我國公共政策權威性研究

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提要：公共政策權威性的高低在很大程度上決定著政策的效果。在我國經濟社會發展和社會轉型過程中，大量的公共政策被制定出來并加以執行，它們對社會發展發揮重要的作用，但另一方面也有不少政策的效果并不理想，究其原因政策的權威性不足是導致這一偏差的根本原因。本文對影響公共政策權威性的因素和權威性不足問題進行分析，并從影響公共政策的主體、客體、環境和工具、手段等方面提出提高政策權威性的對策。

關鍵詞：公共政策；權威；政策主體

權威性是指具有使人發自內心信服的力量和體現威望的性狀，讓人無條件相信，不產生懷疑。公共政策權威性是指公共權力機關制定的有關政策、行為規則具有很強的公眾影響力和威望，讓人們對其產生高度認同感、自愿的服從和支持的一種性質和狀態。一個國家的經濟發展、環境保護、社會保障、公共基礎設施及公共教育等諸多社會問題，都需要由公共政策來調整和解決，政策的權威性狀況極大的影響著這些問題解決的程度和效果。因此，必須重視和提高公共政策的權威性。

一、影響公共政策權威性的因素

（一）公共政策主體。公共政策主體是指在特定的環境中直接或間接的參與公共政策的制定、實施、評估的個人、團體或組織，他們不同程度地介入到公共政策過程之中，影響著政策的權威性。

1、公共組織的角色、地位和形象。組織機構的角色定位、職權大小、組織結構和責權分工、組織文化和工作效率等組織的性狀和表現，在不同層面、不同程度上從政策制定、執行、評估、監控和調整等方面影響著政策的質量和效果，最終影響著政策的權威。

2、公共組織中工作人員的個人自身素質和能力。公共政策是由人制定、貫徹實施和評估的，工作人員自身的素質和政策水平，影響著政策方案的質量、政策執行效率和效果、政策監控的有效性、政策評估的客觀性和公正性，進而影響政策的權威性。公共政策工作人員自身的素質包括工作人員個人的知識水平、業務能力及職業道德等綜合素質。

（二）公共政策客體

1、政策目標的定位。公共政策目標的定位是建立在對公共問題的情勢分析的基礎之上，涉及的范圍廣泛、表現形式多樣且內容豐富、相互關系復雜。因此，在完成公共政策問題的分析之后，公共政策目標定位就成為另一個影響政策權威的、值得重視的問題了。政策目標是否能最大限度地體現公共利益、能否代表最廣大人民群眾的要求、是否客觀適當等都影響著政策的權威性。

2、政策方案規劃的質量。政策內容的公平、公正、公開性程度，決定了政策的完整性和公平性及公眾對政策的了解度與支持度，從而直接地影響政策的權威性。政策工具、政策方法和手段的科學性和正當性，一定程度上決定了政策的效率和效果，間接影響著政策的權威性。

（三）公共政策環境

1、公共政策的一般環境。公共政策的產生、存在和發展都與環境因素存在密切的聯系，受到環境的影響。公共政策是政策環境的產物，環境決定和制約政策，起主導作用；政策則改善和塑造環境，具有反作用，二者存在辯證統一的關系。公共政策的一般環境包括經濟資源環境、政治法治環境、社會文化環境和國際環境等。世界經濟格局與運行狀態，一國或一個地區經濟體制、經濟結構、經濟發展速度和水平、經濟總量等要素構成的經濟環境狀況影響著公共政策的物質基礎；一個國家或地區的政治制度、政治局勢、大政方針、政府行為等構成的政治狀態和法律體系、法律機構、執法狀況與社會治安等構成的法治狀態在一定程度上決定著公共政策權威性的制度基礎；一國或一個地區的社會規范、教育、科技、道德等構成的社會文化環境是影響公共政策權威性的思想基礎。

2、社會輿論環境。任何一項公共政策在其政策周期內都會受到社會的極大關注和議論，也就是說政策過程全程都處在一定的社會輿論環境之中。社會輿論的主流觀點、傾向在很大程度上影響著政策的權威性，如果輿論有利于政策，則會提高政策的權威性，反之則會降低政策的權威性。在今天這個媒體越來越發達的網絡時代，社會輿論對公共政策及相關部門和人員的影響也越來越大，需要更加重視。

（四）公共政策資源和工具。公共政策資源包括物質資源、人力資源、資本等有形要素和信息、規則、權威資源等無形要素。公共政策資源是否充足決定著政策方案的質量、政策的執行效率、政策監控和評估的效果，從而影響其權威性。一方面公共政策資源量的充足性與否，直接影響著政策運行過程；另一方面公共政策資源結構、資源配置方式，同樣影響著政策的權威性。公共政策工具是人們要解決社會問題或實現某一政策目標都必須采用的具體手段和方式。在政策過程中，選用何種政策工具和方法對公共組織能否達成既定政策目標具有決定性影響。在政策周期中，始終存在著各種方法和手段的選擇問題，如行政手段、經濟手段、法律手段、思想教育手段等，關鍵是選擇一種最恰當、最合理的手段和方法，提高政策的有效性和權威性。

二、我國公共政策權威性不足原因分析

為推動我國經濟社會快速發展和社會轉型，黨和國家出臺了眾多的、涉及各個領域的、各種類型的政策，各級地方政府根據國家的基本政策并結合本地的區情也制定了諸多地方政策，其他一些社會公共組織也在各自的職能領域形成了紛繁復雜的社會政策，整個社會形成了一個由各種政策相互交織的政策網絡。這些政策對推動社會發展發揮了積極的作用，但是我們也要看到，在這些政策中政策質量不夠高、政策效果不佳、政策目標未能實現等問題也是極其普遍存在的現象。導致這一結果的根源是政策的權威性不足，而具體原因是多方面的，主要在于以下方面：

（一）政策主體存在缺陷

1、政策組織機構設置不科學，公信力不足。政策活動都是由一定的公共組織推動的，政策制定、政策執行、政策監控和評估等政策行為都由一定的組織機構承擔。由于組織機構本身作為一個利益群體，也會從本部門利益出發，在政策制定、執行、評估過程中，難免會在一定程度上影響其公平性，從而影響政策的權威性。長期以來，組織機構臃腫、責權不清、部門本位主義、工作效率低下等官僚體制的弊端是我國大部分公共組織的通病，雖然進行了數次機構改革，可是效果并不明顯。公共組織的這些弊端一方面直接導致由他們運作的公共政策質量和效果欠佳，進而降低了公共政策的權威性；另一方面這些弊端同時損害和降低了公共組織的形象和影響力，引起公眾對他們的不信任，使得其公信力不強，間接影響著由他們操作的公共政策的權威性。

2、公共組織的工作人員整體素質不夠高，政策能力不強。在我國，大部分公共組織對工作人員的招聘選拔制度都不夠科學，員工培訓又比較欠缺或者缺乏針對性和實效性，加之高等教育還未適應社會需要及社會大環境中一些不良思潮和風氣的影響，公共組織的工作人員大量存在與工作要求和崗位職責不相符合的諸多問題，比如思想覺悟不夠高、工作態度不夠端正、工作作風不良、業務能力不強、工作效率低下等。一方面工作人員個人綜合素質不夠高、勝任力不夠，難以迅速處理好社會中出現的各種問題，讓百姓滿意，這自然會削弱由他們操辦的公共政策的權威性；另一方面工作人員職業道德意識較弱，在政策執行過程中，由于利益的驅使，常常出現追求個人利益，損害國家利益、其他部門利益和集體利益的現象，必然會削弱公共政策的權威性。

（二）政策的目標和內容存在偏差，正當合理性不夠

1、部分政策的目標欠缺適度合理性。公共政策往往涉及多個目標，這些目標交織在一起，相互影響且可能相互沖突，給政策目標的確定帶來困難。由于主客觀原因，一些政策部門和人員在確定政策目標時，經常出現目標設置不當、不科學、不合理的問題，比如目標錯位、目標過多過高、多個目標相互矛盾等，從而偏離政策的正確方向，導致政策質量不高，最終影響政策的權威性。

2、一些政策內容的正當性不強。公共政策的本質是政府對社會公共利益的權威性分配、調節與增進，如果政策未能協調處理好各種利益關系，就可能產生和加劇社會矛盾，必然影響政策的權威性。在我國，不少政策的內容存在公平、公正、公開性不足的問題。另外，由于政策對象的復雜性和廣泛性，政策很難覆蓋社會各階層，故而容易造成各階層利益沖突，因此在政策制定、執行、評估過程中，大量存在政策對象的片面性問題。在這種情況下，政策內容的正當性問題必然受到廣泛關注，處理不當就會引起公眾的質疑，影響政策的權威性。近些年來，為解決廣受社會關注的醫療、教育、住房、收入分配、社會保障、環境保護等民生問題，中央和地方政府推出了一系列的政策，可是這些政策大多都不夠成熟，存在諸多弊端，沒有有效解決問題、實現政策預期的目標，讓公眾產生失望和懷疑情緒，降低了政府政策的權威性。

（三）公共政策環境復雜多變。由于我國還處于社會主義初級階段，在國內面臨著經濟發展、社會轉型、體制改革、制度建設、文化傳承、環境保護等諸多任務，國際上也面臨著極大的經濟競爭、政治爭斗、貿易沖突等環境壓力。在這一轉型發展過程中，沒有歷史經驗可循，不可避免的會出現這樣那樣的問題，諸如市場經濟發展過程中產生的地區差距、居民收入差距、行政壟斷和不正當競爭等問題；民主政治發展過程中出現的貪污腐敗、權力尋租、部門主義、行政低效等問題，導致體制改革進展緩慢；法律制度不夠完善、執法不嚴、法律監督和違法責任追究不力，損害了法律的威嚴；經濟發展過程中存在的高消耗、高投入、高污染問題，帶來的資源利用效率低下、生態環境遭到嚴重破壞；科技創新激勵和保護制度建設不力，整個社會創新不足、山寨泛濫、低水平重復建設和價格戰隨處可見；民族信仰缺失、國民整體素質不高、價值觀失范、社會道德滑坡，等等。加上錯綜復雜的國際關系以及國際上一些別有用心的敵對國家的尋釁滋事。在這種內外復雜多變的環境的夾攻之下，公共政策的權威性必然受到其影響。另外，我國網絡輿論環境由于缺乏必要的法律規范和有效的引導，不但難以發揮其在政策宣傳、教育方面的作用，甚至一些不正常的、虛假的、錯誤的信息的傳播和討論還降低了政策的權威性。

（四）公共政策資源和工具不充分

1、政策資源不足。如前所述，政策資源是否充足和配置是否合理是決定政策有效性的重要條件。巧婦難為無米之炊，受制于經濟發展水平和資源配置體制，不少政策都存在著資金不足、專業技術人員欠缺、信息不充分、資源投入失衡等問題，從而使得政策方案質量不高、政策執行效率低下、政策監控和評估障礙重重等問題，嚴重影響了政策效果的發揮，最終危及政策的權威性。如何提高資源的利用效率，以最小的資源投入獲取最大的效益回報，提升政策權威性，這是值得思考的問題。

2、公共政策工具和方法不當。一項政策要產生良好的效果，需要根據具體情況和需要，將政治、經濟和市場等多種方法結合使用。我國一些政策機構和人員，由于自身素質不高和組織機構的混亂性、狹隘性，他們掌握的政策方法和工具不足，在政策過程中使用的政策工具缺乏靈活性和針對性，常常比較死板教條和單調。比如，政策執行機構習慣使用傳統陳舊的行政手段、經濟手段、法律手段、思想教育手段等，而對新的市場化工具、社會化手段和方法運用較少，導致政策效率降低，難以獲得政策對象和公眾的認可和支持，最終波及政策的權威性。綜上，導致我國公共政策權威性不高的原因是多種多樣的，其中政策規劃質量不高、政策執行偏差、政策多變是影響我國政策權威性最主要、最普遍的因素。

三、提高公共政策權威性的對策建議

解決我國公共政策權威性不足問題是一個復雜、系統的過程，可以考慮從以下幾個方面入手：

（一）改善和提升公共政策主體的權威性

1、加大政府職能改革，盡快建成服務型政府。加快政府機構機制體制改革，實現組織職能重心、職能體系結構、職能方式、職能關系轉變。一方面合理設置和精簡機構、科學劃分和配置職權、明確權責關系，解決機構臃腫、責權不清的組織混亂和低效現象；另一方面改革和簡化組織機構辦事程序，提高組織辦事效率。通過科學設置和劃分公共組織職能和結構，實現從管制向服務轉變，從而增強政策組織的權威性。

2、改革公務人員招聘和培訓工作，提高工作人員素質和能力。首先，要改革公務人員招聘選拔制度，做到人才測評的全面性和準確性，提高公務人員選拔的效率和質量，從入口防范素質不高、職業道德水平低下等不符合公共組織要求的人員進入公共組織。其次，一方面對工作人員進行階段性培訓，使其具備能適應不斷變化的社會環境的相匹配的文化知識和業務技能，能從容的處理變化中的各種公共事務；另一方面在職業實踐活動中，不斷進行自我教育、自我改造、自我批評、自我完善，不斷提高自身的職業道德意識，從思想上提升自己的素質。最后，建立正常的公務人員退出機制，對于嚴重違反職業要求和組織規范的、通過培訓素質能力依然達不到崗位要求的人員，通過清退、換崗、自動或勸說退崗等方式讓其離崗，從出口處純潔公務人員隊伍和提高隊伍的整體素質。

（二）增強公共政策客體的權威性

1、準確界定政策問題，科學設置政策目標，增加政策目標的明確性，使得政策目標具體化。一方面政策目標制定者，通過聽證會、德爾菲法、公共郵箱信息搜集等廣泛采納各方意見建議，并且和各領導、專家學者反復討論論證，明確政策目標及政策指定的意義，準確界定政策問題；另一方面在政策傳達期間，通過領導會議或內部傳達等方式，強調傳達時務必保證信息的真實性，切忌歪曲理解導致信息的失真，并且通過文件附件形式使得政策具體化，避免政策目標的執行偏差，從而提高政策的權威性。

2、提高政策方案規劃質量，強化政策內容的正當性。一項政策方案，直接影響著政治經濟文化的發展。要提高政策方案的質量，要求政策方案制定時遵循基于國情原則、社會公正及利益補償原則和民主參與原則，從本國國情實際情況出發，維持社會公正，聽取社會各界不同意見和建議，突出公共利益并保障其實現。提高政策方案規劃質量，凸顯政策內容的正當性。

（三）優化公共政策環境，提高環境適應能力

1、提高政策環境的分析、把握和適應能力。我國處于社會轉型階段，各方面環境關系復雜。政策制定時，應從宏觀角度分析市場經濟、民主政治、體制改革、法律制度方面存在的問題。正確認識國際環境，合理把握力度，全方位協調處理各方面的關系，不斷提高國家的適應能力。

2、創建良好的社會環境。切實貫徹十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念精神，實現經濟結構戰略性調整，提升發展整體效能、推進事業全面進步，實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展，實現人與自然和諧，拓展經濟發展空間、提升開放型經濟發展水平，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。堅持創新發展，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展。堅持協調發展，牢牢把握中國特色社會主義事業總體布局，促進經濟社會協調發展。堅持開放發展，奉行互利共贏的開放戰略，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體。堅持共享發展，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進。在五大發展理念的指導下，建成一個經濟、政治、文化、社會和生態五位一體共同發展的優良的社會整體環境。

3、加強對社會輿論環境的規范和引導。一方面整治、規范網絡輿論環境，使得輿論環境從無序變得有序；另一方面完善輿論環境方面的法律制度，使得有法可依，保證輿論環境的穩定性，從而讓公眾有渠道發言，并且發言受到法律保護。

（四）優化公共政策資源配置，創新政策工具和方法

1、提高政策資源的利用效率。資源的有限性要求政策執行機構提高資源的利用效率，一方面精打細算，做好規劃和財務預算，提高量的利用率；另一方面優化資源配置結構，提高資源的利用效率，以最小的資源投入獲取最大的效益回報，并公開各項開支，增加公眾的信任感，從而提高權威性。

2、創新和優化政策工具，豐富政策手段，提高政策方法的有效性。利用定量和定性分析對政策評估后，在執行政策時多方面采用政治、經濟、市場等多種方法，靈活處理市場不斷變化的各種突發事件，提高政策執行效率，從而間接地增加其權威性。政策實施過程中，根據具體情況，除了傳統的將行政手段、經濟手段、法律手段、思想教育手段等有機結合，還可以創新使用市場化工具和社會化手段，提高執行的效率，促進政策目標的實現。

四、結語

影響公共政策權威性因素的四個方面和存在的主要問題，它們之間并非獨立存在，公共政策主體、客體、環境和手段之間相輔相成，相互影響，相互融合。政策主體與政策客體相互依存，一方的存在以另一方的存在為前提；政策主體全方位的認識、把握環境，并適應其實際狀況；政策執行手段、方法為政策主體所用，而政策主體優化政策手段、方法。因此，在提升公共政策權威性的過程中，應全方位把握政策主體、客體、環境、資源和工具方面的聯系，針對性地采取措施，有效地提高公共政策權威性；切忌一葉障目，只見樹木不見森林，導致政策偏頗和促狹。

作者:劉玲 單位:長江師范學院管理學院

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