完善國資產管理體系研討論文

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編者按：本文主要從建立完善的法制化管理體系；建立完善的國有資產監管制度；建立完善的國有資產運營體系進行論述。其中，主要包括：國有資產管理必須立法先行、建立和健全國有資產管理的法規體制并嚴格執行、國有資產管理立法建設、國有資產管理司法建設、國有資產管理法制文化建設、強化對授權經營公司運營的內部和外部的有效監控、財務上的監管、國有資產經營機構必須定期向政府的監管機構詳細報告自己的財務狀況及負責人個人的財產和收入狀況、國有資產管理體系的功能、國有資產管理委員會作為一級政務和黨務機構、國有資產管理委員會與黨的領導的關系、構筑和完善自上而下的激勵、約束系統等，具體請詳見。

我國自國有資產管理體制改革以來，為了改變舊的傳統體制下由部門分割形成的國有企業資產所有權職能分散的弊端，建立了專門的國有資產管理部門。這個部門在國有資產管理、運營、監督、保值增值等方面取得了一定的成效，但由于體制不健全不完善，配套改革沒跟上，目前仍然存在一些問題。如何解決這些問題，進一步完善國有資產管理機制，就成為擺在我們面前的一個主要任務。

一、建立完善的法制化管理體系

國有資產管理必須立法先行。目前，我國國有資產管理之所以效率偏低，浪費現象嚴重，且大量流失，一個根本的原因就是我國國有資產管理體制改革的法制化程度較低，沒有堅持依法設立，立法先行。要加強國有資產管理工作，最重要的就是要建立和健全國有資產管理的法規體制并嚴格執行，普遍樹立“國有資產神圣不可侵犯”的觀念,以鞏固全民所有制經濟。加強法制化建設主要應做好以下幾個方面的建設：

1、國有資產管理立法建設

我國雖然已經制訂了一系列有關國有資產管理的法律和法規，但還沒有達到成龍配套的程度。因此，必須盡快制定和完善一些新法規，重點應放在三個方面：一是制定關于國有資產宏觀調控的法律法規，如盡快研究制定國有資產管理母法，即《國有資產法》，通過法律規范政府行為，明確中央政府和地方政府管理權限，并從國有資產管理手段、管理制度等方面增強國有資產管理法的剛性，以鞏固我國國有資產。只有這樣，才能保證國有資產管理立法縱向的繼承性和橫向的配套性。建立起比較完備的國有資產管理法律體系。二是規范不同主體之間的活動，保證企業活動在不損害國有資產范圍內進行。三是對現行各種法規修改完善。根據黨的十六大精神來清理已經出臺的法律法規，凡與十六大精神相抵觸的，該修訂的修訂，該廢止的廢止，該新訂的新訂，該升格的升格，進一步完善我國國有資產管理法制。

2、國有資產管理司法建設

與國有資產管理立法相比，當前有法不依，執法不嚴，違法不究的問題更為突出。為此，加強國有資產管理法律、法規的監督執行十分關鍵。國有資產管理司法建設的重點為：一是強化國有資產執法部門執行國有資產管理法規的法律約束力。國有資產執法部門對于違反國有資產管理法規的責任人既要追究其行政責任和經濟責任，也要追究其刑事責任。二是國有資產管理執法部門要嚴格履行職責，嚴厲打擊侵害國有資產權益的違法行為。執法過程中，要以事實為依據，以國有資產管理法律為準繩，嚴肅辦案，依法懲處，維護國有資產管理法律的權威性。三是加強國有資產法律隊伍力量，提高國有資產司法人員的素質。要建立管資產和管事、管人相結合的體制，必須從機構級別、領導力量、人員配備等方面加強國務院和省市兩級政府專司國有資產管理的機構，并不斷充實國有資產法律隊伍力量，尤其是經濟法律隊伍力量，加強國有資產管理司法的基礎建設。

3、國有資產管理法制文化建設

由于向社會各界宣傳國有資產管理的法律、法規及其重要性不夠，致使人們對國有資產管理的法律觀念和法律認識比較淡薄。因此，要加強國有資產管理法制文化建設，通過各種形式向社會各界宣傳黨和國家對國有資產管理的政策、法規和制度，更新人們的觀念，使加強國有資產管理工作的意識深入人心，使維護國有資產權益成為全民的自覺行為，為實現國有資產管理法制化創造一個良好的社會環境。

二、建立完善的國有資產監管制度

為確保國資授權經營公司規范地行使其相應的權利，履行相應的義務，必須強化對授權經營公司運營的內部和外部的有效監控。從財務監督來看，通過嚴格的財會制度來監督企業的經營活動，主要手段有：

1、財務上的監管

國有資產經營機構必須定期向政府的監管機構詳細報告自己的財務狀況及負責人個人的財產和收入狀況。這些報告都要經過公共會計審計簽署才能上報國資委，否則無效。公共會計和審計部門是獨立于政府和企業的中介機構，對所有審計的賬目負法律責任。

2、效率上的監管

這種監管應當主要針對國資經營機構的負責人。政府機構對該機構的業績應當定期考核，考核的指標主要是國有資本贏利和增值情況。隨著市場經濟的進一步發展，國有資產管理體制必須適應這種變化，建立新的經營體制，一方面可促進國有企業的改革，一方面可以解決現實經濟生活中存在的對國有資產管理和認識上的諸多問題，提高國企效益，增加資本回報。

三、建立完善的國有資產運營體系

國有資產運營體系和機制的不完善是國有資產長期低效運行的一個基本原因，因此，理順國有資產運營體系、完善國有資產運營機制，是提高國有資產運營效率的必要條件。從目前來說，需要搞清以下幾方面問題。

1、國有資產管理體系的功能

國有資產管理委員會作為一級政務和黨務機構。它具有以下職能。第一，代表作為所有者的國家，對國有資產控股和經營公司，對國有資產和有關的國有獨資企業和控股企業，進行行政管理，監督執行人民代表大會制定的有關管理國有資產的法律，頒布有關國有資產管理和經營的條例。第二，對授權經營的大型國有控股公司、資產經營公司、大型國有企業選派董事長，對特大型國有參股的公司選派董事，體現黨管干部原則。第三，監督國有資產的保值和增值情況。

2、國有資產管理委員會與黨的領導的關系

從理論上講，新的國資管理體制實際是處理兩個關系：第一個關系是黨管干部原則和市場經濟條件下要選經營企業的能人，企業家職業化和形成經理人市場之間的關系；第二個關系是加強黨對國有及國有控股企業政治上集中領導與市場經濟條件下企業體制成本最低、決策靈活、利潤最大化的關系。一是黨的企業工作委員會（國資委）要用企業家干部的標準來選擇、任用和考核國有及國有控股企業主要領導。二是國資委只選任企業的董事長，總經理由董事會、董事長聘任或任命。總經理選任，實行董事長連帶責任制。雖然董事長在人事方面權力很大，但是，如果企業所選任的總經理經營的資產不能保值增值，要追究董事長的責任，甚至要追究比總經理更加重的責任，這需要由《國有資產管理法》來立法。三是總經理的選任要更加引進市場機制，應當形成職業企業家市場，國資委要建立全國企業家檔案庫；總經理的年薪、工作條件、權限由董事會和應招的企業家談判而成，董事會應當視所承諾的目標，以前的經歷、考核時的表現等等，來選擇可用的總經理。四是董事長和總經理，都應當職業化和市場化。在本企業內部選不到較優秀的企業領導的情況下，黨在全國范圍內選擇企業家隊伍，更會開闊作為執政黨選擇黨的企業家干部的視野，選到更能經營和管理企業的人才；引進競爭機制，讓企業外的黨員企業家和企業內的應聘者互相競爭，競聘上崗。

3、提高國有資產運營效率

毫無疑問，我國的國有資產運營是在市場經濟條件下進行的，因此，提高國有資產運營效率就必須適應市場經濟規律，建立相應的體系與機制。

一是模擬私人產權的利益機制:讓經管者分享經濟剩余。在私人產權中,私有業主必須承擔企業經營的最終財務成果。因此，企業經營狀況直接關系到業主個人的財富多寡，這對私人業主具有極強的激勵、約束效應，使私人業主對企業的經營和監管往往會竭盡全力。國有資產經營監管狀況同經營監管者個人收益，一般來說關系不大，以至于經營監管者積極性不夠、努力程度較低。這是國有資產運營效率低的基本原因之一。有鑒于此，完善國有資產運營機制應該在國有產權性質基本不變的前提下，在國有資產經營和監管這兩個重要環節上模擬私人產權的利益機制，讓經營監管者獲得部分剩余索取權，即分享企業經營的部分財務成果，從而使個人利益激勵、約束機制同國有資產運營密切結合，以提高國有資產運營效率。具體而言，年薪制、持股制等就是讓經營監管者分享經濟剩余、分擔財務成果的較好形式。在年薪制、持股制的情況下，雖然經營監管者個人只是部分地承擔企業經營、國有資產運營的財務成果，但只要這個部分的量足夠大，就能對經營監管者個人產生較強的激勵、約束效應。從而使得經營監管者對國有資產的運營盡心盡力。雖然在企業經營環節上，使經營者個人利益同其經營績效密切結合已不乏理論指導和實踐經驗，但在高層監管環節上，如何使國有產權的各級代表的個人利益、效用同其監管績效密切結合，仍是一個迫切需要有所突破和創新的關鍵性問題。

二是構筑和完善自上而下的激勵、約束系統。目前，國有資產在其最終所有者到基層具體經營者的委托鏈條中，有三個主要的環節(或稱層次)：第一層次是政府受全體人民委托，、行使國有資產產權主體職能；第二層次是授權公司被政府授權運作、經營國有資產；第三層次是基層國有企業接受授權公司委托具體經營、使用國有資產。因此，要提高國有資產運營效率，絕不僅僅是對基層國有企業經理人員加強激勵、約束的問題，而是需要對包括上述三個主要環節的委托、鏈上的所有經營、監管者構筑起一個自上而下的有效激勵、約束系統，才能從體制上、全局上根本解決問題。從實際操作層面看，加強政府監管者的激勵與約束可考慮內外兩方面措施：從政府內部來說，應考慮如何使政府資產管理部門產權行使人的權、責、利趨向高度一致，即所謂實現所有權人格化。從外部來說，要加強人民（主要通過人大和政協等）對政府資產管理工作的監督。人大可吸收社會上的專家組成專門的委員會負責監督工作，可確立人大對政府資產管理部門的監督、質詢等制度。在強化授權公司經管者激勵與約束方面，首先，要強化授權公司的資產經營、尤其是投資中心的功能。企業性公司與行政性公司的根本區別不在于是否行使行政性職能，而在于是否具有完善的資產經營、投資中心的功能。授權公司不能像傳統的行政性公司那樣，局限于對下進行人事管理、政策制度規定等職能，而應具有像國外大公司那樣，在整個授權公司范圍內妥善進行經營部署、資產運營和投資決策的能力。其次，在完善授權公司經營功能的同時，對其經營管理者采取收益報酬同經營管理績效掛鉤的辦法，以實現權、責、利三者的密切結合。從原則上說，年薪制、持股制等辦法同樣適用于授權公司的高層經營管理者。最后，對授權公司經營管理者的選派也應摒棄簡單的上級直接任命辦法，而代之以向社會招聘、公平競爭后再任命的辦法，以發揮競爭機制的作用，完善激勵與約束機制。