建立生態稅收體制若干思考

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一、生態環境問題介紹

隨著沙塵暴、海嘯的頻繁顯現以及能源危機的沖擊，全球生態環境的惡化終于使人類一步認識到，生態環境問題不僅是一個涉及到經濟持續發展的問題，也是一個涉及到人類生存和繁衍的問題。如何正確處理經濟發展和生態環境保護之間的矛盾，協調人與生態環境的關系，實現人與自然的和諧發展，已成為一個具有普遍性的全球問題。在這種大背景下，我國政府對稅收在經濟可持續發展，構建和諧社會中的作用越加重視。國務院關于建設節約型社會的工作中就指出，“完善有利于節約資源的財稅政策，研究制定鼓勵生產、使用節能節水產品的稅收政策，研究制定鼓勵低油耗、小排量車輛的財稅政策”。國務院總理作政府工作報告時也指出，“抓好資源節約工作，要綜合運用各種手段，特別是價格、稅收等經濟手段，促進節約使用和合理利用資源，加快建設環境友好型社會，加強對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態保護”?？傊?，稅收的理論發展和現階段循環經濟的提出，為把生態觀念融入財稅政策，建立我國生態稅收框架的構想提供了有利的契機。

二、國際生態稅收實踐

在生態環境惡化、資源短缺和環境污染嚴重的嚴峻形勢下，各個國家都在為實現特定的生態環保目標，按照生態學觀點和精神，開征生態稅收，構建稅收制度，設計稅制要素，借助稅收手段調節納稅人相應行為，籌集生態環保資金，解決人類在生產、生活過程中與自然之間所產生的矛盾，并積極參與解決生態危機，從而推動生態文明的形成和發展。不同的國家有不同的國情，我國可以從發達國家實施的生態稅收政策中得到以下啟示：

（一）適當地開征新稅種

生態稅收是出于保護環境，防止自然資源枯竭，促進再生，保持生態平衡，而對破壞生態環境、自然資源以及生態平衡的生產和消費行為征收相應數量的稅收，或運用其他稅收手段來達到改善生態目的的一種經濟政策行為。就德國而言，針對性地開征《廢水稅法》稅種，其高效、涉及面廣的特點使它一出臺便迅速滲透到德國社會經濟生活的各個領域，對德國經濟和社會造成巨大的沖擊。從而，可以看出獨特的生態稅種的確有其獨特的優越性。因此，應該在原來的單純以促進經濟增長為目的稅種盡快轉移到以促進發展“循環經濟”為目的稅種，針對不同的情況開征合理、有效的稅種。

（二）協調所得稅與生態稅

過去，我國往往是大量地提高了對勞動和所得征稅，保持對資本征稅的同時，卻允許大量的污染和資源消耗不被課稅，使原稅制未反映商品和勞務的環境成本，抬高了沒有污染行為的價格，對污染行為則保持低價格，其結果是鼓勵耗費資源。因此，應該實施通過生態稅負轉移扭轉這種趨勢，即在提高生態稅收水平的同時，降低所得稅的水平。

（三）實行區域性和全國性對策

生態問題既包括地區性的問題，也包括跨區性的、全國性的問題，甚至還有國際性的問題。但由于中央政府和地方政府在目的和征收條件方面的不同，而且地方政府還有很大的靈活性，所以二者應該是各有分工。荷蘭生態稅收征收的高效率在于征收生態稅收的政府級次有了劃分，以及稅務部門和各環境、資源部門的協調，取得了很好的效果。因此，生態稅收必須在更廣泛的制度和結構意義上去設計，以便決定哪一層次的政府或稅務機關能最好地控制生態資源。

（四）提高環保和納稅意識

公民自覺的環保和納稅意識是基礎，完善的環保立法和有效的稅收征管是保障。美國通過廣泛的宣傳教育，增強了公民的環保和納稅意識，將主要由政府重視的環保工作變成了全民參與、人人重視的環保事業。并且通過完善的環保立法，使稅收等經濟政策均能嚴格依法執行，大大減少了偷逃稅款的現象。德國在很早就認識到了環保的重要性，在發現了過去法律法規的缺點后，能立刻開征生態稅收。征收生態稅收，使人們切實地感受到環保行為對費用支出的影響，從而自發地不斷尋求總成本趨于最低的環保手段。

（五）維護企業競爭力

每一稅種實施的條件各具特色，推進的程度也各不相同。稅率采用過渡期逐年提高的方式，企業可以制定相應的時間表來應對新的稅率。然后隨著治污技術的逐步提高，企業也更加可能選擇恰當的時機更換原有的設備，進行節能投資。例如，某國為了避免二氧化碳稅對企業競爭力產生影響，設計了靈活且相對復雜的稅制，而且法律中歸類為能源密集型的企業以及總稅負超過企業增值額3%的企業可以選擇與環境能源部簽署協議，獲得減稅。這樣使二氧化碳稅的征收對企業產生有利影響，通過均衡考慮不同的利益，可以在合理的程度內既達到一定的生態保護的目標，也使利益各方可以接受。

三、完善我國生態稅收的若干思考

建立與完善生態稅收是一項龐大的系統工程，在其實施過程中必須充分考慮各方面的因素，把握一定原則的前提下，開征環境稅，完善資源稅，再以一定的配套措施為補充，充分建立與完善我國的生態稅收，從而保護我們的生態資源，解決生態危機問題。

（一）開征獨立的生態稅種

除了“費改稅”外，可以考慮按國際通行的做法，根據需要開征環境保護稅。參考歐美國家的成功經驗，該稅種的性質應屬于特定行為稅，它調節的對象應確定為產生污染的生產或消費行為，根據污染的不同對象，其具體內容可以包括：

1、碳稅

由于二氧化碳是造成溫室效應的主導氣體，為了控制其排放，在條件成熟的情況下借鑒國外的經驗，對煤、石油、天然氣等化石燃料按含碳量征收二氧化碳稅。碳稅是唯一能帶來長期收入的環保稅種，也是環境效應與經濟效應沖突的一個典型。碳稅的實際征收，并非直接對二氧化碳的排放征收，而是對煤、石油、天然氣等化石燃料征收。這主要是由于直接以二氧化碳排放量為稅基，在技術上不易操作。碳稅稅率的設計十分復雜，簡便做法是對化石燃料從量定額征收，并按含碳等值系數（即熱量等價情況下的含碳比）進行換算。在設計稅率時應遵循的原則是：碳稅要對石油、煤、天然氣實行差別稅率，循序漸進的原則。

2、水污染稅

我國目前對水體污染行為的控制儀是針對工業廢水污染，而且還不是全額收費，只是超標收費，收費標準也偏低。生活廢水還不在考慮之中，但這部分污水排放量已經達到相當大的比例。來自生活方面的污染己經使我國水資源面臨嚴重的污染問題。為了加大水污染的控制力度，提高治理的效率和效果，有必要將水污染稅的課征對象擴展到生活廢水和農業廢水，實施全方位的征收。對城鎮居民排放的生活用污水，由于其中所含污染物質的種類及濃度大體相當，可以采用無差別的比例稅率，直接根據排放量多少確定稅負。而對農業廢水可以參照工業廢水的治理方法來處理。水污染稅也應以邊際治理成本為確定征收稅率的標準，用利益機制不僅可以激勵污水的治理，還可激勵整個社會節約用水。

3、污染性產品稅

這類稅收主要用來解決特殊環境方面的問題。對潤滑劑、化肥、殺蟲劑、電池、化學原料及包裝物征稅，以鼓勵回收利用及限制污染嚴重產品的生產和消費。污染性產品是有替代產品的，產品的需求價格彈性比較大，可以用無污染性產品和污染性產品的邊際生產成本差作為稅率來課征污染性產品稅，將外部成本內部化，提高污染性產品的內部價格，利用價格機制來抑制或取消污染性產品的生產和消費。

4、其他產品稅

對農藥、化肥等農業投入品征稅，以抑制其應用帶來的污染；對于城市中的塑料袋和發泡材料一次性飯盒污染征收適當稅率的環境稅，以減少其生產和使用；含磷洗衣粉的使用是水資源污染的重要因素，對其征稅應考慮使稅率高于無磷洗衣粉和含磷洗衣粉的生產成本的差異；對不可回收的飲料容器征飲料容器稅等等，可以在生產或銷售環節征稅。

（二）調整現行資源稅

對資源稅進行完善，有利于提高資源的利用率，遏制資源的過度掠奪性開采與浪費，保障循環經濟的實現。調整現行資源稅，使之成為生態稅收體系中的一員。

1、擴大征收范圍

我國現行資源稅僅對礦產品和鹽類資源課稅，征收范圍過窄，難于遏制對自然資源的過度開采，因為大量非稅資源的價格由于不含稅收的因素而明顯偏低，以非稅資源為主要原料的下游產品的價格也偏低，從而導致對非稅資源及其下游產品的需求畸形增長，使自然資源遭受嚴重掠奪性開采，造成資源配置不合理，影響可持續發展。這既不符合當今世界資源稅的趨勢和走向，也與我國資源短缺、利用率低、浪費現象嚴重的情況極不相稱。資源稅的開征不僅是取得財政收入的一種形式，也應起到全面保護資源，提高資源利用效率的稅收作用。因而應將目前資源稅的征稅對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，以有效保護我國短缺的自然資源，保持生態平衡。目前，世界上許多國家資源稅的征收范圍都涵蓋了礦藏資源、土地資源、水資源、動植物資源、森林資源、草場資源、海洋資源以及地熱資源等。

2、改革稅率設計

將資源稅和環境成本以及資源的合理開發、養護、恢復等掛鉤，根據資源的稀缺性、人類的依存度、不可再生資源替代品開發的成本、可再生資源再生成本、生態補償的價值等因素，合理確定和調整資源稅的稅率。可以按照資源的蘊藏及耗用梯度設計稅率，對不可再生性、不可替代性和稀缺性資源課以重稅，以減少資源的過度開采，杜絕資源的破壞性開采，維護生態環境。其實質就是不可再生資源高于可再生資源，稀有程度大的資源高于普通資源，經濟效用大的資源高于經濟效用小的資源，對環境危害大的資源高于危害程度輕的資源，重構稅率結構。按質論價為基礎，縮小幅度差距，并根據資源市場變化作相應調整，適度提高資源稅稅率標準，使之充分體現公平稅負、維護生態、調整結構的目的。

3、改革計稅依據

我國現行的資源稅計稅依據是：納稅人開采和生產的應稅產品，用于銷售或者納稅人自用，分別以銷售量或自用量為計稅依據。這使企業對開采而未銷售或未自用而積壓的資源不需要付出任何稅收代價，變相鼓勵了企業對資源的過度開采，造成大量資源的積壓和浪費。因此，如果將資源稅的計稅依據由按銷售量或自用數量計稅改為按產量計稅，這可使企業開采后沒有出售而積壓或自用的資源也成為應稅資源，使企業積壓的資源產品也負擔了稅收，增加企業這部分產品的成本。這可以引導企業出于利潤最大化的目的，珍惜與節約國家資源，避免過度開采。

目前，我國的市場經濟體制已經初步形成，可持續發展和循環經濟等戰略的陸續提出，以及其他相關制度改革的逐步實施，使得建立與完善生態稅收具有了必要性。生態稅收的建立與完善能夠在經濟、社會和生態中起到很好的協調作用，最終促進可持續發展戰略的實施，循環經濟的發展，社會的和諧與穩定，生態資源的保護與合理利用。