哲學方法在公共政策分析中的運用

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摘要：公共政策分析中的哲學方法主要包括矛盾分析法、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等，這些哲學方法在公共政策分析中的應用對保證公共政策的科學性起著至關重要的作用。

關鍵詞：公共政策；公共政策分析；哲學方法

矛盾分析法、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等哲學方法在公共政策分析中有著十分重要的意義，這些哲學方法的應用保障著公共政策的科學性。

一、矛盾分析法與公共政策分析

矛盾分析法是唯物辯證法的根本方法，也是我們分析事物最根本的方法，在整個唯物辯證法方法論體系中居主導地位。它是所有學科都應該重視的分析方法，也是公共政策分析和公共政策研究的基本方法。首先，矛盾分析法是同一性和斗爭性相統一的辯證方法。所謂矛盾就是既對立又統一，矛盾的對立屬性即其斗爭性，矛盾的統一屬性即其同一性。同一性是相對的，而斗爭性是絕對的。同一性是包含著差別和對立的具體的同一，而斗爭性則寓于同一性之中，兩者相互聯結，不可分離。第二，矛盾分析法是矛盾普遍性和特殊性、共性和個性相結合的分析方法。矛盾的普遍性是矛盾存在于一切事物中，存在于一切事物發展過程的始終。矛盾的特殊性是指不同事物的矛盾各有其特點，同一事物的矛盾在不同發展過程和發展階段各有不同的特點，構成事物的諸多矛盾以及每一矛盾的不同方面各有不同的性質、地位和作用。矛盾普遍性和特殊性是辯證統一的關系。矛盾的普遍性即矛盾的共性，矛盾的特殊性即矛盾的個性。矛盾的共性是無條件的、絕對的，矛盾的個性是有條件的、相對的。任何事物都是共性和個性的統一，共性寓于個性之中，沒有離開個性的共性，也沒有離開共性的個性。矛盾的共性和個性、絕對和相對的道理是關于矛盾問題的精髓，是理解矛盾學說的關鍵。第三，矛盾分析法是“兩點論”和“重點論”相統一的分析方法。堅持“兩點論”，就是在復雜事物的發展過程中，既要看到主要矛盾，又不能忽視次要矛盾；在認識某一矛盾時，既要看到矛盾的主要方面，又不忽視矛盾的次要方面，以避免“一點論”。堅持“重點論”，就是在復雜事物的發展過程中，要著重地抓住主要矛盾；在研究某一矛盾時，要著重地把握矛盾的主要方面，以避免主次不分的“均衡論”。“兩點論”和“重點論”是互相包含的，是內在統一的。任何公共政策問題的產生都根源于矛盾，任何公共政策也都是為了解決矛盾。從政策哲學的研究對象來看，公共政策理論和公共政策實踐矛盾的解決離不開矛盾分析法。從公共政策的本質來看，公共政策一定是國家公共權力運行的具體體現，是政府實施公共管理的重要途徑，是政府維護公眾利益的主要手段。國家在運行公共權力時，如何做到兼顧不同利益群體、不同矛盾雙方的利益需要是政府面臨的重要抉擇，將矛盾分析法引入公共政策分析中，有助于平衡矛盾雙方的利益，使其盡可能達到一種和諧狀態。從公共政策的特征來看，政治性和公共性、穩定性和變動性、公平性和效率性、強制性和合法性是公共政策的矛盾性特征。公共政策的政治性和公共性既有一致的方面，又有相互矛盾的一面。當政治系統中占據統治地位的階級、政黨以及貫徹統治階級意志的政府所具有的特殊利益與它們所代表的社會公眾的利益一致時，公共政策的政治性和公共性就能很好地結合在一起；但當它們的利益不相一致甚至發生沖突時，公共政策的政治性和公共性就會相互矛盾。穩定性和變動性、公平性和效率性、強制性和合法性也都是這種矛盾關系。再從公共政策的功能來看，公共政策對社會的存在、運行和發展有著導向功能、協調功能、控制功能和分配功能。一般常態社會的政治、經濟、文化是平衡協調發展的，但當社會發展中出現不平衡不協調，比如在分配上出現貧富差距懸殊甚至出現嚴重的兩極分化，沒有正確處理好公平和效率的關系時，就不可避免地引發利益各方的沖突和矛盾?？梢?，公共政策領域到處充斥著矛盾。在這些矛盾的解決過程中，矛盾分析法大有用武之地。

二、利益分析法與公共政策分析

所謂利益，就是在受生產力發展制約的一定的經濟關系中，人們為實現自身需要形成的一種社會關系。利益是由需要轉化而來的。由于需要的多樣性，人們之間必然形成經濟的、政治的、文化的多方面、多層次利益關系。普遍性和特殊性、絕對性和相對性、競爭性和協調性、獨立性和依賴性的統一是利益的特征。經濟利益、政治利益和文化利益的區分，國家利益、集體利益、個人利益的區分，局部利益和整體利益的區分，眼前利益和長遠利益的區分，正當利益和不正當利益、合法利益和非法利益的區分是利益的構成，是利益矛盾的具體表現。利益分析法就是通過分析人們的利益及其相互關系，揭示社會生活的本質及其發展規律的方法。利益分析法是公共政策分析中的一種基本方法。首先，從公共政策的實質角度看，公共政策是對社會的價值所作的權威性分配。也就是說，公共政策是政府從自身利益和公眾利益出發進行的具體管理，是以政府為主的各種利益個體和群體參與的管理活動，利益分配是公共政策活動的核心。在利益分配中必須正確處理好各種利益關系。第二，從公共政策的類型角度看，分配政策是對社會上各種利益集團內部利益劃分作出規范；再分配政策是政府制定和實施的對社會各集團的種種利益進行平衡和協調的規范；規制政策一是規范政府行為，二是劃分不同利益集團的利益；自律政策即自我限制的政策，是指政府規定了某些行為規范供集團在行動時對行為進行選擇。第三，從公共政策的功能角度看，政府制定和實施公共政策的目的就是要將社會公共資源正確有效地在它所服務的公眾中加以分配，而其關鍵是要處理好公平和效率的關系。公共政策中利用利益分析法，就是要權衡公共政策利弊得失，正確處理各種利益關系，使各方面的利益能夠協調、全面發展，廣泛調動各方面的積極性，推動社會健康向前發展。

三、系統分析法與公共政策分析

所謂系統分析法就是在研究中把研究對象視為一個系統，在若干選定的原則和準則下，通過對系統內各要素、結構和關系的考察，利用定量的方法提供允許和可用的數據，借以制定可行方案并推斷各種可能結果，以期尋求對系統狀態整體效益最大的方法。系統分析法之所以在公共政策分析中得到廣泛應用，是由公共政策分析過程本身的系統性所決定。我們可以把公共政策活動視為一個由政策活動的外部生態和內部生態所組成的復雜大系統。公共政策活動的外部生態有歷史的、地理的、政治的、經濟的、文化的、社會的等環境因素，也有全球的、區域的、一國整體的、地區的等層次因素，它們構成公共政策活動的具體情境事實體系。政策行動主體、政策公共財政資源、政策信息資源、政策價值取向、政策工具選擇等則構成公共政策的內部生態系統。公共政策活動是其外部生態和內部生態通過互動實現相互適應和改造的過程。公共政策活動的外部生態既制約著內部生態，同時又為其運行提供了現實條件，公共政策活動的內部生態的變化，又改變著外部生態的狀況。正是通過這種外部生態和內部生態間的互動，具體公共政策活動的功能才能得到實現。對公共政策系統的分析可從兩個角度進行。從靜態結構角度看，公共政策系統由公共政策的環境超系統與資源系統、公共政策的主體系統與客體系統、公共政策的組織系統與體制系統、公共政策的咨詢系統與信息系統所組成的復雜大系統。而從動態運行過程角度看，具體的公共政策是一個處在自身系統和環境超系統交互作用下，由政策主客體的活動構成的、處在變動中的動態過程。公共政策動態演進的動力源自其內部矛盾的展開，一類是公共政策系統與其環境超系統之間的矛盾，另一類是公共政策內部各因素之間的矛盾。這一演進過程呈現出變動性、互動性、彈性和流動性諸特點，這一演進過程還呈現出政策議程、政策規劃、政策執行、政策評估和政策終止等有系統關聯的若干階段。可見，系統分析法在公共政策分析中是極富實用價值的。

四、因果分析法與公共政策分析

因果理論是對事物和現象之間因果聯系的理性概括和反映，它反映的是兩個或兩個以上的事物、現象、過程在一定條件下的相互聯系和相互作用。前因后果，前后現象之間有必然性是因果聯系的特點。一因一果、一因多果、一果多因、同因異果、異因異果、多因多果、復合因果是因果聯系復雜多樣性的表現。對事物和現象間因果關系進行分析的方法就是因果分析法。在公共政策分析中應用因果分析法，可以幫助人們認識政策目標與政策結果之間、政策環境與政策執行之間、政策資源的配置與政策效率之間的聯系。在公共政策分析中，常用的因果分析法有詳析分析、多元回歸分析、路徑分析、結果方程模型、格蘭杰因果檢驗、實驗法和比較分析法等。多元回歸分析、路徑分析、結果方程模型屬于因果關系的定量分析方法，在公共政策預測和公共政策評估中被經常采用。

五、定量分析法、定性分析法與公共政策分析

定量分析法是對事物的量的規定性進行研究的一種科學方法。包括回歸分析、時間序列分析、決策分析、優化分析、投入產出分析等具體方法。在公共政策分析中，最典型的定量分析法就是福利經濟學所主張的成本-收益分析法。成本-收益分析是政府以市場方式制定政策從而達到資源再分配目標的一個基本技術，被稱之為試圖用經濟方法取代市場討價還價的價格確定方式，使政策抉擇達到帕雷托最優。帕雷托最優就是采取任何一個行動，都至少給一個人帶來好處，但卻不損害任何人。這在公共政策領域幾乎是不可能的。由帕雷托最優的困境產生了卡爾多-?？怂箻藴实母＠洕鷮W：政策選擇要使凈福利最大化。也就是說，一項政策即使使某些人受損，但如果總福利大于損失，這項政策就應該被采納。成本-收益分析法的具體方法有凈現值法、現值指數法、內含報酬法等。成本-收益分析法是公共政策制定和公共政策評估中常用的定量方法。趨勢分析法、指數平滑法、回歸分析法則是公共政策預測中常用的定量方法。定量分析是定性分析的基礎。定性分析法是對事物的質的規定性進行研究的一種科學方法。包括歸納分析法，演繹分析法，比較分析法，結構分析法，矛盾分析法等。在公共政策領域，確認政策問題產生的原因要借助于因果分析法，對政策問題的實證分析要借助于歸納分析法和演繹分析法，對政策問題的內部結構進行分析要借助于結構分析法，對新舊政策問題的相似性進行分析要借助于比較分析法，對政策問題的性質的把握要借助于矛盾分析法。定性分析更適用于涉及社會、政治、價值、倫理和意識形態等難于定量的問題，定量分析則更適用于經濟問題。定量分析和定性分析在公共政策分析中是相互統一、相互補充的。

六、理性分析方法、超理性分析方法與公共政策分析

在公共政策分析中，與理性方法相關的決策模型包括完全理性決策模型、有限理性決策模型、漸進決策模型和綜合分析政策決策模型。完全理性決策模型是以亞當•斯密的古典經濟學理論為基礎，經邊沁、密爾等功利主義者發展，以及現代管理科學家的概括而形成的一種管理決策理論。完全理性決策模型認為，政策實施的結果就是使社會效益最大化。完全理性決策模型的限定條件是非?？量痰?，它要求決策過程中必須把決策行為視為具有一致價值判斷的整體行為而非個體或群體行為。決策者有絕對的理性，具備完備的知識和信息，能窮盡所有備選方案并預測到所有結果。決策目標單一、明確和絕對。決策者在決策過程中具備一以貫之的價值偏好。決策過程中不考慮時間和其它政策資源的消耗。這些近乎完備的條件成為完全理性決策模型在實踐中無法使用的原因。西蒙對完全理性決策模型進行了批判，指出了其局限性，提出了有實際應用價值的有限理性決策模型。它是依靠有限的資源和信息，通過不斷的搜索，得出滿意政策方案的決策方法。這種模型是以“令人滿意的”準則去取代完全理性所主張的“最大化”準則，所以又稱滿意決策模型。滿意決策尋求的不是最佳，而是次佳或“第二最適”。在實際決策中，有限理性決策模型重視的是可行性研究和成本與利益分析，但它更主要的是僅僅為決策者提供決策規則，這也成為其主要的缺陷。林德布洛姆在批判了理性決策的缺陷后提出了漸進決策模型。這一方法強調決策者的決策是從現行政策出發，只是對現行政策的調整。但漸進決策模型只適用于既有的相對簡單的問題而不是將來要發生的復雜的問題，因而它在政治上追求的是安全的而不是具有冒險精神的措施，這樣公共政策就變成了補救性措施而非創新性方案。德羅爾看到了理性決策模型在可行性問題上的局限和漸進決策模型的保守傾向，提出綜合決策模型，試圖將理性決策模型和漸進決策模型結合起來，并把兩者的合理性加以延伸和綜合。他認為現實的政策訴求可能是要求社會變革的，也可能是要求社會穩定的，因此必須把兩者結合起來。而R.M.克朗則認為應該把理性分析的科學和超理性分析的藝術結合起來[1]?？死收J為，超理性分析的主要表現形式有判斷、直覺、創造力、靈感、隱含的知識、信仰、洞察力、意志、超感交流和預見能力等。德熱認為，超理性因素主要包括判斷力的應用、創造性的發現、頭腦風暴法和其它一些決策方法[2]。可見，超理性分析以主觀判斷為主，而這種主觀判斷應當建立在充足知識和豐富經驗的基礎之上。超理性不是非理性，非理性是建立在信息不完備基礎之上的主觀判斷。因此，超理性分析可以定義為在充足知識和豐富經驗的基礎之上進行的主觀判斷，也即建立在定量分析、理性分析基礎上的定性分析。當一個公共政策問題包含社會、政治、組織、意識形態、倫理道德因素時，理性方法就難以解決問題，就必須采用超理性分析方法。超理性分析方法主要有：問題的主觀識別方法、趨勢的直覺預測方法、方案的靈感激發方法、決策的經驗判斷方法、結果的模糊評估方法。超理性分析受主觀因素的影響特別大，為防止其可能導致的片面或極端情況的出現，應遵循以下基本要求：建立在定量分析基礎之上；決策者具有足夠的經驗積累；政策過程能夠排除明顯的錯誤和缺陷；綜合各種信息進行深入的分析；要考慮環境因素的變化。超理性分析方法特別適用于多元政策目標的分析，有利于提高決策效率，有利于理解當代中國社會的決策過程和政策特點?？傊诠舱叻治鲋校嬖谥芊治龇?、利益分析法、系統分析法、因果分析法、定量分析法、定性分析法、理性分析法和超理性分析法等若干哲學方法，它們是相互依賴、相互作用、相互補充的。比如，在進行利益分析的同時也必然進行定性定量分析，在進行系統分析的同時也必然進行矛盾分析，而超理性分析是建立在定量分析、理性分析基礎上的定性分析。因此，它們是一個有機統一的方法論體系，這些哲學方法對保證公共政策的科學性起著至關重要的作用。

作者:周建民 單位:蘇州市職業大學

參考文獻:

[1][美]R.M.克朗.系統分析和政策科學[M].陳東威譯.北京：商務印書館，1985.

[2][英]米切爾•黑堯.現代國家的政策過程[M].趙根成譯.北京：中國青年出版社，2004.