國民政府前期稅收政策的參考

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內容提要：南京國民政府成立后，對稅收體制進行了一系列的改革，其中不乏適應當時生產力發展之舉的稅收政策，本文通過對其前期稅收制度的分析，并結合我國一九九四年分稅制財政體制改革以來的實踐，試圖找出其對當今我國稅收體制進一步改革有所借鑒的地方。

關鍵詞：南京國民政府稅收借鑒

1927年4月南京國民政府成立后，在很短的時間里，中國實現了名義上的全國統一，在國內資本主義經濟已經有了一定發展程度的基礎上，國民政府實施了一系列財稅體制改革。客觀而言對國民經濟的恢復與發展是起了一定的促進作用的。在這里我們探討一下南京國民政府在其統治前期（1927-1937年）對稅收制度的一些重大變革，并聯系我國九四年分稅制財政體制改革作些粗淺的比較分析。

一、重新劃分中央稅與地方稅：

眾所周知，我國傳統上是中央集權制的領導體制，而在北洋軍閥統治時期，中國實際上處于四分五裂之中，北京中央政府有時甚至令不出國門，收入為地方勢力所截奪，中央政府收不抵支，往往靠借債度日，以致連行政國防諸費都難以為繼，更遑論從事國家建設。南京國民政府成立后，為集中財力，打擊地方割據，保證中央政府龐大的各項開支，勢必要提高財政收入的集中度，為此先后采取了一系列措施。

1928年11月，國民政府公布施行《劃分國家收入地方收入標準案》與《劃分國家支出標準案》，將鹽稅、關稅（海關稅與常關稅）、統稅、印花稅、礦稅等主要工商稅種列為國家收入，而將田賦、契稅、牙稅、當稅、營業稅等適合地方征收的稅種列為地方收入，這樣通過法律形式使中央集中了全國的大部分財力，同時也給地方保留了機動財力，對于出現的地方財政困難通過轉移支付方式予以解決，從而扭轉了自清末以來財權分散于地方的不利局勢。提高中央的權威與打壓地方勢力有利于國民經濟的恢復與發展。

聯系九四年的分稅制改革，我們可以發現兩者有異曲同工之妙，實施對內搞活與對外開放的國策后，由于對企業的放權讓利以及國民收入進一步向個人傾斜，導致中央收入連年下降，宏觀調控功能弱化。為此進行的分稅制改革有效的抑制并改觀了這一現象。一些稅源寬廣、稅基穩定的稅種如增值稅、消費稅、關稅、中央企業所得稅與金融企業所得稅被劃為中央或中央與地方分享稅種，而將營業稅、個人所得稅、印花稅等零星分散、不易征管的稅種劃為地方收入，并且在2002年進一步提高了企業所得稅與個人所得稅的中央收入分享比例。這一切都是為了保證中央財力、提高宏觀調控力度、促進全國統一大市場的形成。并且在實踐中也得到了較圓滿的答案。

二、提高稅收在財政收入中的比重：

稅收由于其所獨有的強制性、無償性、固定性，使其成為公認的財政收入分配的最佳

經濟杠桿，稅收占財政收入的比重也是衡量一個國家財政發展水平的重要標志。

南京國民政府采取了多種措施以增加稅收收入：

（一）鹽稅改革

1927年國民政府頒布實施《財政部鹽務署稽核總所章程》，重新建立鹽務稽核機構，并在上海成立鹽務稽核總所，整合了征管機構，強化了征管能力，提高了征管效率，同時經過與英、法、日等國的協商，原北京政府所失去的鹽稅主權得以完全收回。另外還頒布了新的鹽法，與北京政府的舊鹽稅條例相比減輕了稅負，比如規定每百公斤一律征收國幣五元，不得重征或附加，漁業用鹽每百公斤征收三角，工業農業用鹽一律免征，在減輕稅負同時用擴大稅基與加強征管的方法實現了鹽稅收入的增長，據統計1936年鹽稅收入達17014萬元，占中央財政收入的百分之十四點二三。

（二）關稅改革

南京國民政府于1929年公布實施《海關進出口稅則》，宣告了中國的關稅自主。此后通過與英、美、法、日等國的談判，至1934年先后公布了四個國定進出口稅則，稅率實行十四級，最低百分之五，最高達百分之八十，平均稅率為百分之二五，改變了過去進口貨物不分種類，一律值百抽五的帝國主義強加的不平等關稅體制。同時還統一了海陸關關稅，由于過去陸路關稅比海路關稅少納三分之一，因此改訂新約后將增加陸海關關稅。為了發展本國民族資本主義，提高本國出口產品競爭力，國民政府還減免了出口關稅。

由于關稅改革加之進出口的增長，1936年關稅收入由1927年的10716萬元提高到34290萬元，增長達二點二倍，占中央財政收入達百分之三四點一四。

（三）創立統稅

由于國民政府裁撤厘金，以及取消了一些苛捐雜稅，導致財政收入的減少。因此經財政部研究決定開辦統稅以彌補此項損失。先后選擇了生產比較集中、設廠并以機器大規模生產、人民消費量較大、稅收富有彈性的卷煙、棉紗、水泥、火柴、麥粉、薰煙葉、洋酒、啤酒、火油作為征稅對象。由于將統稅劃為中央收入、課征對象是大宗消費品、規定了一物一稅不對同一貨物重復征收、全國統一稅率、地方不得征收附加、中外產品同等納稅等原因，統稅收入大幅度上升，到1936年收入達16157萬元，占中央財政收入百分之十二點二五。

通過以上以及其它諸種配套措施，到1936年中央稅收入已占全部中央收入的百分之六四點二九，而地方稅收入也占到地方收入的百分之六一點八九。

無獨有偶的是我國分稅制改革中也有與統稅創立相偶合的地方，比如取消原產品稅、營業稅、舊增值稅、工商統一稅，統一為新增值稅，實行內外資企業在流通稅制上的國民待遇，由國稅部門征收并列為共享收入。又如取消能源重點建設基金和預算調節基金，合并各項按經濟性質設立的所得稅和獎金稅統一為新個人所得稅等都是為了提高稅收收入的比重。

當然時勢相異，也有不同之處，比如關稅，十九世紀三十年代正是世界經濟大危機時期，各國以關稅壁壘來保護本國產業，因此國民政府關稅收入之多，占財政收入比重之大就不足為奇了。而我國隨著加入世貿組織和面對全球經濟一體化的大勢所趨，因此降低關稅水平也是合乎經濟規律的。

三、開征具有前瞻性稅種

一般而言，經濟不發達國家以流通稅為主體稅種，而以所得稅和財產稅為輔助稅種，這是因為流通稅種稅源穩定，隨著國民經濟增長而同步增長，收入有保障同時征管也較易，而所得和財產稅種一來由于國民收入低導致稅源較少，二來也由于征管成本相對較高，因此不適宜作為主體稅種。但并不意味著這些稅種可有可無。因為稅制演變規律一般是由自然經濟下的以土地為對象的直接稅過渡到商品經濟條件下的以流通稅為主的間接稅，再隨著國民收入的提高轉變為以所得財產稅類為主的直接稅類。同時所得與財產稅類也能在調節收入分配上彌補流通稅類在這方面的不足。

1936年國民政府公布實施了《所得稅暫行條例》，對營利事業所得、薪給報酬所得、征券存款所得征收所得稅，稅率實行累進稅率，稅收征管方法采取自行申報與代扣代繳方式相結合。雖然這種所得稅制沒有將公司所得稅與個人所得稅分開，稅率也很輕，稅制設計還不合理，但從整個稅收制度的演進與發展來看也是個不小的進步。

國民政府同期還籌議開征遺產稅，曾于1936年擬定了《遺產稅原則》與《遺產稅條例》，對遺產總額超過五萬元者實行超額累進征收，也相應規定了一些免稅項目，雖然后來由于種種原因末能開征，但它的指導思想與稅制設計原則也會對我國目前進行的遺產稅制研究有借鑒意義。

就我國目前而言，所得稅隨著我國經濟快速健康協調的發展而收入日增，特別是個人所得稅收入增長幅度更是令人振奮，而且由于我國社會目前出現的貧富差距的拉大，個人所得稅的調節收入功能將得到更加體現，同時遺產贈予稅也將會起到配合作用，因此在財稅體制改革進程中必須加大對所得財產稅類的重視，進一步發揮這一稅類的作用。

四、正本清源，實行費改稅

由于厘金的征收由各地自定規章，且逢卡必征，同時對內外商人實行不同待遇，外商只要交納了關稅與子口稅后就可以通行內地而不必納稅，而華商則無此優待，因而嚴重妨礙了民族工商業的發展，國民政府于1928年通過了裁撤厘金的方案，使這一自清咸豐三年為鎮壓太平天國而開征達七十八年的陋規得以取消，而代之以規范的統稅，在不減少收入的情況下促進了本國民族工商業的發展。

1934年國民政府的第二次全國財政會議提出了整理地方財政、改良稅制、取消苛捐雜稅、減輕田賦及附加并規定不再增加新的附加項目等政策，同時還規定凡妨害公共秩序、中央收入來源、交通和為一地方利益而對其它地方輸入之貨物為不公平課稅和各地的貨品通過稅一律予以廢止。

盡管此后的進展證明這些政策措施并沒有起到較積極的效果，但是這不能歸罪于上述政策，而是因為政策的實施中因為時勢而發生了逆轉。聯系我國目前的費稅改革，國民政府此一系列稅制改革極具啟發，目前涉農稅收已將于2006年前取消，車輛購置費改為車輛購置稅以及擬議中的燃油稅、環境稅、教育稅等改革也正是體現了這一正本清源的原則。這樣做不僅在增加稅收收入同時，還樹立了稅收的剛性形象，有利于遏制和扭轉目前的以費擠稅與政出多門的亂收費、亂罰款、亂攤派等三亂現象。

以上僅是對國民政府前期稅制進行簡單的分析，由于作者水平有限，因此還有其它借鑒之處，有待作進一步研究，相信我們在對歷史上稅收制度分析的基礎上既吸取了其稅制設計的長處也結合了現實情況，一定會讓稅收這一財政重要支柱在建設社會主義和諧社會的偉大歷史進程中發揮更大的作用。

參考文獻：

史全生：《中華民國經濟史》，江蘇人民出版社1989年版

財政部編寫組：《中華民國工商稅收史綱》中國財政經濟出版社1999年版