財政法地位及功能探究論文

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關鍵詞：財政法；地位；功能

一、財政法的地位

自國家和財政產生以來，也就同時產生了以法律手段調整財政關系的客觀需要。然而，在中國和外國的古代法上，雖有大量的調整財政關系的法律規范，但主要由于當時的財政所依附的國家的專制性質，以及法律體系自身演化的歷史局限性，諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。

近代的資產階級革命掀開了財政關系變革的新篇章。資產階級革命的結果，是新型的資本主義式的財政關系的確立。然而，在自由競爭資本主義時代，財政活動的范圍被嚴格限制在“夜警國家”所要求的狹小區域，財政對行政的附屬作用難以突破，所以，確立這種新型財政關系的法律規范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來看，這一時期的財政法主要屬于行政法的范疇。

進入壟斷資本主義階段以后，隨著國家職能的擴張，財政的活動范圍也越來越廣，財政在資源配置、收入分配和經濟景氣調整方面的作用也逐漸顯現出來。由于財政對社會經濟生活的影響日益增強，財政逐漸擺脫對行政的依附，開始具備自己獨立的品格，財政的權力性由此凸現。[1]調整財政關系的財政法的性質和職能上也隨之而發生變化，財政法的行政法色彩逐漸淡化，而經濟法的色彩逐漸增強。

關于財政法地位的理解，前蘇聯的情況較為特殊。由于當時的經濟集中程度非常之高，所有的貨幣資金往來關系基本上都被納入財政管轄的范圍。除了財政部本身的活動外，經濟單位、銀行和保險機關之間的經濟往來也具有國家財務活動的性質。針對這種情況，有些學者認為，社會主義財政關系與資本主義時期相比已經發生質的飛躍，財政法應當被視為一個獨立的法律部門，以調整統一的資金貨幣往來關系。也有的學者認為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分”或者“綜合部門法”的觀點。爭論的焦點，主要集中于財政法與行政法的關系、法律體系的結構中是否包括綜合部門法等問題上。從發展過程來看，蘇聯在列寧領導下制定的第一部憲法的第五章就是預算法，從那時起就開始了社會主義國家預算法的研究；1926年，庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版，認為財政法是行政法的一部分；經1938-1940年的大討論，蘇聯科學院法學研究所公布了《蘇聯社會主義法制體系研究提綱》，指出應按所調整的社會關系的性質劃分不同法律部門，財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。[2]

中國建國之后，財政法學研究未能得到充分發展，有關我國法律體系的結構以及財政法在法律體系中的地位問題，尚未得到認真的討論。改革開放以后，在我國學者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學卷之中，專列了比較詳盡的“財政法”詞條，并且在體例編排上獨立于行政法和經濟法，[3]反映了當時我國法學界占主導地位的觀點，依然還受著前蘇聯法學界的影響。然而，隨著經濟法學的發展和日益成熟，自20世紀80年代中期以來，在幾乎所有的經濟法學教科書中，財政法都被列為專門的一章；專門的財稅法教材也主動將自己歸入經濟法體系之下；[4]可見，把財政法作為我國經濟法學體系中的組成部分，是我國法學界目前的主流觀點。

其實，不論是將財政法視為一個獨立部門法的前蘇聯時期，還是將財政法視為經濟法體系構成的現代中國，學者們都注意到了財政領域兩類不同性質的法律規范。如，前蘇聯學者認為，“蘇聯財政部系統中所包括的各種財政信貸機關間的關系，如果不直接與這些機關執行其職能——動員和分配貨幣資金，撥款，貸款，監督各單位遵守?？顚Ｓ煤凸澕s國家資金的制度——相聯系，則建立在國家管理的一般原則上，受行政法的調整……如果財政信貸機關作為一種進行財政活動的機關，作為一種受國家委托征集貨幣資金，對有關權力機關所批準的發展國民經濟、教育和保健事業等措施進行撥款和貸款的機關，那么它們的活動以及因其活動而發生的各種關系，都由財政法調整?！盵5]這說明，行政法在調整財政關系方面還是可以發揮一定作用的。

無獨有偶，我國學者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認它與行政法的聯系。如，有學者認為，國家的財政活動可以區分為兩個不同的層次：第一層次是作為行政范疇的財政活動，其目的在于滿足國家機關活動經費的需要；第二層次是作為經濟范疇的財政活動，其目的在于調節社會經濟。兩者雖然都涉及經濟領域，但后者涉及到經濟領域的更深層次。反映到立法上，前者主要是關于國家財政管理機關的設置與職權、財政管理活動的原則、程序和制度，以及財政管理機關與社會組織或公民在一般性收支活動中的權利義務等，而后者所規定的主要是有關國家調節經濟的一些財政政策方面的規定。前者是國家進行一般行政管理的法律，屬于行政法的范疇，后者是國家調節社會經濟的法律，屬于經濟法的范疇。在現實生活中，這兩類法律一般都由國家財政機關負責執行，很難區分哪些規范是經濟法性質，哪些規范是行政法性質，也沒有必要區分。[6]

的確，隨著政府職能的擴展，財政法的形式和內容都在發生變化，原先屬于行政法的財政法現在開始具有經濟法的色彩。然而這種轉變不可能十分徹底，財政法與行政法的聯系是不可割斷的。我們認為，行政法在財政法中仍然發揮著基礎性的作用，有關財政職權的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等，都必須遵守行政法的一般性規定。從分類的標準來看，財政法的經濟法屬性往往不是體現在法律規范的外在形式，而是著眼于其內涵的價值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標必須借助現有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭議處理機制等才能實現其功效。正因為如此，在財政法領域常常可以發現，有些法律規范從形式上看是一種典型的行政法律規范，但它在價值取向上又是服務于某種經濟政策目的的。這些財政法律規范既可以稱其為經濟法律規范，又可以稱其為行政法律規范，其“一體兩面”的特征十分明顯。正因為如此，我們認為，在法律體系中無論將財政法歸入經濟法或行政法都不是一個妥當的結論。事實上，財政法既屬于經濟法，又屬于行政法，是經濟法和行政法交叉綜合的產物。

二、財政法的功能

財政法的功能是指財政法在調整財政關系過程中所表現出的一種外在功效。從學理上看，因為財政是財政法規范和調整的對象，所以財政法的功能應當區別于財政的職能。但從實踐上看，在現代社會中，由于財政關系總是以財政法律關系的形式而存在，因此，財政職能的實現過程與財政法的實施過程在很多方面會出現重合。

在一定程度上，財政法是財政活動的一種外在形式，因此，財政法應當服務于不同歷史條件下財政活動的內在需要。由此可以推知，在不同的政治經濟體制下，由于財政活動的歷史基礎不同，財政法的功能也是不一樣的。

在奴隸制和封建制社會中，財政的主要職能是獲取財政收入，滿足以君王為首的統治階級內部基本的分配需要。受當時歷史條件的限制，財政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現代觀念。由于財政權被定性為源自君權，因此，財政法的功能也就表現為通過強制手段，保障君權在財政領域的順利實施。進入資本主義社會后，財政的收入支出職能雖然依舊存在，但財政法的功能卻發生了不小的變化。由于政府財政權力來源于人民，因此，財政法的功能主要表現為防范政府濫用財政權力，損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等，都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本決定一切的社會中，“人民”的范圍實質上不可能擴展到一般的平民階層，但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上，對中國的財政法治建設都具有很好的借鑒意義。