公共行政的世界觀與辦法論

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本文作者：張乾友工作單位：中國人民大學公共管理學院

在公共行政研究中，說到對于實證主義的批判，以1968年召開的“明諾布魯克會議”為標志的新公共行政運動是當仁不讓的代表。不過，作為一場年輕人的會議，明諾布魯克會議在很大程度上具有理論準備不足的特征，與會者們雖然表達出了對于實證主義的普遍不滿，卻未能從學理上給予實證主義以系統的剖析和打擊，更沒能為公共行政的實踐提供一套替代性的指導思想。實證主義的思維方式仍然支配著官員與學者們看待行政世界的方式。由于這一原因，新公共行政運動迅速地走向了分化和衰落，使關于公共行政的規范研究進入了一個可以被稱為“后明諾布魯克時期”的相對較長的歷史階段之中。1976年，弗雷德里克森在《行政與社會》雜志上發表《新公共行政學的譜系》一文，將官僚制、新官僚制、制度主義、公共選擇與人際關系學派都追認為新公共行政學的理論來源，徹底放棄了與傳統決裂的明諾布魯克立場。他認為，“與新公共行政相關的價值觀多種多樣，而且，這些價值觀也并非總是一致的。因此，我強烈反對只有一個公認的新公共行政及其模型并且完全否定該領域過去的理論和規范的觀點。而且，新公共行政在邏輯上也是出自對社會科學領域新知識的集聚以及將那些社會科學在公共問題上的聚焦。如果事實果真如此的話，那么新公共行政就具有一個豐富而重要的世系”［2］（P10）。試問，“舊”公共行政學難道沒有一個豐富而重要的世系？以此為標準，新公共行政學何“新”之有？所以，這篇文章一經發表，就引起了新公共行政運動其他支持者的不滿。在該雜志的下一期中，后來成為黑堡學派領軍人物的瓦姆斯利率先對弗雷德里克森發難。瓦姆斯利認為，“在學術層面上，閱讀該文后，我們很難不產生弗雷德里克森可以被解釋（或誤解）為是在說‘新公共行政學’并無太多新意的感覺，因為‘所謂新的都直接來自于指導著傳統公共行政學的價值’。盡管承認‘新’的事物總是演化與傳承的結果是很有價值的，但弗雷德里森還是給我們留下了一些可能與他先前的著作產生矛盾的印象?！保?］。在瓦姆斯利看來，當時的理論研究可以分為兩類：“一種致力于擴展對某種現象的知識與理解。它不必然假定某種客觀現實，但假定了一種可能性，即一種關于主要是基于重構邏輯的主體間現實的共識是可能的。這一類別的理論家試圖觀察科學的常例，并力求超然中立。它借鑒了社會科學的知識，但更力圖補充這一知識體系。應用也許是重要的，但更多是一種第二位的考慮。另一類別的理論家主要關注的是借鑒社會科學的知識來指導實踐與應用。當然，他們也對這種知識做出了貢獻，但這只具有第二位的重要性。他們假定，現實是高度主觀的，因而，發現這種現實對于增長、自我實現與管理者或生活情境中的其他人的行動是至關重要的。對這一類別的理論家而言，直接的經驗性參與至少與超然中立一樣重要，或更加重要?！保?］瓦姆斯利將第一種研究稱為“新社會科學”，并認為，“對于公共行政理論的發展來說，‘新社會科學’可以做出最重要的貢獻”［3］。至于第二種研究，尤其作為其主要代表的現象學，則“應當作為一種成熟的和價值導向的社會科學的補充而不是替代?！保?］就在瓦姆斯利還沒來得及詳細論述其“新社會科學”的主張的時候，他的這篇文章又成了登哈特批評的對象。登哈特嘆道：“現在，我們也許必須宣布新公共行政運動的失敗了———至少在它沒能滿足對它的所有期望的意義上。不過，也許我們期望得太多了！無疑，新公共行政運動的歷史，尤其它在明諾布魯克的開端，可能顯示出新公共行政學并不是作為傳統公共行政學的一種充分發展的替代方案而出現的。事實上，這一頭銜本身可能只是一個漫不經心的稱呼，歸于其名下的只是一些彼此并無太多相關性的論文”［4］。但如果新公共行政運動失敗了，公共行政學的出路又將何在？“瓦姆斯利暗示答案也許存在于一種‘新社會科學’之中，并將其描述為一種開明的經驗主義。不幸的是，瓦姆斯利自己對這一‘替代方案’的討論成為了公共行政研究中進一步的異常的例證。對他的許多觀點的簡短回顧將指出這些困難———特別是由于它們影響了弗雷德里克森對事實和價值的關注。我們將會看到，所謂新社會科學并沒有實現事實與價值的和解，反而造成了這些概念糟糕的混淆”［4］。也就是說，所謂新社會科學在如何理解社會科學的傳統難題上仍然是模棱兩可的，因而也不見得有多少新意。登哈特認為，“在各個方面，不論新公共行政學還是新社會科學都沒有表現出對傳統途徑特別是邏輯實證主義的大拒絕。舉例來說，認為新公共行政學以一種現象學途徑為特征，因而拒絕了實證主義的科學觀的說法是不正確的。……另一方面，我們也不能把新社會科學看作對實證主義傳統的實質性背離；它最多代表了對實證主義泛濫的一種謹慎的回應?！保?］要拒絕實證主義，首先必須拒絕實證主義的認識論基礎，即事實與價值的二分。在登哈特看來，事實與價值的問題實際上是實踐與理論的問題，由于實踐者需要事實，理論家則呼喚價值，所以理論與實踐的脫節就造成了事實與價值的分離。而這正是新公共行政學與新社會科學的共同局限：它們都有意識地與實踐保持距離，自然不能解決實踐和理論脫節的問題。盡管如此，新公共行政學與新社會科學的努力仍然是值得肯定的，“公共行政的研究者仍然有很多地方可以學習這些外在于實證科學框架的理論家?！ㄟ^承認人類具有開展有意義———這種意義給社會科學家造成了特殊的困難，這種困難遠遠超過了自然科學家所遇到的那些困難———的行動的能力，這樣一種途徑也許可以很好地連接理論與實踐、事實與價值?！保?］新公共行政學與新社會科學之所以沒能做到這一點，是因為它們沒有重視praxis的觀念?！白鳛橐环N研究與一項職業，公共行政迫切需要一種接合理論與實踐、價值與事實、政治與行政的方式。除非我們真的能夠邁向praxis，在社會政治發展的方向上接合反思與行動，否則我們就將受困于舊的二元論。盡管它們也容許某種進步，卻將持續性地限制我們的潛能。因此，僅僅在舊有區分的語境下履行我們的工作可能已經不夠了，新公共行政學與新社會科學都揭示了這種努力所遭遇的異常。只有通過對praxis的觀念的完整解釋，并將其應用于公共服務，我們才有可能超越理論／實踐、事實／價值與客觀性／主觀性的問題。我們也許甚至能夠超越政治與行政的二分，而那將意味著一種真正的新公共行政學！”［4］由此，借由praxis這一主要由現象學所復興或者說再造的古希臘觀念，建構新公共行政學的努力被明確地納入到了現象學的理論視野之中，在明諾布魯克會議中尚未得到充分體現的現象學諸流派逐漸承擔起了為公共行政這一“生活世界”提供新的世界觀與方法論的重任。

其實，早在登哈特之前，新公共行政運動的另一位積極參與者懷特（OrionWhite，Jr．）就已經提出了要在公共行政研究中引入praxis的想法，并且，與登哈特一樣，他也從praxis的觀念出發，對理論與實踐的關系作出了新的分析。在懷特看來，早期公共行政的研究與實踐是貼得很緊的，甚至是沒有距離的，但這種沒有距離的研究卻并未帶來公共行政理論的繁榮，而只是造成了研究的庸俗化?！霸谀莻€時候，這一領域在任何嚴格的意義上既不具有科學性，也不具有理論性。它的原則所基于的是從由相當明顯的范疇構成的既有現實中得出的最低層次的抽象。因此，不存在理論與實踐的鴻溝，因為當時的‘理論’僅僅是一系列粗糙而實際的原則?！保?］四十年代以來，隨著公共行政“公共”意識的生成，公共行政的理論與實踐也開始走向分離，“規范性考慮變得極為重要，‘公共利益’的理念則上升到了這一途徑主要‘理論性’觀念的地位。但是，公共利益概念很快變成了實踐者宣稱理念與實踐存在鴻溝的基礎。在‘現實世界’的大多數領域，公共利益被認為是不切實際的?！保?］正是由于這種分離，到了六十年代，“切題”（relevance）才成了一種時代性的呼喚?！皫资陙恚P注這一領域切題性的實踐者與學者一直抱怨缺乏對于理論與實踐的整合。對實踐者而言，學者是抽象的、深奧的與理想主義的———對于政府的日常事務沒有或只有很少的幫助。學者則認為實踐者索取過度，侵犯了他作為顧問的職業角色，大學則變成了行政部門的研究機構———負責解決本應成為行政官員心煩之物的專門問題?！保?］要在根本上改變理論與實踐分離的狀況，需要向praxis求助。懷特認為，praxis意味著理論對實踐的一種承諾，或者說責任?！叭欢@樣看待理論與研究并不等于達到了‘praxis’，后者的含義是對理論與行動的整合。無論一種理論多么連貫，無論其數據多么具有說服力，它都不能被帶入實踐———除非它作出這樣做的承諾?！虼耍熑尉褪抢碚撆c行動之間失落的鏈條。要將理論帶進實踐，行政官員必須愿意承諾把價值引入這種情境———在此之中，價值只能通過他的行動而得到傳播與證明。……因此，要能夠共同工作，學者與實踐者都必須修正自己的立場。實踐者必須承諾承擔在他自己的處境中執行新的價值取向的風險。另一方面，學者必須對他試圖推銷給實踐者的東西更加誠實。接受了一種理論，行政官員就被要求承擔了一種政治風險。這一點必須認識到。如果學者愿意承認他是在處理價值，也許他將更能開發出一些可操作的策略來讓實踐者將其理論付諸實施?！保?］簡單地說，學者與實踐者都必須對價值作出承諾，這是因為，“公共”行動總是涉及到價值的選擇與取舍，只要實踐者與學者都認識到這一點，并積極地根據公共行動的價值屬性而開展研究和實踐活動，他們就獲得了共同的出發點與基礎，就能夠實現理論與實踐的重新整合。可以看到，懷特與登哈特在邏輯上是一致的，他們都認為，是由于學者和實踐者沒有共同作出對于價值的承諾，所以造成了二者視角與取向的不同，造成了理論與實踐的分離。進一步說，懷特與登哈特都認為問題主要在于實踐者而不是學者，是實踐者對于事實的盲目偏好以及他將這種偏好在學者身上的強加，造成了他與學者之間難以彌合的鴻溝，因而需要引入praxis這樣一個具有理論意識或者說價值意識的實踐概念，通過在行動中注入理論來實現理論與實踐的重新結合。也就是說，理論與實踐的關系主要是一個實踐問題。哈蒙不同意這種觀點。在哈蒙看來，“理論－實踐的差距基本上是一個理論問題，它必須去處理描述、解釋和行動這三者之間的關系，而非僅只是象牙塔內的理論家和不經反省的行政人員的一個并發癥”［6］（P26－27）。哈蒙看到，在日益職業化的工業社會中，所有職業化的領域都有一種變成預謀（conspiracy）的傾向，公共行政也不例外。“我們見證了越來越多顧客與其他受公共機構影響的人報告受到了那些官方職責是為他們服務的人的傷害與疏遠。公共行政日益增加的‘職業化’不但沒有減輕這種感覺，反而導致行政官員被公眾認為已經加入了如律師、醫師、精神病醫生和教育家等更加公認的‘預謀者’的行列之中?！保?］這些預謀者利用信息不對稱來實施他們的“陰謀”，也使他們的“服務”對象感覺落入了別人的預謀之中。就公共行政而言，隨著學術研究專業化程度的提高，學者們日益背離其職責，而開始向行政官員販賣華而不實的大道理，通過賣弄一些普通人看不懂的數據與模型來贏取利益與聲譽。因而，如果說政府與民眾關系的惡化是出于行政官員的預謀的話，公共行政理論與實踐關系的惡化則是理論家們的預謀結果。由此，要改善政府與民眾的關系，首先取決于官員能否放棄其預謀者的立場，同樣的，要改善理論與實踐的關系，也首先取決于理論家能否放棄其預謀者的立場。“我們主張，要做到這一點，社會理論必須同時提供關于實踐的理論（theoryofpractice）和朝向實踐的理論（theoryforprac－tice）———意味著它必須不僅是描述性的，而且是規范性的。這要求把對理論與實踐關系的考慮作為理論工作的核心主題?！保?］也就是說，理論的對象不是理論自身，也不僅僅是實踐，而是理論與實踐———即上文所說的描述、解釋與行動———的關系，只有以這種關系為對象，才能保證公共行政理論與實踐的發展不會彼此脫節。具體來說：“（1）理論不應曲解它聲稱要去描述、解釋或強調的主題；（2）當理論是關于社會實踐的時候，其政治與道德內容應當得到明確的承認與對待；（3）社會理論應當被認為是從社會實踐中產生的（盡管理論也會影響實踐）；（4）社會理論家應當把他們自己理解成社會行動者，而不僅僅是觀察者———而且這種理解應當在他們所發展的理論中得到反映；（5）對一般化與法則式的行為的理論興趣不應否認或拒絕個人行動者的獨特性與裁量行為?！保?］在哈蒙看來，能滿足這些條件的行政理論就是“行動理論”，在行動理論中，“行動理論家竭盡全力去采納行動者的視角，以最大限度地減少對交流中的意義的錯誤理解和表達。同時，這些理論家也是這種意義建構的一個參與者”［7］。在此，與登哈特和懷特主張賦予實踐者以一種理論意識或價值意識的觀點不同，哈蒙則提出了通過讓理論家采納“行動者的視角”的方式來接合與統一理論與實踐的“行動理論”的途徑。

上世紀四十年代，西蒙以一本《行政行為》而將邏輯實證主義的基本假設與方法引入了公共行政的研究之中，30年后，當對事實與價值的二分越來越感到不滿的學者們準備對實證主義———很大程度上，它已經與行為主義合為了一體［8］———發起攻擊的時候，他們所求助的則是另一種形式的行為（behavior），這就是行動（action）。哈蒙針鋒相對地提出了一種公共行政的行動理論。哈蒙認為，“行動理論在根本上依賴于對行動與行為的區分。盡管這種區分在‘灰色地帶’是不明顯與困難的，但大致可以被認為等同于我們所做的事（即自覺的、有意的行動）與發生在我們身上的事（在這里我們的行為是被造成的而不是由意愿驅使或決定的）的區分”［7］?！靶袨槿缤粋€客觀實在的觀念，是從屬于行動這個更為廣延的觀念之中。行動則包含了對一般社會行動者可理解的意義和動機的考量”［6］（P87）。因此，“行動的概念提供了一項基礎，使得那些基本取向是對行為的觀念與分析的社會科學理論之適當性受到了挑戰”［6］（P79）。以行為為取向的行為主義為何是不適當的？哈蒙列出了三大理由：“行為主義的問題不在于它研究人類行為，而是它經常：（1）不加批判地采納一種關于人類行動的決定論途徑；（2）把發現行為的原因當作其使命，而出于‘不科學’的理由拒絕考慮行為動機與意向；（3）因此把對大量人類經驗———反思、判斷、決定、質疑、批判、追尋與解決等大量其他自覺的和有意識的人類活動———的嚴肅探討視為‘心靈主義的’和不相干的而加以拒絕。盡管行為主義已經取得了某些解釋權力，并且在某些領域范圍內無疑是合法的與重要的，但它完全無法對人類與人類經驗給出一個合理的解釋?！保?］事實上，“在日常生活中，我們把自己和其他人看作有意識的、任性的主體，而不僅僅是一個決定論世界中的因果力量。行動理論途徑對這一常識性的觀點采取了嚴肅的態度，而不是試圖根據預先設定的科學興趣來將行動簡化為行為”［7］。也就是說，行動理論關注的是一個意義的世界，在這個世界中，由于行動者參與了行為的發生，因而重要的是行為對于行動者而言的意義，而不是它所由發生的具體原因；行為主義則假定了一個因果的世界，在這個世界中，一切事件都可以進行因果上的解釋，某種原因必然導致某種結果，它的發生是客觀決定的，行動者對此無能為力，他的任何舉動自然也不具有任何意義。顯然，后者是與我們在日常生活中的經驗相悖的。因此，“行為主義背后的哲學是危機重重，它乃是一個實證論的形式：（1）它規定唯一可承認的知識是透過感官而獲得的知識，而且（2）它抱持著一種信念，認為古典物理學中所摘要的科學方法和邏輯結構能應用在社會現象的研究上。實證論者的理論，不論是行為主義心理學或是關于較大社會單位的社會科學理論，只有在愿意接受先驗的因果解釋之下才站得住腳”［6］（P81）。而只要我們的生活拒絕這種假定的科學的因果解釋，那么行為主義／實證主義之于社會現象的有效性就不復存在了。哈蒙的觀點得到了哈默爾（RalphP．Hum－mel）的支持，但哈默爾并不同意哈蒙關于行動理論的提法，在哈默爾看來，這種理論的恰當名稱應該是“意向主義”（intentionalism）?！靶袨橹髁x研究行為，意向主義研究意向———即行為的意義。……在關于行為的研究中，意義是雙面的。行為的意義由行為作者的意向給出，行為的意義也由觀察者的解釋給出。意義既是意圖之中的，也是他人解釋的?！庀蛑髁x的方法尋求彌合行為的意圖之中的意義與解釋性的意義以及作者與觀察者之間的差距?！庀蛐允莻€人對他的理性與計劃的自我理解。意向主義則是對個人自我理解的研究?！保?］如果說行為的作者就是實踐者，解釋者就是學者的話，則意向主義的主題就是彌合實踐者與學者之間的距離了。與瓦姆斯利一樣，哈默爾也給他所提出的意向主義貼上了“新科學”的標簽，在他看來，“行為主義與意向主義都聚焦于個體與行動，但行為主義對個體自我理解的洞察受制于一種相對的主體性，而意向主義則貫穿著一種激進的主體性。意向主義科學希望對行為的作者有一個由內到外的完整理解，就像他看待自己一樣；行為主義科學則滲透著與觀察者有關的那些主體性的部分?！挥性谟^察者與觀察對象已經共享了一個主體間性的領域的情況下，行為主義的著作才可以說是科學的。而意向主義則甚至在主體間性只是得到了部分共享或根本沒得到共享的情況下都具有事實上的科學性”［9］。果真如此，則行為／實證主義根本算不得一種科學，它又如何對我們的生活作出真實的解釋呢？在這里，顯然，科學的標準已經從客觀性變成了主觀性，當然，這里的主觀性（subjectivity）是在主體性（subjectivity）的意義上得到理解的。從這種基于主觀性／主體性的科學觀出發，行為／實證主義不僅無法解釋真實的社會生活，而且對我們的社會生活造成了負面與消極的影響。懷特指出，“在實證科學的觀點中，生活的意義就是解決問題。在這一模型下，生活變成了從一種解決到另一個解決的過程”［9］。我們知道，計算機是用來提供問題的解決方案的，而如果生活的本質就在于解決問題，那么人與機器還有什么區別？所以，行為／實證主義造成了人的一種物化或者說異化?！瓣P鍵在于，發生爭議時，焦點集中于外在的標準，而不是他人。因此，這種標準獲得了一種強制性的現實，并構造出了結果。更重要的影響則是，由于這種標準的干預，涉及其中的人們并沒有將彼此看作和承認為人。他們互相妥協，而隨著妥協的發生，人的異化也就開始了。異化反過來導致了對他人的恐懼，對他人的恐懼則強化了在社會世界中強行植入外在標準的需要。這些就是支持實證科學模型的力量?！保?0］有鑒于此，我們必須拒絕實證主義，“如果我們拒絕了實證主義模型，我們就處在了把人描繪成一個自由、負責的行動者的立場上。在他與他人的對話中，他必須在根本上依靠他對他人作為人類伙伴的承諾，以及作為其由以與他的同伴們建筑一個共同世界的交往工具的語言能力?！バ菊胬淼耐獠繕藴士磥硎菕仐墝嵶C科學模型的一種代價，但由此換來的則是對他人的依靠與信任。有了這種信任，人們就可以直接地彼此交往、彼此贊同、彼此信任與共同生活在一起”［10］。只有這樣，我們才能重新擁有一個生活世界，而不是解決的、事務的與工作的世界。如果說懷特對行為／實證主義的批評還顯得過于具有人文氣息的話，登哈特的意見對于公共行政來說則更具有實際的意義。登哈特認為，“通過將我們限定在一種‘得到實證證明的話語模式’之中，我們沒能定義一個反映了更廣泛的社會與人類利益的價值系統?！跽撸@種理性模型及其更為現代的變種對關于社會科學研究角色的一種實證主義解釋的依賴，只是強化了它對于技術的興趣。盡管實證主義對事實與價值的區分最初被認為是發展一門真正的組織‘科學’的方式，但它無疑造成了公共行政同它與政治選擇研究之間的歷史聯系的進一步分離”［11］。并且，正是由于這個原因，“公共行政今天面臨著一場嚴重的合法性危機，指導這一領域思想與行動的基本范式也必須經受質疑。作為一種職業，公共行政經常被公民看成前進道路上的絆腳石，而不是公共利益的表達途徑。作為一個學科，公共行政學沒能提供一套足以連接理論與實踐的有條理的和相對靈光的知識體系，反而首先關注的是發展用來有效地追求既有（盡管經常是過時的）目的的工具。從一個追求負責任的公共行動的社會的立場來說，公共行政不僅沒能達到人們的期望，而且在既有社會控制模式的維護與擴張上起到了積極的作用”［11］。從這一觀點來看，則拒絕行為／實證主義儼然已經成為解決公共行政所面臨的各種危機，以及將人類從各種形式的支配中真正解放出來的一個先決條件了。

然而，實證主義只是一個衍生物，具體而言，是支配工業社會的工具／技術理性的衍生物。按照馬爾庫塞的說法，工業社會是一個“單向度的社會”，而所謂單向度，指的就是工業社會對于工具／技術理性的偏愛，而完全不給價值理性以生存空間。工業社會在追求工具／技術理性上的最大成就在于普遍建立起了官僚制組織，并通過官僚制組織而實現了組織中的人的工具／技術理性化，最終建立起了一個單向度的社會。行為／實證主義只是這個單向度的社會中的單向度的人的一種固有的思維方式，工業社會各個領域中的人都具有這種思維方式，公共行政則由于其官僚制組織的高度成熟與高度復雜而尤其具有典型性。因此，單純批判行為／實證主義是沒有意義的，要改變行為／實證主義對公共行政研究的支配，必須首先消除行為／實證主義的生存土壤，也就是工業社會的工具／技術理性追求及其對于公共行政實踐的支配。登哈特看到，“對技術理性作為判斷標準的日益增長的依賴似乎成為了今日公共行政的特征”［11］。對此，鄧納德（LindaF．Dennard）從“現代性”的角度作出了闡釋：“現代性以對技術統治過程的癡迷為特征，這種過程最關注的是在對早已注定的結果的工具性追求中的人類缺陷的控制?！沁@種技術統治式的、控制導向的現代性模型構成了公共行政官員的特殊身份，這種身份與民主似乎有著持久性的沖突”［12］（P296）。在這里，通過將公共行政的工具／技術理性追求與現代性相聯系，鄧納德暗示了它是一種具有歷史性的現象，因而也包含了在新的歷史條件下受到超越的可能性，而這正是體現了工具／技術理性精神的行為／實證主義研究所無法看到的。在這一判斷的基礎上，懷特與亞當斯指出：“關于公共行政研究、理論和知識發展的討論大多數都未能顧及所涉問題的歷史背景。大多數對該領域研究的批判并未將其方法和哲學的反思置于現代性———西方社會當前主導的歷史意識的背景下。現代性的最大特征就是堅信科學和技術會將人類從自然和社會對其存在的限制中解放出來?！軐W家、社會理論家及后來啟蒙時代的科學家們夢想著一個存在普遍真理、正義、善、繁榮和美好的社會。堅持科學分析思路和技術進步的結合，即所謂技術理性（technicalrationality），這個理想便能在科學、法律、經濟、政府和藝術領域得以實現?！保?3］（P1）懷特與亞當斯進一步分析了工具／技術理性的幾大特征：“第一，相信科學和技術能夠將我們從自然和社會對我們發展的限制中解放出來，無視僅僅依賴科學分析思路和科技帶來的負面效應。第二，一種錯誤的信念，認為某人的研究或職業實踐僅僅在其是‘科學的’時候才具有嚴謹性和客觀性，也就是說，它必須遵循所謂‘科學的’程序。第三，忽略那些非科學化的，但對認知和行動同樣合法的方式?！保?3］（P2）可以看到，工具／技術理性具有明顯的單向度性，因而，其在社會實踐中的應用也造成了非常嚴重的后果：“技術理性要求對知識進行細致的劃分，這種劃分也不可避免地導致一種無背景、無時限的實踐（比如，在專業和學科中缺乏歷史意識）。缺少或沒有背景的專業會使得人們無法有意義地參與到社會的更為寬廣的道德和政治關懷中?！保?4］（P24）于是，由于這種無知，事實就得以從價值中分離出來，并最終將價值排除在了社會生活的“事實”之外。由此，懷特與亞當斯總結到：“其一，技術理性狹隘地將理性界定為對手段進行協調以達到目的，而幾乎不允許對目的本身進行任何理性討論。其二，技術理性縮窄了我們對專業化的理解，嚴重降低了專業人士進行社會倡議和變革的能力。其三，對于信奉所謂普遍的客觀的宏大歷史敘事（如馬克思主義或資本主義），而不能為我們的生活提供意義。這些宏大敘事只有一個取得了成功———即技術理性的隱性宏大敘事，技術理性被定義為科學分析思路加上對技術進步的信奉。除了解構所有知識的那些后現代‘敘事’以外，20世紀所出現的各種局部敘事都是基于這一隱性的宏大敘事發展而來的。”［13］（P2）因此，“技術理性文化已經培育出這樣一種專業主義模式：在美國文化中，它使得集體與組織內人們易于服從———易于導致行政之惡———的現象進一步惡化”［15］（P1）。尤其是進入21世紀之后，這種“行政之惡”已經將人類帶入了一個具有高度復雜性與高度不確定性的“全球風險社會”。因此，工具／技術理性以及基于它的所有發展都應當受到挑戰，并得到那些非工具／技術理性的宏大敘事的矯正。哈蒙認為，“作為一個社會實踐的范疇，由于公共行政基本所關注的是承擔或有助于負有公共目的以及對于國家意志負有責任的機構之社會實踐活動，因為這樣的特質，所以或多或少有別于其他社會實踐的范疇。不管是在事實或原則上，‘公共性’（publicness）這個觀念涵蓋的是那些負有責任的機制或者其他達致公共同意的方法，而這些機制或方法乃決定了這些實踐活動的有效性或合法性”［6］（P16）。相應的，“公共行政理論必須涵蓋價值問題和實踐的關注（practicalconcerns），這些與自然科學是相當不同的”［6］（P18）?！疤貏e是，公共行政中的理論并非僅僅關注于描述（descrip－tion）和解釋（explanation），同時也關注于像‘行政責任’和‘公共利益’這種規范性的問題以及行政人員所面臨的實踐問題”［6］（P23）。全鐘燮也從教學的角度提出，“無論如何，我們相信，對初學者而言，強調公共行政的政治與人性面是最佳的入門途徑。再者，學生們應在極寬廣的可能架構中，培養其對危機與現存公共議題的理解，而不能只從工具或理性的狹隘角度來定位問題。此外，對公共議題的漠不關心，及一般大眾與政府部門的疏離，已經導致人們對此一領域之實質內涵的廣泛誤解，特別當公共行政人員過分依賴技術性的知識與專業的技能時，此種情況便日趨嚴重。事實上，在行政的本質已日趨復雜的情況下，欲解決非例行性與特殊的問題，端賴管理技術或科學方法，早已不敷應用”［16］（P2）。也就是說，公共行政的指導原則應當是價值／倫理理性而不是工具／技術理性，其中公共性是決定公共行政性質的根本價值標準，它決定了公共行政之于公共利益的責任。因而只要從公共性的觀念與原則出發，我們就可以對公共行政開展一種新的社會建構，使公共行政徹底擺脫工具／技術理性的捆束，而走上追求價值／倫理理性的道路。

自上世紀70年代以來，具有現象學與批判理論背景的學者們對公共行政的理論與實踐作出了大量的檢討，但由于這兩種學說過于濃厚的哲學意味，雖然他們宣稱要在praxis的觀念下擔負起行動的責任，這種檢討卻遲遲沒能形成一種實踐安排，所謂praxis也仍然只是一種觀念。盡管哈蒙、登哈特等人在各自更為專門的研究領域中都取得了相當的成就，但他們對于實踐者的影響則是微乎其微的，無論行動理論還是praxis的觀念都沒能扮演起它們所宣示的接合理論與實踐的角色。事實上，在實踐中，所有規范性的理論著作加到一起，也不如一本《再造政府》有影響力。這是上世紀60年代以來所有公共行政學理論著作所面臨的共同困境，它們都在呼喚切題，但卻沒能找到切題的正確方式，結果，盡管它們所處理的是更具根本性的問題，卻難以對實踐產生有價值的影響。也許正是由于看到了這一問題，早年也曾擔當過現象學運動的急先鋒，熟稔于各種“語言游戲”的全鐘燮在晚年選擇了一種更為通俗的語言和概念體系，對現象學家們的理論主張作出了一種更加符合現代政治與行政規范的表達，以圖對公共行政的實踐產生更為直接的影響。全鐘燮看到，“為了適應20世紀工業化發展，回應當時政治、經濟危機的需要，公共行政將主攻方向集中在管理的發展和職業化的能力上，它關注管理和職業化在提升組織效率和理性化水平中的應用。然而坦率地說，這一組織的（或管理主義的）途徑代表著政策制定者或高層行政官員在維持現狀或僅僅是漸進增量變革狀態下的政策設計意圖，而管理的途徑已經越來越頻繁地被證明在解決政治和社會困境問題上的不合時宜、回應力缺乏和效率缺乏?！保?6］（P18）結果，到了20世紀末期，尤其是進入21世紀以后，人類社會開始頻繁地爆發出各種各樣的危機。這意味著，“建立在傳統復合政治和現代管理理論基礎上的公共行政，已經無法讓我們理解今天的危機局面和復雜的人類現象了。進一步而言，這種過度強調管理的價值的公共行政思想主流，已經無法適應不斷發展的民主潮流，不能解決社會沖突或者不能創造解決社會問題的堅實的生活基礎。在現實的危機情形下，我們需要的恰恰是創造性地讓辯證的社會化進程得以覺醒———使我們有能力連接怎樣、能夠怎樣和應該怎樣的關系，以達到改變社會和行政結構、行政過程的目的。換句話說，我們需要增進社會化進程，需要提升與社會交互作用的管理工具和技術，發展集體的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社會?！保?6］（P1）簡言之，就是要對公共行政進行社會建構，而不放任它僅僅作為一種行政的或政治的建構物。社會建構意味著公共行政要對社會、環境與公民開放，這與傳統公共行政對于確定性的追求是大為不同的?！艾F代公共行政的基本特征表現為，行政管理思路適應于一種穩定的組織環境，在這種環境中，服務和日常運作不需要太多的創新；在這種環境中，民眾的價值和需求應該保持穩定；在這種環境中，組織對各種外部因素，如政治、顧客、技術和經濟具有可預測性。但是，在當今全球化的世界里，沒有一個組織能夠如此平靜。在快速變遷的社會中，社會現象不可能保持如此穩定，社會發展動力和社會持續變遷不斷地將新的價值觀、新的思想意涵、新的結構和新的網絡引入。因此，直面后工業化社會動蕩、不斷演進的社會環境是每一個組織不可逃避的任務。環境、組織、信息技術和民眾價值觀的復雜性迫切需要行政管理者通過與民眾的互動、對話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作?！保?6］（P2－3）換言之，社會建構就是讓社會參與到公共行政的建構過程之中，也就是鼓勵公民對于行政過程的參與。在這個意義上，“公共行政中的社會建構思想可以當作參與性公共行政的概念基礎”［16］（P26）。在回顧20世紀的行政現實時，全鐘燮發現，“應當看到，我們經歷的許多重大變革不僅僅是由于政府積極發揮作用而產生的，盡管政府的積極干預具有多方面的效果，同時，社會變革也是民眾在社會建構中經由集體選擇與共同合作的結果?！绻麤]有廣泛的公民參與，政府官員是無法完成這些項目的。可見，眾多的成功和失敗也許都能被歸為高層政策制定者、專家、行政管理者、私營組織和公民之間互動的社會建構”［16］（P18）。因此，“21世紀公共行政最迫切需要的正是公民在提升公共價值中的積極參與能力。如果我們繼續依賴政府和官僚的權力來強制地改變社會和世界，那么，我們將無法開啟人類力圖創造美好治理制度的潛能，在這一制度中，參與者能夠采取集體行動來應對公共事務的各種挑戰，諸如平等、社會公正、正義、包容、多元文化、參與、環境的可持續性和生活質量等。”［16］（P24）只有這樣，才能證明與踐行公共行政的公共性，反之，“現有公共行政強調將行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上。效率、工具理性、職業主義、實證主義的和功能主義的認識論以及管理領導力均是主流公共行政的根基。這些假定基本上是從管理機構的功能出發，來服務于公共行政的目的，但是，它們卻無力把握民眾介入其中時社會狀況的復雜性。隱藏在主流公共行政背后的理性把其關注的焦點放在經濟、效率、績效、目標維持和沖突管理，認為這樣的思路是為公眾提供更好的服務。然而，恰恰正是這種理性摧毀，起碼是忽視了公民、商業組織、非政府組織和草根組織所發揮的重要作用，其實這些行動者本來能夠界定地方問題并解決問題”［16］（P26）。因此，要實踐公共行政的公共性，改變傳統公共行政的單向度性，迎接全球化與后工業化的挑戰，“民主治理和合作行動就是必然的。行政管理者和管理機構必須在組織成員之間創造分享和學習的機會，必須在行政管理者和公民之間促進互動的進程，以此，保證公民能夠表達他們對問題的看法和觀點。所以，未來行政管理者的角色將是超越現代公共行政統治和管理模式的局限性，通過溝通行動和公民參與來探索建構社會的富有意義的可選擇途徑?！保?6］（P181）全鐘燮認為，只要這樣做了，就實現了公共行政的社會建構，從而就能滿足社會對于公共行政的要求，進而使公共行政承擔起領導社會迎接新時代之挑戰的重任。對于公共行政領域的讀者來說，社會建構是一個略顯陌生的概念，但是，對于民主行政或者公民參與的提法，我們則是非常熟悉的。因此，當聽到“公共行政的社會建構”這一表達時，我們也許會不知所云，但如果我們把社會建構替換為民主參與，則這一表達的含義就非常清楚了。也就是說，全鐘燮在這里所提出的其實也是一種民主行政的主張，即要把技術理性支配下的傳統公共行政重新建構為一種以公民參與為基本特征的民主行政。在這個意義上，全鐘燮完成了對“后明諾布魯克時期”公共行政規范研究的一種操作化，使學者們關于公共行政之世界觀與方法論的抽象探討在社會建構的名義下獲得了一種具有可操作性的現實安排。無獨有偶，20世紀90年代以來，“黑堡學派”、登哈特夫婦與弗雷德里克森等規范研究的代表人物都將視線轉向了公民參與，無論黑堡學派的“重建民主公共行政”、登哈特夫婦的“新公共服務”還是弗雷德里克森所倡導的“公共行政的精神”，其核心都是公民參與，即通過公民參與來實現公共行政的民主化［17］。在這個意義上，公民參與和民主行政成了20世紀后期美國公共行政規范研究的一個共識性產出，成了學者們關于公共行政應當具有什么樣的世界觀與方法論的思考的落腳之處。通過這樣的思考，學者們發現，與實證主義者的既有認識不同，作為一種社會治理實踐，公共行政是一個由充滿意義的公共行動所構成的世界，因而，這種行動的實踐者與研究者也應當對這些意義作出相應的價值承諾，其途徑就是對公共行政進行社會的或者說民主的建構，用前面所引全鐘燮的話說，“通過溝通行動和公民參與來探索建構社會的富有意義的可選擇途徑?！庇谑?，民主行政與公民參與就成了“后明諾布魯克時期”美國公共行政規范研究不同于實證研究的獨特旨趣所在。