易產生糾紛。第五是采用不固定的程序。這容易導致功能混亂和糾紛。當然，上述官僚制組織和協調性組織之間的比較僅限于觀念上的對比，現實中更多的是各種介于兩者之間的組織形態。而且，即便在一個組織體內部，也有必要根據其環境、目的、事務性質等對組織形態進行有針對性的組合。簡單地說，以強度分工為前提的官僚制組織適合從事日常性工作，而協調性組織則可以應付復合型的決定。2.管制機關（首長制）vs統合機關（合議制）vs獨立機關（合議制）。首長制的管制機關適用于政府對民眾的外部事務，也適用于政府對政府的內部事務。政府的政策主管組織應當重視領導效率，因此，首長制是較佳的組織模式。合議制的統合機關僅適用于政府對政府的內部事務。合議制的模式適合用于規劃與協調性質的工作，并不適于承擔太多執行性事務。合議制的統合機關的設立初衷是希望通過合議制來集思廣益并做好政策協調，在實際運作上應避免變成負責執行事務的組織，而混淆了統合機關與其他機關的功能分際。合議制的獨立機關僅適用于政府對民眾的外部事務。獨立機關不是行政組織的常態，但對某些特殊的公共事務而言，是應該采取的組織模式。不論基于何種理由設置，該類組織都必須獨立于行政首長的指揮領導，以充分發揮其應有的專業性與去政治性功能。在了解各種行政組織形態的具體樣貌及其類型化特征后，便可從事有利于作出正確行政決定的組織編制和架構的研究。如上所述，從系統理論來看，以組織編制為重點的組織理論同以組織內部決定過程為對象的決定理論有著逐步融合的傾向。這樣的分析視角在德國法上獲得了逐步認同。比如，聯邦憲法法院在就權力分立所作的判決中，要求盡可能正確地作出決定，而所謂正確，就是要求可以在組織、人員構成、功能、程序方法等方面滿足最高要求的機關來作出決定。這一“最高性”（即最佳性）的要求，是傳統法律解釋學所關注的內涵無法加以解決的，必須在對該領域的現狀進行正確分析的基礎上，研究符合其功能的組織形態，也即需引入行政學的知識。輯訛輨同時，在行政組織架構和人員、功能匹配設計的基礎上，在最佳性、正確性的視野之下，還需要關注提升效能的行政組織法具體設計原則和技術。（三）效能提升的行政組織法具體設計原則和技術1.“最大歸并”原則。所謂“最大歸并”原則，是為了減少事務職能交叉，按照職責任務屬性，歸并到最大可能的事務管轄職能類別，即不可再歸并的原則。通過歸并職能，減少職能交叉導致原來部門之間的推諉扯皮，提高行政效率。例如，2008年《國務院機構改革方案》中第3項的內容包括，“組建工業和信息化部。將國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責，國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責，信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業和信息化部”。在任務屬性上，原有的國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責，與信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責等相互之間，存在著職能交叉的可能性，按照“最大歸并”原則，應當將工業和信息化這種同屬于工業領域活動性質的管理任務歸并到一起，由同一個行政部門承擔相應的管理職責。需要注意的是，這種歸并必須以類別相同的行政任務需要為依歸。例如，在臺灣地區的“特許年費案”中，輰訛輨針對特定營業予以經濟性管制，為了實現經濟性管制的功能目標，應當具有匹配的政府管制機構。然而臺北市政府將警察局作為主管機關的組織配置，這顯然與經濟性管制的功能目標不相匹配。“經濟性管制所考量的主要政策目標在于總體經濟產值的提高，促使市場既能有效發揮，并符合整體社會利益?；诖朔N政策考量，組織制度的設計與機關組成人員的構成，便應具有一定的經濟學知識背景與對市場機能的了解，同時并能運用各種管制工具互為搭配，以達成有效的管制。然而，警察局的主要功能乃是社會秩序的維護，其人員的養成著重對于打擊犯罪的要求……此與經濟管制的目標大相徑庭。”輱訛輨2.“功能分類”原則。所謂“功能分類”原則，是為了減少職能在功能上的混亂，需要將職能按照功能的性質進行分類，實現行政機構相互之間決策功能、執行功能和監督功能的相對分離。通過功能分類能夠減少議事協調機構和辦事機構，實現國家機構精簡和效率提升?！盀楸ＷC行政組織的精干，通常有三種做法：第一種是通過立法明確規定行政組織的定員。如日本早在20世紀60年代就制定有《總定員法》，任何人不得突破。這種控制行政組織規模的方法比較嚴格，效果也比較理想。第二種是通過控制行政組織預算的方法來限制行政組織的規模。預算數額一定，人員與經費成反比，人員越多，經費越少。美國、德國等西方國家大多采此辦法。第三種是通過大規模的機構改革，通過精簡機構、人員來控制行政組織的規模。我國常采用此種方法。三種控制模式相比，前兩種主要是法律控制，而第三種則主要由人為因素和政治決斷所決定。為滿足效率要求，應運用法律手段，即通過行政組織法的規定來確保行政組織的精干。”輲訛輨例如，國家發展和改革委員會作為主要負責決策功能職責的行政部門，需要將更多執行性的功能職責分離出來，因此組建了國家能源局負責執行功能職責。同時，將國家能源領導小組及其辦事機構這些容易引起功能職責不清的議事協調機構加以撤銷，實行國家行政機構精簡，并可以相應減少機構林立、承擔不同功能類別的職能而導致的混亂。3.“流程統一”原則。所謂“流程統一”原則，是指在專業性程度很高的事務領域，針對該專業事務管制流程的職能不應當被割裂為各個不同的階段，因此應當將專業事務管制流程上的職能統一起來。以食品安全監管為例，西方發達國家的監管模式基本上都符合“流程統一”的原則。歐美等發達國家對食品安全的管理雖然各具特色，但有一個共同的發展趨勢，即食品安全監管體制逐步趨向于統一管理、協調、高效運作的架構。按照學者的研究，發達國家食品安全監管有三種基本模式，即，美國模式、加拿大模式、英國模式。輳訛輨推行“食品安全風險管理”的重要基礎就是要有一個職能明確的獨立的食品安全管理機構，實施集中統一監管模式。食品安全集中統一監管體制的優點是：（1）有利于食品安全保障措施的統一運用；（2）有利于改善食品安全監管效率和效能；（3）有利于實現食品安全標準的協調一致；（4）有利于對將要面臨的食品安全挑戰和國內、國際市場需求的變化作出快速反應和應急處置。輴輨訛可見，在類似于食品安全監管等專業性領域，必須按照事物職能的完整性，設置與一般官僚組織相區別的獨立管制型組織。4.“地方特殊需求”原則。所謂“地方特殊需求”原則，是指在縱向分權方面，為了提高地方政府機構設置的自主性，需要將中央政府職能與地方政府職能相對分離，地方政府職能應當更多的從本地現實需要出發，充分發掘地方的特殊性職能。例如，海南省立足本省實際，將省旅游局更名為省旅游發展委員會，并由省政府直屬機構調整為組成部門，部門排序也靠前。主要承擔以下幾方面職能：突出節慶、文化和會展等相關職能；重視規劃項目建設；加強人才培訓教育；加強旅游監管職能等。又如山西，以原煤炭工業局為基礎，整合了該局職責和省經委等有關部門涉及煤炭工業方面的職能，組建煤炭工業廳。廣東將掛靠省政府辦公廳的原省金融服務辦，更名為省金融工作辦，調整為省政府直屬機構。輵訛輨5.“組織彈性化”原則。所謂“組織彈性化”原則，是指在橫向分工方面，總體上，組織的設置固然應當由法律加以規定，但是組織法制仍應為特殊情事的任務需求預留彈性。為照顧到法的安定性，舉例來說，在經濟性職能方面，宏觀經濟職能的歸國家，微觀經濟職能的歸社會公共行政組織；在社會性職能方面，抽象決策性的歸國家，技術執行性的歸社會公共行政組織。例如，國家發展和改革委員會轉變職能意味著加強宏觀調控的國家行政職能，退出社會公共行政能夠承擔的微觀管理事務職能。而財政體系和金融監管體系在中央和地方之間的調整，同樣意味著要科學地承認社會市場自我調控職能。在具體環節上，其落腳點在于通過行政任務來設置相應的政府機構及其職能，應當堅持“動態平衡”原則。這種具體操作具有動態性，既不是一蹴而就的，更不是一勞永逸的?！笆紫纫獙π姓蝿者M行大致的分類，再針對各類行政任務的性質判斷其合適的實現方式，最后，結合各種行政組織自身的特性，決定是由公部門還是私部門，以及公部門中的何種行政組織來承擔該種行政任務。最后一個階段，就轉化為行政組織形態的選擇問題，實際上是引入一種外部競爭機制，在各種行政組織之間形成一種‘最優者’承擔行政任務的制度。”輶訛輨對社會公共權力部門的認可和尊重，意味著政府與社會在承擔整個公共事務職能上能夠相互競爭，實現兩者之間的動態平衡。

功能主義視角下多元的組織法功能一如既往，新行政法對行政主體、行政組織領域的改造和滲透也遵循著從“法教義學”立場走向功能主義視角的路線。在傳統上，人們使用行政主體、授權-委托等法技術概念和法教義學話語體系，解決了行政法上的責任歸屬問題，使行使行政權的組織不再游離于合法性控制之外。但是，這同樣是一種形式法治和三段論式的邏輯，在面對諸如“饅頭辦”的設置是否合法，國家級戰略新區（如天津濱海新區、舟山群島新區）的管委會職權如何確定，食品安全監管的體制如何架構等等之類的政治過程、行政過程上游話題時，行政法學者往往仍是失語的。因此，我們主張在新行政法“合法性”與“最佳性”二維互動的結構中，采用功能主義的進路，一方面讓傳統行政主體和組織理論長出新芽，承擔起分權和自治的功能；另一方面，還應當關注各種行政組織形態的基本樣貌及其類型化特質，并從事其與特定行政任務之間匹配性、關聯度的研究作業。這兩方面，都有助于行政任務的達成和政策目標的實現，換言之，公共行政組織的合法化、最佳化（正確化）建構也是一種重要的“生產力”。