調整財政體系運作應對奮斗目標轉變論文

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編者按：本文主要從財政體制及其運作方式對經濟增長方式的制約關系；進一步調整財政體制及其運作方式應當解決的幾個理論及實踐問題進行論述。其中，主要包括：我國自1994年開始實行的分稅制財政體制是借鑒西方發達市場經濟國家的做法、更新改造投資增幅與基本建設投資增幅之差的大小、在財政體制的運作上，存在著對經濟增長方式轉變的制約關系、衡量經濟增長方式的一個重要指標是勞動生產率水平的高低、政府財政職能缺位直接阻礙了我國企業、政府財政職能“越位”，在很大程度上阻礙了企業勞動生產率及其生產集約化程度的提高等，具體請詳見。

中共十四屆五中全會提出，實現“九五”和2010年的奮斗目標，關鍵是實現兩個轉變：一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，二是經濟增長方式人粗放型向集約型方式的轉變。這兩個轉變在很大程度上受財政體制及其運作方式的制約。因此，應當適應轉變的要求，適時調整財政體制及其運作方式。

一、財政體制及其運作方式對經濟增長方式的制約關系

(一)在財政體制框架的設計上，存在著對經濟增長方式轉變的制約關系。實踐證明，傳統的財政體制是與傳統的計劃經濟體制相適應的。它有力地維護了全國經濟的整體性、統一性和計劃性。然而，自從1979年以后，傳統的高度集中統一的計劃經濟體制逐步被打破，取而代之的是社會主義市場經濟體制。這種市場經濟體制與計劃經濟體制的主要區別是，它不再以“計劃”而是以“市場”維系全國經濟的統一性和整體性，因而它要求以相應的新財政體制取代傳統的財政體制。

從理論上看，我國自1994年開始實行的分稅制財政體制是借鑒西方發達市場經濟國家的做法，并結合我國國情而設計實行的一種新型財政體制，它應當有利于社會主義市場經濟的運轉，應當有助于我國統一的全國大市場的形成與發展。然而，實踐證明，現行分稅制財政體制并沒有完全達到這一目標。分稅制財政體制并不排斥局部經濟利益的存在，但是，按照現代財政理論及其所倡導的受益原則要求，不同地方政府轄區的局部經濟利益是指那些以統一大市場為前提條件的、對不具有外溢特征的社會共同事務的需求與供給，因此，它不應當對全國統一大市場的形成與發展產生什么阻力。然而，在新財政體制下，地方政府仍然熱心于上新項目、鋪新攤子，尤其是對那些衩經營性、競爭性的項目感興趣。這種政府行為表明，政府實際上是在參與市場競爭，其結果必然會阻礙全國統一大市場的形成，同時也會阻礙企業經濟效益的提高，不利于全國經濟由粗放型向集約型增長方式的轉變。比較1995年我國基本建設投資和更新改造投資情況，可以充分證明這一結論是正確的。1995年我國更新改造的投資增長一直落后于基本建設投資增長。到1995年10月份，更新改造投資的增幅與基本建設投資增幅相差9.4個百分點，而政府行為是造成這種結果的主要原因之一。從資金來源來看，1995年前10個月，省、地(市)、縣三級政府自籌的基本建設資金分別比上年增長11.8%、23.7%和12.9%，而自籌的更新改造資金卻分別比上年增長14.3%、9.2%和1.2%，增幅差大約都在10個百分點以上。

在某種意義上說，更新改造投資增幅與基本建設投資增幅之差的大小，大體上反映我國經濟增長方式的變化程度，增幅之差過大，表明粗放型經濟增長方式仍占居支配地位，而這一點，又是同我國財政體制與經濟體制聯系在一起的。實際上，目前我國國有單位的投資決策權依然掌握在政府手中，各級政府從本地利益出發，往往更偏重于鋪新攤子、上新項目，與此同時，企業對更新改造的興趣也不大，從而使更新改造資金增幅更小。

上述情況表明，我國現行分稅制財政體制在框架設計上仍存在某些亟待改進之外，其中首要的問題是應當進一步解決好政府在市場經濟中的角色定位問題。與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制必須保證政府在市場經濟中能夠、并且只能履行市場監督和建設都的角色，而不能直接參與市場競爭。但是，現行財政體制由于其在政府間稅收收入劃分上仍在很大程度上以行政隸屬關系為依據(如所得稅和營業稅)，以及政府間(如中央與地方以及地方各級政府之間)和政府與企業之間事權劃分不清楚，從而在一定程度上制約了經濟增長方式的轉變。

(二)在財政體制的運作上，存在著對經濟增長方式轉變的制約關系。在即定的財政體制框架上，政府能否劃清財政職能與非財政職能的界線，能否正確界定財政職能的范圍，能否承擔起政府應當承擔的社會經濟責任，將直接影響乃至制約我國經濟增長方式的轉換。

衡量經濟增長方式的一個重要指標是勞動生產率水平的高低。從總體上看，與那些經濟發達國家相比較，我國勞動生產率是相當低的。千萬這種情況的一個重要原因就是長期以來形成的財政職能“缺位”與“越位”現象嚴重，積重難返。企業辦社會負擔過重、企業社會保障資金不足等，直接拖累了企業，使之勞動生產率難以大幅度提高。從理論上講，在現代市場經濟條件下，目前由企業所承擔的初等及中等義務教育(職工子弟學校)、幼兒園以及職工醫院等，都屬于慶當由政府提供的社會共同事務；此外，政府還慶當集中組織提供對公民(包括企業職工)的社會保障。然而，在現行財政實踐中，政府并沒有將這些責任承擔起來，在這些領域財政職能實際上是嚴重缺位。而財政職能“越位”，則主要表現為政府現在仍然承擔著許多不屬于財政職能范圍以內的事務。

政府財政職能缺位直接阻礙了我國企業，尤其是國有大中型企業勞動生產率水平的提高及其集約化生產程度的提高。這是因為現行體制下，政府財政職能的“缺位”實際上意味著是通過國有企業被迫進行的“補位”來保證其經濟與社會活動的平衡狀態的，而企業對財政職能的補位，最終必然體現為企業經濟負擔的加重，從而拖累企業使之難以提高其勞動生產率及其生產的集約化程度。在這方面的典型例子就是企業養老保險及其職工(含離退休職工)的醫療保險問題十分嚴峻。據對北京市市屬國有企業的調查，近年來，由于職工年齡老化、藥品價格提高等原因，導致國有企業離退休人員增加，醫藥費負擔加重。據統計，北京市市屬國有工業企業1993年末在職職工602038人，離退休人員244382人，在職與離退休比例為1∶0.4。由于離退休人員比例高，政府沒有承擔起對這部分人員的養老保險及醫療保險費用責任。所以國有工業企業離退休人員負擔相當重，其中除了支付離退休人員的退休金、各種補貼之外，醫療費用負擔也相當沉重。據統計，北京市屬國有工業企業1993年離退休人員醫藥費2.59億元，占當年醫藥費總額5.27億元的49%，接近于50%①。

政府財政職能“越位”，在很大程度上阻礙了企業勞動生產率及其生產集約化程度的提高。在這方面的典型表現是，目前我國國有企業的投資決策權仍然牢牢地控制在政府手中，甚至在那些已經在形式上實現了由我國傳統企業制度向現代企業制度轉軌的國有正業當中，這種現象依然存在，不同的是，后者表現為企業法人財產權和國有資產所有權之間的關系糾纏不清。

二、進一步調整財政體制及其運作方式應當解決的幾個理論及實踐問題。

以上分析表明，無論是在財政體制框架的設計上，還是在財政體制的運作方法上，都在很大程度上制約我國的經濟增長及其增長方式的實現。因此，我國必須適應經濟增長方式的轉變，進一步調整現行財政體制及其運作方式。然而，要實現這種調整，必須解決好幾個理論與實踐認識上的問題。

一是沖破部門利益局限，正確理解財政及其職能范圍問題。

關于財政，無論理論界的爭論有多大，都是將財政與政府活動聯系在一起；問題是在實踐上，人們往往將財政活動視為財政部門的活動，這對于我國財政體制及其運作方式的進一步調整極為不利。實際上。財政活動就是政府活動的經濟表現，它首先表現為一種分配活動，牽涉不同部門、地區之間經濟利益關系。然而，在實踐中，如果人們(包括某些政府首腦和部分財政工作者)將財政活動片面地理解為是一種財政部門(財政部、財政廳等)和活動，結果必然將財政活動牽入部門利益的矛盾游渦之中，將財政這種政府的經濟活動降格為政府內部一個部門的經濟活動，從而降低政府財政的分配與調整力度。改革以來，很多合理的財政政策措施難以出臺，在很大程度上與這種片面認識有關。

對財政內涵認識不清，是導致我國財政職能范圍界定不清的一個重要理論根源。實踐中存在的財政職能“越位”或“缺位”問題難以解決，除了政府在資金上困難和難以在短期內改制等原因以外，在很大程度上還在于許多人把財政職能界定理解為其它部門及企業與財政部門之間在經濟政治利益格局上的一次重新大調整，因而，固守已有的利益，爭取新的好處，便成了有關部門與企業對這次財政體制改革的基本態度。

二是在財政體制框架的構建上，應將規范政府間收入分配關系與建立和完善現代企業缺席統盤考慮，進而為我國經濟增長方式的轉變創造良好的外部環境。

我國現行財政體制中存在的各級政府間(主要是中央和省級地方政府間)財稅關系不規范，直接影響了企業進行現代企業制度的改造與發展。問題主要集中在現行財政體制中有關按行政隸屬關系劃分中央和地方稅收收主的條款規定上。以企業所得稅為例。我國現行體制中，關于企業所得稅稅收收主在中面和地方之間的劃分是以企業的行政隸屬關系為依據的，對于股份制企業在企業所得稅征收管理上則有兩條規定：一條是由中央與地方所屬企、事業單位組成的聯營企業和股份制企業的所得稅，由所在地國家稅務總局及其直屬機構負責征稅；地方所屬企業。事業單位組成的聯營企業和股份制企業的所得稅，由所在地地方稅務局負責征收。另一條是就地繳庫的中央企業(包括中面間、中央與地方聯營和股份制企業、地方金融企業)申請退付所和稅，由正業主管部門匯總后向財政部有關司提出申請，并附原始憑證及復印件(納稅憑證復印件由財政部留存)，經財政部核準，從中央金庫退付。根據北京市地稅局企業所得稅處的分析，上述規定的執行，除了不利于政府對股份制企業所得稅的征收管理以外，還直接影響了地方的財政收入。②進一步分析，在現行財政體制下，如果上述規定影響了地方財政收主的話，基結果勢必影響對地方所屬國有企業的股份制改造，影響地方股份制企業的發展。

三是在科學確定財政活動及其職能范圍的基礎上，加強對預逄外資金的管理，規范政府與企業之間的財政分配關系。預算外資金問題不僅僅是個財政問題，更重要的是個社會性的經濟問題，它直接影響了政府財政職能的履行是否規范以及企業負擔的輕重，進而影響到整個國民經濟增長方式轉軌和經濟體制的轉軌能否順利完成。

如果將現行沒有納入政府預算的其它財政性資金均稱為預算外資金的話，我國預算外資金的規模和影響范圍比人們估計的結果要大得多。但是，由于現行客觀條件的限制，我國不可能在短期內完成對預算外資金的強化管理，而只能根據不同情況，分門別類，分清輕、重、緩、急，逐步實現對預算外資金的統一、規范化管理。

從目前情況看，首先應當解決的是各級各類政府部門對企業收費的問題。這部分收費均具有財政性質，實際上是一種“準稅收”，但其收費項目十分復雜，重復收費現象十分嚴重，構成了企業沉重的負擔。據陜西省政府有關部門的調查，被調查的企業目前所負擔的僅省級以上政府核定審批的行政事業收費項目就達57項，戶均29.13萬元。因此，政府首先應當清理各種行政事業收費，規范政府行為，減輕企業負擔，理順政府與企業的財稅關系。