非稅收入管理中存在問題及對策

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隨著財政改革的不斷深化和社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，預算外資金管理已逐步轉變為非稅收入的管理，但是非稅收入的管理與監督等方面，還存在不少薄弱環節。本文就非稅收入的管理與監督，談一些粗淺的認識。

一、非稅收入管理方面存在的問題

由于非稅收入管理是隨著我國市場經濟體制改革的逐步深入和公共財政框架的逐步構建，在預算外資金管理基礎上形成、演變和發展起來的，還缺乏嚴格、科學、有效的管理方法。目前非稅收入管理中存在的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）對非稅收入管理與監督的認識不到位

一些部門、單位甚至領導同志往往對政府非稅收入的管理與監督沒有足夠的認識，把預算外資金視為單位自有資金，似乎非稅收入不是正規的財政收入，政府不必調控，財政無須管理，割裂了管理與監督的必然聯系。從財政部門來說，重分配輕監督、重收入輕支出，忽視了對整個非稅收入資金流程過程的監督，從而使得我國對非稅收入財政監督體系的建設長期處于低水平，不能適應社會主義市場經濟體制的管理要求。

（二）管理機制不健全、管理范圍不到位

1.管理機制不健全。一是非稅收入管理沒有一個統一的管理機構。1996年以來，隨著預算外資金管理形勢的發展變化，縣級財政部門都相繼成立了預算外資金管理機構，對加強和規范預算外資金管理起到了積極的作用。目前這些機構大部分承擔著非稅收入的管理職能。但隨著近年來地方機構改革的實施，原有的這些機構發生了很大變化，就目前機構設置的情況看，有的繼續保留了原有的預算外資金管理辦公室，有的改為非稅收入管理辦公室，還有的撤消了原有機構，將其職能并入到國庫支付中心或分解到其他有關機構，使得政府非稅收入征管形成多頭管理格局，分散了征管力量，造成管理脫節、收入流失、分配失控、監督失靈；同時，也大大增加了政府非稅收入管理成本，降低了管理效率。二是尚未建立科學、規范、完善的非稅收入收支管理運行機制。在非稅收入征收政策制定、財務管理、預算編制與執行、會計核算、監督檢查等方面，存在職責交叉不清，管理政策不明，沒有形成一套合理的征收管理機制、科學的支出運行機制和有效的監督約束機制。

2.管理范圍不到位。從掌握的資料看，管理范圍基本上還延續著預算外資金管理的范圍，僅局限于行政事業性收費、政府性基金以及罰沒收入等方面。象國有資產經營收益，國有企業應上繳的稅后利潤，股份制企業、聯營企業、合資合作企業、國有股權分紅(分利、出售、轉讓)收入，國家機關和事業單位國有資產出租(出讓、轉讓)收入，以及其他國有資產經營收益等沒有明確納入政府非稅收入管理范圍,管理實際與形勢發展要求不相適應。

（三）非稅收入管理監督的法制建設滯后

目前，非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節尚沒有一套統一規范的法律、法規。一方面財政部門缺乏對非稅收入實施有效管理和監督的法律依據，造成政府非稅收入的安全與完整受到威脅，甚至會流失；另一方面由于非稅收入的所有權、使用權和管理權未能真正歸位，目前仍由各個執收執罰單位分散征收，給政府非稅收入監管工作帶來困難，擴大了監管成本，監管檢查的成果難于鞏固，影響監管整體效能的發揮。

（四）收費行為不規范，監管分工不明確

目前，凡是擁有行政管理職權的部門和單位，一般都有收費項目或罰沒收入，一些部門擅自提高收費標準、自立收費項目，有的甚至還搭車收費，而承擔政府非稅收入監管任務的部門則較多，包括審計監督、財政檢查、紀檢監察等。由于這些部門之間缺乏明確分工，日常監管與專項檢查缺乏制度化的界定與配合，造成了監管上“缺位”與“越位”現象十分普遍。

（五）收支管理約束“軟”

政府非稅收入征收實行“票款分離”的管理方式未能得到很好的執行，違法亂紀行為時有發生，管理效果不理想。由于一些部門、單位推行部門預算不徹底，使得政府非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監督機制。財政部門在非稅收入管理上，處于被動狀態，缺少強有力的法規約束。如在非稅收入征收環節上，先由資金使用單位征收后再繳入財政專戶，在這種征管模式下，財政無法對政府非稅收入的征收過程進行有效監督，為隨意減免、巧立項目、坐收坐支以及私設小金庫等行為提供了條件；在使用上，“誰收誰支”模式沒有得到根本性的改變，綜合預算、部門預算沒有徹底落實，即使納入預算，也不完整，從而導致各部門存在“多收多用、多罰多返”的現象，加之支出安排沒有真正落實到項目，使預算約束和監管流于形式。二、加強非稅收入的管理與監督的對策

（一）統一思想，提高認識

增強監管意識，加強監督管理。這是財政經濟發展的需要，也是財政監督管理創新與改革的需要，確切地講，是維護財政秩序，優化經濟環境，確保財政經濟正常運轉的迫切要求。非稅收入的監管，是解決非稅收入活動的合理性、合規性，實現財政收入有效配置的需要，也是解決非稅收入按時征收、資金合理使用，及時防止浪費和不良現象發生的有效途徑。按照建立和發展社會主義市場經濟體制的要求，逐步建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統一到非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的共識上來。進一步明確非稅收入是國家財政收入的重要組成部分，不是部門和單位的自有收入，必須由政府財政部門統一歸口管理。

（二）建立健全法制監督機制

建立完善系統的法律規章制度，是建立—個有效的非稅收入監督體系的基礎。在完善非稅收入管理制度的同時，還必須建立一套專門的非稅收入管理機構，形成一個管理有機構、有人員、有職責的新局面，形成一個以政府財政為主體，執收單位和物價部門相互配合的政府非稅收入管理模式。進一步完善對違法違紀責任人的追究制度，堅持把處理事與處理人結合起來，財政部門要與其他監督部門、執法部門密切配合，綜合運用經濟的、行政的、法律的手段達到標本兼治的目的。同時，要比照稅收征管辦法，進一步完善各項非稅收入“征、管、查”制度，實行非稅收入征、管、查相分離，確保非稅收入依法征收，應收盡收，嚴格征管，規范運作。

（三）進一步明確監管部門的職責及相互關系

由于非稅收入的監管各部門組成的運行機制各有不同，因而各自相對獨立地發揮著非稅收入監管作用。非稅收入是財政收入的重要組成部分，從其屬性來看，非稅收入的征管主體只能是財政部門。非稅收入的監督部門主要有：立法機關、財政稽查與監督、審計機關、社會中介機構、司法監督等。各監督部門的主要作用是：立法機關主要對非稅收入活動進行監督，應以收入立項審查批準為主要內容；財政稽查主要負責對非稅收入征收與使用的監督；審計機關主要是對政府非稅收入活動的監督，是獨立的專門監督機構；社會中介機構則受托參與對非稅收入繳納和使用情況進行監督；司法監督主要是對嚴重違法違規的行為處罰；社會團體和新聞監督主要是對非稅收入活動中違規行為進行道德監督，為其他監督機構履行其職責營造出一個良好的外部環境。

（四）納入預算管理，規范收支行為

將政府非稅收入納入財政預算體系，這是健全非稅收入監督系統的核心。非稅收入的規模越來越大，只有將其納入預算管理，才能增強預算編制的規范性、科學性和完整性，使監督工作與財政資金運行同步化、程序化；才能增強政府預算的剛性。同時要完善預算管理與監督相結合的預算運行機制，從制度上保證財政內部監督的經?；?、規范化；并對各用款單位的資金支出和使用過程實施控制，強化監督力度，確保有限的資金用在刀刃上。

（五）完善“綜合預算”，變“收支掛鉤”為“統籌安排”

各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除有特定用途的非稅收入或個別非稅收入需補償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統一安排使用，不與有關部門的支出掛鉤，不再實行結轉部門下年使用的辦法。對非稅收入按資金性質實行分類管理：一是對各種具有專項用途的專項收費和政府性基金等，實行預算編制與統籌調劑相結合的辦法。二是用于執收單位人員支出和公共支出的收費，實行收支脫鉤。三是社會公共資源有償使用招標、拍賣等所取得的收入，除安排必要的成本性支出外，其余由政府統籌安排，體現非稅收入是政府性財政資金的屬性。從根本上解決行政事業性收費經費化的問題和部門之間在收入再分配中苦樂不均的問題。