有關稅收分散不良現象研究

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論文關鍵詞：稅收流失宏觀調控市場經濟稅收管理財政收入

論文摘要：稅收流失是各國政府共同面臨的一個富有挑戰性的問題，也是國內外專家學者普遍關注的熱點問題。稅收流失不僅影響了國家的財政收入，而且損害了國家稅法的權威性與實施效果，導致政府經濟信息失真，誤導政府經濟決策，增加政府宏觀凋控難度，影響市場資源配置，破壞市場經濟秩序，從而對我國的經濟發展和社會進步產生不利的影響。

依法治稅與稅收流失是與生俱來的一對矛盾，只要存在稅收，就必然伴隨著稅收流失的發生。早在大約2500年前，古希臘圣賢柏拉圖就曾討論過偷逃稅等稅收流失問題。隨著社會的發展、人類文明程度的提高和法治的加強，稅收流失這一現象非但沒有被遏制，反而有愈演愈烈之勢。據有關專家測算，我國稅收流失的總體規模，白1995年至2000年，每個年度稅收流失的絕對額均在4000億元以上。雖然近年來我國稅收收入高速增長，但也難掩稅收流失的事實，對稅收流失的不良效應，還是要引起我們的警醒并加以研究。

一、稅收流失的不良效應

(一)稅收流失對宏觀調控的影響

稅收同時具有財政和經濟調節兩大功能，對宏觀經濟起“內在穩定器”的作用。它作為國家重要的宏觀調控手段之一，以“相機抉擇”的稅收政策實現其調控功能。然而稅收流失的存在，無疑會影響稅收正常的宏觀調控功能。稅收流失對宏觀調控的影響，主要表現在以下幾方面：

1、稅收流失的直接后果是減少了國家財力，減弱了稅收對宏觀經濟的“內在穩定器”作用，使“相機抉擇”的稅收傳導機制失靈，弱化了稅收宏觀調控的效果。而且由于稅收流失，該收的稅沒有收上來，預算內的投資份額越來越少，政府投資的宏觀調控功能趨于弱化。這種變化趨勢雖然反映了市場化取向改革的必然要求，有它的內在合理性，但其后果也是很嚴峻的，使得政府作為投資主體，由于其財力的不斷下降而在資源配置中的地位和作用不斷弱化。比如20世紀80年代中期到90年代初，各地方政府不顧整體利益，大量重復建設，在某種程度上講就是政府財力分散化的結果。財力不足也使得國家對關系到國計民生的基礎設施和基礎產業投資不足，從而減弱了政府對國民經濟的影響力和控制力。

2．稅收流失的存在，可能會影響到政府對宏觀經濟形勢的總體判斷。稅收流失的存在使得能從稅收流失中獲得更多利潤的地下經濟活動“繁榮”起來。地下經濟逃避了政府的管理和監控，其增長率、就業人數等指標都沒有納入到政府的經濟統計數據之中，這樣容易使宏觀調控部門對現實經濟的真實情況產生誤解，對包含公開經濟與地下經濟兩部分的真實經濟增長的深度和規模把握不定，容易只注意可觀察到的公開經濟的增長速度和規模，而忽視了地下經濟的影響。除了經濟增長的速度和規模外，地下經濟和稅收流失的存在，會對其他各項經濟統計指標造成扭曲。例如，由于稅收流失的存在，地下經濟吸引了不少勞動力就業，使國家過高估計失業率，給宏觀調控和決策增加了困難。

3．稅收流失對整個經濟發展產生侵蝕和破壞作用，干擾經濟的正常運行。主要包括：(1)造成稅負以及收入分配不公。在實際稅收征管中出現地方政府對國有、集體經濟管理較嚴，而對個體私營經濟管理偏松的狀況，必然導致兩種經濟成分間收入差距的進一步拉大，特別是在國有企業面臨困境、下崗職工增加的情況下，不利于社會的穩定。(2)導致產業惡性競爭。一些地方政府出于對本地區利益的考慮，不頤本地區資源劣勢，違反國家產業政策，盲目實施減稅免稅，引起產業結構惡化、社會資源浪費和宏觀經濟嚴重失控。而對于納稅人而言，由于應向國家繳納的稅款未予繳納或未足額繳納，同類企業或同類產品的稅收成本不同，破壞了優勝劣汰的市場競爭機制，尤其是引起市場價格失真，錯誤引導社會資源配置。惡性稅收競爭干擾了市場機制在資源配置中的基礎性作用，在不正當稅收利益的引誘下，納稅人對經營地址的選擇不再完全遵循資源配置的效率原則，在正常的稅收扭曲之外，對納稅人的經濟行為產生“二次扭曲”，最后導致全局性的產業結構比例失調。

(二)稅收流失對資源配置的影響

稅收流失對資源配置的影響是指稅收流失現象對經濟體系中生產商品和提供服務的各種資源流動和組合的影響。無論是減免稅、避稅，還是偷逃稅行為，都存在對整個市場經濟的扭曲問題。理智的經濟人不僅要考慮稅收規則，而且還要考慮獲取減免稅、實施逃避稅行為的可能性及相關的稅收經濟利益的大小，市場選擇和資源配置必然因受到上述物質利益的誘惑而產生偏差，部分要素可能長期滯留在低效益但能獲取稅收流失收益的行為上，因此這種生產要素的扭曲性組合不利于資源的有效配置。稅收流失會破壞優勝劣汰的市場競爭機制，導致資源配置過程中的“劣企驅逐良企”的市場效應。

一些質量低劣的逃稅商品以價格優勢占領市場，迫使那些守法納稅者要么轉而仿效，要么被擠出市場，從而形成“劣企驅逐良企”的市場效應。比如走私分子通過偷逃關稅及其他稅收，把遠遠低于國內市場價格的成品油走私到國內出售，從而引起了國內成品油價洛的大幅下跌，造成國內石油化工行業的全面虧損，給國家宏觀經濟運行和稅收收入帶來了巨大損失。

稅收流失還會導致社會資源的浪費。從納稅人來講，為了達到偷逃稅的目的，他們會花費大量的精力和時間來研究偷逃稅的各種方案，甚至會花費大量的金錢來聘請專業顧問，對自己的生產經營活動方式進行無謂的調整。同時，他們還會利用偷逃稅的資金來囤積一些緊缺的資源。由于市場的變化和時間的遷移，這些囤積的資源就會因自然的原因而耗損和浪費。同時，對于稅務機關而言，為了堵塞稅收流失的漏洞，稅務機關需要花費大量的人力和物力進行稅務征管和稽查，這無形中也就增加了稅收征管的成本，從全社會資源配置的角度來講，純粹是一種資源的浪費。

(三)稅收流失對國家財政的影響

毫無疑問，稅收流失的存在首先直接減少了財政收入，這已經成為導致我國財政困難的重要原因之一。有關統計數據表明，近年來我國財政收入占GDP比重不斷下降，這在很大程度上歸因于日益嚴重的稅收流失。雖然2002年以后由于稅收征管水平的提高使得這種局面有所扭轉，但稅收流失對國家財政收入的負面影響仍然存在。

而且，從我國的實際情況看，由于各稅種之間存在比較密切的聯系，某稅種的流失除了直接減少該稅種的稅收收入外，還會由于各稅稅基之間的聯系而連帶侵蝕其他稅種的稅基，減少其他稅種的稅收收入。比如企業偷逃增值稅的行為不僅導致增值稅收人的減少，同時也會導致企業所得稅的稅收流失。因此，政府要花費大量的人、財、物力治理稅收流失，這必然導致稅收成本增加?？傊?，稅收流失一方面導致了財政收入的減少，另一方面又導致了財政支出的增加，進而加大了財政赤字的規模，加劇了我國財政困難的局面。

(四)稅收流失對稅收法制的影響

1．損害稅法剛性。大規模的稅收流失會導致國

家稅收法律法規因得不到有效的執行和落實而形同虛設，從而降低稅法的剛性和權威性。例如，我國的稅收征管法中雖然賦予了稅收行政執法過程中運用稅收保全、稅收強制執行等的權力以及對違反稅收征管行為的行政處罰權，但大范圍的稅收流失所造成的“法不責眾”的結果，使得稅務機關對稅收保全、稅收強制執行等措施很少使用，對于所發現的導致稅收流失的一般稅務行政違法行為也只是以追繳稅款了事，而很少能夠按照法律法規的規定對其進行處罰。即使對于一些比較嚴重的稅收行政違法行為的處罰也大多只是按照稅收法律法規規定的下限或突破下限進行象征性罰款，而很少能夠按照法律法規的規定進行嚴厲的處罰。這就嚴重破壞了稅收征管法的剛性和權威性，使稅收征管法的實施效果大打折扣。

2．削弱了稅務機關的執法主體地位。在政府間的惡性稅收競爭中，往往能夠看到其他政府部門如財政部門、公安部門、鄉鎮政府甚至街道辦事處、居委會、村委會的身影，依法享有征稅權的稅務機關，有時被迫或自愿地放棄了部分專有權力，稅收執法主體地位受到沖擊。實踐證明，凡是稅收流失比較嚴重的地區，其稅收征管秩序必定極為混亂，稅收行政執法的力度與手段也就難以落實。同時，稅收流失還導致了稅務工作人員的腐敗甚至犯罪。

(五)稅收流失對納稅主體的影響

1．稅收流失導致了納稅人之間的稅負轉嫁和稅收不公，出現“鞭打快?！钡默F象。本來，國家的稅收任務在所有納稅人之間的分配是大致公平合理的，納稅人的稅收負擔也是其能夠承受和愿意承擔的。但是稅收流失的存在就使得稅收流失者逃避了納稅的義務和負擔，稅收流失者所逃避掉的稅收任務和負擔就勢必轉嫁到其他愿意負擔納稅義務的納稅人頭上，從而出現了稅收轉嫁和稅負不公，加重了守法納稅人的稅收負擔。稅收流失對收入再分配產生直接影響，由于這種影響的存在會進一步使稅收調節收入分配的職能作用被嚴重扭曲，從而使稅后分配比稅前分配更不公平，結果只能是加劇收入分配的不公。

2．稅收流失易生示范效應，導致守法納稅人的心理失衡和追隨仿效，降低納稅人對國家稅法的遵從度，增大稅收行政執法的阻力，導致稅收流失規模的進一步擴大。如果政府對偷逃稅行為處罰力度不強，偷逃稅行為必然會由個體發展到群體，進而形成整個社會范圍內的“稅收黑洞”?！岸愂蘸诙础钡拇嬖趯乐仄茐囊婪{稅的社會風氣，從而導致納稅人對守法遵從度降低，征管秩序混亂，稅務行政執法措施手段難以實現，稅收剛性被破壞，甚至形成“逃稅——成功——再逃稅”的惡性循環，導致更大范圍的稅收流失。

二、稅收流失治理對策

(一)以健全稅法體系為根本。實現依法治稅稅法作為調整稅收征納關系的法律規范，不僅是國家征稅的依據，也是稅務管理的一個必要前提。要治理稅收流失，根本是健全和完善稅收法律體系，推進依法治稅。我國現行稅法體系仍不完善，還存在著許多亟待解決的問題，有必要對其進行完善。

1．堅持稅收法定主義，加強稅收立法。稅收立法，是依法治稅的核心。我國現行稅法體系中大部分稅種沒有通過人大立法，法律層次低，缺乏應有的權威性、規范性和穩定性。因此，有必要完善《憲法》中涉稅內容的規定，確立、充實稅法體系的憲法依據。如將稅收法定主義、稅權劃分的重大原則、規定等寫入《憲法》，進一步明確征納稅主體的權利義務及相應范圍等。另外，要加緊制定稅收基本法，使其充分發揮對各單行稅收法律、法規的統率作用，推動和保障稅收立法的不斷完善。

2．嚴厲打擊稅收犯罪行為，加強稅收執法。依法征稅是稅務部門最基本的職能。要加大對稅收犯罪打擊的力度，稅務人員必須做到嚴格執法，執法必嚴，違法必究；持稅法面前人人平等；堅決制止以言代法、以權代法、以補代罰、以罰代刑等違規行為；杜絕人情稅、關系稅、協商辦稅和各種形式的包稅；杜絕以緩代欠、以欠代免的現象。一旦發現違犯稅法的犯罪行為，無論是納稅人故意偷逃稅還是稅務工作人員職務違法犯罪，都一律嚴懲不貸，絕不允許有包容、姑息的現象發生。要加強稅收執法，必須大張旗鼓地查處和嚴厲打擊各種偷稅行為。

3．建立稅務警察和法庭，加強稅法保障。建立專門的稅務警察機構是國外較為普遍的做法，其成功的治稅經驗值得我們借鑒。首先組建稅務警察，由稅務警察專門負責稅務違法案件的查處工作。以法律的形式賦予稅務警察特殊的執法機關和稅務機關的雙重權力，人員由稅務機關和公安機關抽調組成，以此提高稅務違法案件的辦案質量。其次設立稅務法院，專門負責稅務違法案件和稅務訴訟案件的審理工作。

(二)建立梯度納稅監控體系，形成完善的外部約束機制

1．加強重點稽查。一方面，制止稅收流失的重點是稽查，這是基層稅收工作的重中之重。新形勢下稅收稽查工作的核心應該是建立日?；?、專項稽查和專案稽查相結合的分類稽查制度，借助以計算機網絡為依托的監控系統，選擇并確定被查對象，按照選案、檢查、審理、執行分權制約、相互銜接的流程來操作，改變目前普遍查、盲目查的狀況，提高打擊稅收流失的針對性和實效性。另一方面，要使稅務稽查機構專業化。應該借鑒國外的做法，讓稅務稽查機構從稅務機關中獨立出來，成為一個與稅務征收機關具有相同法律地位的稅收執法機關。同時，不僅要賦予稅務稽查機關對外(即對納稅人)的稽查監督權，而且還應該賦予稅務稽查機關對內(即對稅務機關)的監督權。

2．構建第三方稅源信息報告系統。所謂“第三方稅源信息報告系統”是指由征納雙方之外的第三方按照稅務機關要求填報專門格式的信息報告表，包括收款方姓名、納稅人識別號和支付金額等內容，一般一年匯總填報一次，在納稅年度結束后提交給稅務機關。這些第三方提供的信息報告表不僅大大豐富了稅務機關的稅源信息，也確保了這些信息的準確性，對于提高稽查水平、科學選案都是很有幫助的。

3．逐步完善各項征管制度，建立多層次、多環節、多功能的稅源監控體系。要進一步完善稅務登記制度，建立按稅種、稅目和分地區、行業的稅源監控制度，特別是完善重點稅源監控體系，使其成為稅源監控體系的主體。稅務機關要全面掌握本地區重點稅源戶信息以及稅源戶的分布、生產經營及納稅情況，隨時監控重點稅源的發展變化，包括動態信息和靜態信息，要注意從中反饋稅收的變化規模，為全面監控稅源提供資料和經驗。

(三)提高稅收遵從水平，減少稅收流失

1．規范公共收入體系。在科學界定各級政府職能和責任的基礎上，完善分稅制，確保各級政府有穩定的財源；降低政府對非稅收入的依存度，積極推進稅費改革，遏制、清理亂收費；規范制度外財政，構建以稅收為主、以規范的非稅收人為輔的公共財政收入體系。

2．科學界定財政支出范圍，消除政府的“越位”與“缺位”。首先，以市場為導向，加大財政公共性支出，主要包括基礎科研、義務教育、公共衛生、社會保障、環境保護等代表社會共同利益和長遠利益的支出。其次，控制和縮減不合理的財政支出項目。一方面，要大力壓縮各種財政補貼，尤其是企業虧損補貼；另一方面，要加大政府機構改革力度，壓縮行政經費支出。

3．提高財政透明度，并建立相應的公共財政監督機制。確保公共財政收入、支出信息的公開，使納稅人可以通過各種途徑獲取有效信息，了解公共資金的去向以及相對應的支出規模，接受大眾和社會輿論的監督。同時，通過財政部門的內部監督、審計監督、人大監督、新聞媒體監督以及社會公眾監督來對預算編制、預算執行等情況進行約束，以提高財政資金的使用效率，保證政府的支出能夠反映納稅人的真實意愿。

4．加強部門配合，優化稅收環境。隨著經濟生活的日益復雜化，稅收征管的難度逐漸加大，面對日益增多的稅收違法案件，僅僅依靠稅務部門的力量是不夠的，必須調動全社會的力量實現綜合治理。

要營造相關部門積極配合的環境，主要包括與工商、金融、公檢法等部門的配合，這些外部環境對抑制稅收流失具有不容低估的作用。一是應從法律上明確規定工商、公安、銀行等部門必須與稅務機關協作和配合，如工商部門應該及時向稅務部門提供納稅人的營業登記情況，銀行等金融部門必須向稅務機關提供納稅人的存款資金的往來變化情況。二是應當明確規定這些部門不配合稅務機關時應當承擔的法律責任，這是其他部門配合稅務機關依法行政的保障。

5．加大稅收宣傳力度。要確立稅收有償觀念并將之切實灌輸到民族理念之中，要通過教育、培訓、宣傳等形式，按照不同年齡層次、不同文化層次、不同社會階層，有針對性地開展稅收基本知識的普及，提高納稅人對稅法的認知度；通過有效輔導、咨詢等形式，為納稅人提供主動式的幫助，這是解決無知性不遵從最重要的途徑。