協商性微型公眾的特點和功能分析

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摘要：微型公眾是由科學抽樣產生的公民代表組成的協商論壇。它們具有（近乎）隨機抽樣、普通公民參與、公開協商的共性特征，但是不同類型的微型公眾在參與者的人數和產生方式、活動的持續時間和環節、輸出的形式和接受者以及運行成本等方面仍存在一些重要差異。在實踐中，微型公眾發揮了決策、咨詢、信息、指導、測試、合法化、教育和監督等功能作用。但從總體上看，協商結果是否對公共政策產生了實質性影響，仍是微型公眾面臨的艱難考驗。從應然層面分析該問題，主要存在樂觀派、批判派和折中派三種觀點。所持的折中觀點一方面認為微型公眾的政治影響應因其發起動因和嵌入的權力配置而異，另一方面認為應由一個協商系統而不是一個單一的微型公眾做出具有約束力的集體決定。

關鍵詞：微型公眾；主要特點；功能作用；協商系統

20世紀90年代，西方民主理論以協商轉向著稱。在這種協商轉向后，最關鍵的議題是協商民主的制度化，即如何在現實世界實現協商民主的規范性理想。為此，西方協商民主人士進行了諸多探索，如通過政治改革提高現有政治機構的協商性、通過特設論壇創造新的協商空間、通過話語傳播和互聯網技術等實現大眾協商，甚至通過移情想象實現每個人的內部協商等。微型公眾，作為一種特設的公民協商論壇，從概念和規范上說，似乎可以為西方反協商的大眾政治和競爭精英主義提供一劑良藥；而從方法上說，具有準實驗性質，其協商過程和結果易于觀察、記錄和分析，所以，它們激發了西方協商民主人士的極大興趣，受到了越來越復雜的經驗分析。本文基于西方協商民主理論和經驗研究成果，分析協商性微型公眾的主要特點和功能作用。

一、協商性微型公眾的主要特點分析

從概念和實踐來看，微型公眾先于西方民主理論的協商轉向。其概念是由美國政治科學家羅伯特•達爾（RobertDahl）于1970年首次提出的。達爾受民主理想和社會科學原則的啟發，設想了一種讓公民參與處理公共問題的創新機制[1]149。他稱之為“微型大眾”(minipopulus)，這是一個由公民組成的大會，從人口統計學上代表更大規模的人口，聚集在一起學習和討論一個主題，以便為公共輿論和公共政策提供信息。其實踐始于20世紀70年代，當時德國的彼得•迪內爾(PeterDienel)和美國的內德•克羅斯比(NedCrosby)分別獨立開創了規劃小組和公民陪審團。民主理論的協商轉向，尤其是協商民主的制度轉向后，微型公眾成為西方民主創新的主要形式，被用來處理憲法和選舉改革等重大政治問題，轉基因食品、納米技術、核能、人類生物技術等社會爭議較大的科學技術問題，以及醫療衛生、城市建設、土地利用、學校教學、體育活動、社區治安、種族、宗教、移民等一系列社會問題。微型公眾創造了一個空間，受特定議題影響的公眾的一個具有合理代表性的樣本，在這個空間里進行公開辯論和相互說服，進而形成知情、審慎的公眾意見。其共性特征是，在一個（近乎）隨機的公民樣本中進行獨立的建導（facilitation）型小組討論。第一，參與者是廣大公眾的描述性代表，他們反映了總體的人口和社會經濟特征，如性別、年齡、種族、地域、受教育程度和職業等。第二，參與者是非專家、非黨派的普通公民，既不具備與議題相關的專業知識和技能，也沒有在議題上形成特殊利益。第三，參與者在主持人和證人的幫助下圍繞特定議題學習和協商。證人通常是專家、行政官員、政治家、活動家和各種利益相關者，他們負責處理技術問題，提供與議題相關的信息并闡明特定觀點，幫助參與者進行知情和平衡的討論①；主持人主持會議，提供建設性的引導和服務，幫助參與者進行平等、審慎、相互理解和相互尊重的討論。除了這些共性特征之外，不同類型的微型公眾在程序設計上存在一些重要差異，詳見表11.參與者。從參與者的人數來看，公民陪審團、共識會議規模較小，10-26人；公民大會、規劃小組和協商民意測驗規模中等，100-500人；21世紀城鎮會議規模較大，500-5000人。規模較大的微型公眾一般采用全體會議和小組討論相結合的形式。從參與者的產生方式來看，主要存在簡單隨機抽樣、分層隨機抽樣、自我選擇三種方式。簡單隨機抽樣雖然確保每個公民都有平等的機會被選中，但很容易遺漏在總體中占比較小的公民。所以，像公民陪審團、共識會議、公民大會這樣較小和中等規模的微型公眾一般采取分層隨機抽樣，以確保邊緣化群體成員能夠被包括在內。21世紀城鎮會議采取自我選擇，但它努力確保公民樣本具有合理代表性。由于公民沒有參與微型公眾的義務，某種程度的自我選擇不可避免。所以，即使協商民意測驗采取簡單隨機抽樣，但受現實因素的制約，仍存在一定程度的自我選擇。比如，它通常使用隨機數字撥號來抽樣，這容易偏向老年人，因為他們有固定電話，更有可能在家；也容易偏向受教育程度較高的人，因為他們較有可能愿意與協商民意測驗者交談。2.活動。從活動的持續時間來看，協商民意測驗和21世紀城鎮會議持續時間較短，1-3天；公民陪審團、規劃小組持續時間中等，少則3-5天，多則7-8天；公民大會持續時間最長，10多個周末，總計20-30天。一般而言，從協商的角度來看，公民能夠一起學習和協商一個議題的時間越長，預期效果就越好。但很可能有一個協商飽和點（盡管這很可能依具體議題而定），而且對于組織者和參與者來說，持續時間越長，就越需要他們支付非常明顯的成本。鑒于成本的考慮，大多數微型公眾持續時間不超過5天。從活動的環節來看，大多數微型公眾包括學習和協商兩個環節，公民大會比較特殊，還包括通過公開聽證會收集其他公眾的信息和意見的咨詢環節。3.輸出。從輸出的形式來看，大多數微型公眾的目標是形成一份來自參與者的集體建議報告（如果沒有達成共識的話，通常允許包括少數派觀點）。對于公民陪審團和共識會議來說，由參與協商的公民撰寫一份概述其集體決定的報告；對于規劃小組來說，由會議召集人將所有小組的建議匯集成一份集體報告，并由從各小組選出的公民批準通過。比較特殊的是共識會議和協商民意測驗，前者通常在協商之后制定一份經過參與者表決通過的正式建議報告，后者使用協商前和協商后的調查來捕捉參與者個人意見的變化，就所議主題提供一個知情、審慎的公眾意見的代表，而不是起草一份集體決定。從輸出的接受者來看，大多數微型公眾的接受者是發起人和大眾媒體。比較特殊的是共識會議和公民大會，前者是由丹麥議會成立的一個獨立機構丹麥科技委員會發明的，由政府資助運行經費，所以，與議會的關系密切，其接受者是議會和大眾媒體①；后者是最激進的微型公眾，往往與議會、政府和公投程序銜接起來，所以，其接受者是議會、政府和公投。4.運行成本。為激勵公民的政治參與，微型公眾一般提供交通費、誤工費等方面的補貼。所以，參與人數和持續時間是影響微型公眾運行成本的關鍵因素。公民陪審團和共識會議的參與人數較少、持續時間中等，所以其運行成本較低，不到10萬英鎊，尤其是公民陪審團在3萬英鎊以下。得益于參與人數較少、持續時間中等、運行成本較低，公民陪審團和共識會議成為最受歡迎、使用頻率最高的微型公眾。據斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•約翰遜（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的報告《評估微型公眾在社會政策和實踐中促進證據吸納的潛力》顯示，使用英語，通過一系列數據庫和互聯網搜索，在2006-2017年11年間總共發現49個微型公眾案例，其中公民陪審團（25/49）和共識會議（15/49）的占比共計40/49②。綜上，微型公眾具有（近乎）隨機抽樣、普通公民參與、公開協商的共性特征，但不同類型的微型公眾在參與者的人數和產生方式、活動的持續時間和環節、輸出的形式和接受者以及運行成本等方面存在一些重要差異。

二、協商性微型公眾的功能作用分析

在實踐中，各種類型的微型公眾在政治體系中發揮的功能作用主要表現為實際制定政策、為公共當局提供咨詢性意見、為公眾辯論提供信息、測試公眾對特定政策的接受度、使特定政策合法化、提高公民政治參與的信心和能力、對公共當局進行監督等[2][3][4]。1.實際制定政策。當微型公眾獲得正式授權，成為決策過程的一部分時，它們實際上就在制定政策。雖然協商民主人士希望這種情況越來越普遍，但現實中這樣的例子非常稀少。常常提及的例子包括：2004年加拿大不列顛哥倫比亞省政府將選舉改革公民大會與公投程序銜接起來，使得公民協商建議自動進入公投環節[5]；2005年中國溫嶺市澤國鎮將城鎮建設預算協商民意測驗與正式政治制度銜接起來，使得公民協商建議可以直接進入人大的表決程序。雖然從最后結果來看，公民的協商建議不一定獲得表決通過，并最終得到采納，例如，不列顛哥倫比亞省選舉改革公民大會的協商建議在次年的公投中以3％的微弱差距遭到否決[5]，但至少可以表明公民協商建議得到了決策者的認真對待和正式考慮。2.為公共當局提供咨詢性意見。在現實中，較為常見的情況是，微型公眾為公共當局提供咨詢性意見，但不保證這些意見一定會得到嚴肅對待和認真考慮。有時，微型公眾的組織者會事先尋求公共當局的正式或非正式“保證”，例如，21世紀城鎮會議和公民陪審團在制度設計的過程中就考慮到了這一點。還有一些微型公眾（如丹麥會議會議）是政治決策過程的制度化部分，其咨詢性意見很大程度上能夠得到嚴肅對待和認真考慮。例如，1980年代末丹麥共識會議關于限制保險公司和雇主進行基因篩查的建議就被丹麥議會納入立法[6]。另外，一些協商民意測驗結果或直接或間接地影響了議會立法，例如，1996-1998年間美國德克薩斯州可再生能源協商民意測驗，直接導致該州公用事業公司制定可再生能源投資和營銷方案，間接導致該州議會隨后的管制和立法方面的變化[7]。3.為公眾辯論提供信息。據皮尤慈善信托基金會（PewCharitableTrust）對其贊助的多種形式的公民對話組織進行的一項調查顯示，超過45％的組織報告說，“它們的主要目標之一是為了提供信息”[8]。信息不僅流向直接參與政策辯論的人，還（在理想情況下）流向更廣大的公眾。影響廣大公眾的一種方式是，通過廣播、電視、報紙、互聯網等多種媒體，使廣大公眾獲知協商活動的觀點、理由和結論[7]。媒體報道會對公眾的行為產生各種影響，例如，有可能使人們對協商話題更感興趣，并獲得更多、更好的信息；也有可能使人們直接改變政策偏好，假如他們被說服的話。1999年澳大利亞轉基因食品共識會議，一方面通過參與者之間的協商對話形成更知情的民意——謹慎使用而不是禁止或暫停使用轉基因技術，另一方面通過媒體報道引起廣大公眾對協商議題的關注，并將協商活動的觀點、理由和結論注入公眾辯論和隨后的立法辯論之中[9]。4.為公民的政治判斷提供指導。現代社會是一個高度復雜的社會，認為廣大公眾都有時間或愿意對公共事務進行無休止的討論是一種“浪漫主義教條”[10]。在復雜的大規模民主國家，政治分工是必要的。由于在政治領域大多數機構都在推動特定的局部利益和觀點，不利于公眾形成良好的政治判斷，而微型公眾的科學抽樣、普通公民參與和建導型小組討論恰好可以激勵參與者在良好的證據和集體協商的基礎上做出相對公正的判斷，所以，微型公眾可以作為廣大公民可信賴的信息人，在其信息有限的情況下指導其政治判斷。例如，2009年美國俄勒岡州公民倡議評估小組（采用公民陪審團的形式），由參與協商的公民審查新提案，并在投票前將贊成和反對意見摘錄成小冊子，分發給每個家庭，為選民投票提供參考[11]。5.測試公眾對特定政策的接受度。微型公眾可以用于測試公眾對特定政策的接受度。有時微型公眾會給出肯定的回答，有時會給出否定的回答。前者如德克薩斯州可再生能源協商民意測驗，結果表明參與者對節能措施投資的支持大幅增加，如果能源來自可再生能源，他們非常愿意為此支付更多費用；后者如2002年美國“傾聽城市：重建下曼哈頓”論壇（采用21世紀城鎮會議形式），參與者否決了9•11恐怖襲擊后世貿中心遺址重建的所有6項初步設計[12]。雖然微型公眾的測試功能往往表現為給出否定性回答，不提供建設性意見，但足以發揮小到為政治家提供風險提示，大到提高政治體系的合法性和民主回應性的作用。6.使特定政策合法化。由于微型公眾可以從人口和社會經濟特征上代表廣大公眾，并且內部協商質量較高，所以，它本身具有相當程度的民主合法性，它的協商建議具有相當程度的權威性?；诖?，微型公眾可以用于處理一系列頑固棘手的地方治理難題，使特定政策合法化①。帕金森描述了2003年英國萊斯特市醫院重組中的一個公民陪審團案例[13]：該市有三家主要醫院，即萊斯特皇家醫院、萊斯特普通醫院和格倫菲爾德醫院。該市衛生局擬選擇格倫菲爾德醫院作為專門的“預約護理”醫院，結果遭到15萬公民的請愿反對，在這種情況下，成立了一個公民陪審團，協商解決“預約護理”醫院的選擇問題。協商的結果是將萊斯特普通醫院作為“預約護理”醫院，這一協商建議消除了抗議者的擔憂，也得到了其他公眾的認可，遂被衛生局采納。7.提高公民政治參與的信心和能力。微型公眾為公民學習和思考復雜公共議題創造了機會，他們在參與協商的過程中獲得了更多的信息、見解和技能，提高了政治參與的信心和能力，為以后持續進行高水平的政治參與奠定了心理基礎。比如，不列顛哥倫比亞省選舉改革公民大會的大部分成員在他們的正式作用結束、不再領取報酬之后，仍積極參與后續的公眾辯論[2]。再如，2009年澳大利亞公民議會（以“如何加強澳大利亞的政治制度以更好地為我們服務”為協商議題，采用21世紀城鎮會議形式），對參與者產生了非常大的影響，事先不關心或不參與政治的人開始積極接觸當地媒體和民選代表，在自己的社區倡導類似的協商活動，甚至有人從此開始了自己的政治生涯[4]。8.對公職人員進行監督。微型公眾設計的一個特點是，參與者在證人的幫助下進行知情和平衡的討論，證人包括專家、行政官員、政治家、活動家和各種利益相關者。當行政官員和政治家作為微型公眾的證人時，他們必須在參與者面前說明現有的政策和實踐，并傾聽和回應參與者的提問。所以，微型公眾內含的一種功能作用是對公職人員進行監督。當然，如果在法律上或者在事實上有權要求公職人員必須作為證人出席公民協商會議，如果能夠圍繞公共議題持續不斷地發起和組織微型公眾，這種監督作用將發揮得更好。阿肯•馮（ArchonFung）提供了一個美國芝加哥社區治安巡邏會議協商的例子②，由于警察的表現差、推諉扯皮是人們經常在會議上討論的話題，所以，這個協商會議可以直接監督街頭警察的表現，強化其責任。綜上，在實踐中，各種類型的微型公眾發揮了決策、咨詢、信息、指導、測試、合法化、教育、監督等功能作用。雖然多樣化的功能作用為微型公眾的價值提供了最好的證明，但從總體上看，最關鍵的方面，即協商結果是否對公共政策產生實質性影響，仍是微型公眾面臨的艱難考驗。正如德雷澤克所言，雖然在實踐中存在微型公眾對公共政策產生直接影響的例子，但遠遠少于微型公眾建立起來卻對公共政策幾乎沒有或根本沒有影響的例子[4]。即使是作為政治決策過程的制度化部分的丹麥共識會議，在大多數時候也很難追蹤到它對公共政策的影響[14]。而且，當前微型公眾實踐的致命弱點是，公共當局不管是在建立微型公眾還是在采納它們的建議時，都是有選擇性的（無論是策略性的還是無意的）[15]，所以，微型公眾受到控制、操縱、籠絡或同化似乎不可避免。如果換個角度思考問題，那么，從規范上說，微型公眾是否應對公共政策產生實質性影響？對此，協商民主人士展開了廣泛的討論。

三、協商性微型公眾是否應對公共政策產生實質性影響

1.樂觀派的觀點。他們認為，微型公眾以科學抽樣、普通公民參與和公開協商為主要特點，可以創造一個更加包容、多樣、理性和平等的公開推理（publicreasoning）空間，從而在一個公民越來越挑剔的時代帶來更公平的政策進程和更好的決策結果，并最終提升公共政策的民主合法性，彌補代議制民主的合法性缺陷。所以，微型公眾應直接參與公共決策，做出具有約束力的集體決定[16][17]，最起碼協商建議應得到宏觀政治體系的吸納[2]。他們認為，在現實中，微型公眾較少對公共政策產生實質性影響是對其規范性作用的偏離，應從正式授權、制度嵌入和合法性提升等方面探討應對之策[18]。2.批判派的觀點。他們認為，微型公眾直接參與公共決策是一種非法的捷徑，因為要求廣大公眾“盲目聽從少數被選定的公民的意見”[19]與協商民主的廣泛參與承諾不相容。尤其是，參與者與非參與者之間缺少合法的授權和問責紐帶，而協商進程本身又致使兩者之間存在認識鴻溝和權力差距[13]，所以，微型公眾充其量只有“有限的合法性”，其邏輯只在無菌的協商環境中有效[20]。他們認為，應將微型公眾的觀點、理由和結論注入公共領域的政治辯論之中，經受廣大公眾的討論、質疑和批判，也即是微型公眾應塑造公共輿論，而不是塑造公共政策[19][21]。當然，他們也意識到，公共領域充斥著攻擊性、煽動性和操縱性話語，是一個存在很大缺陷的協商環境，簡單地將微型公眾的觀點、理由和結論納入公共領域很難產生預期的積極效果，所以，建議通過結構性改革，切實提高公共領域政治話語的協商質量[19]。3.折中派的觀點。他們認為，微型公眾的過程和結果是不均衡的，它們的政治影響因發起動因和嵌入的權力配置而異。例如，阿肯•馮根據微型公眾的愿景將其分為四類，即教育論壇、參與性咨詢小組、參與性協商解決問題、參與性民主治理[22]。第一類微型公眾往往由基金會和社區組織發起，其意圖是為公民就特定公共議題形成、表達和完善其觀點創造近乎理想的條件；第二類和第三類微型公眾產生于非營利組織和政府部門之間的合作伙伴關系，其意圖是為公共決策提供公眾偏好信息和咨詢性意見；只有第四類微型公眾具有雄心壯志，試圖將公民意見直接納入立法和決策，以彌補代議制民主的合法性缺陷。所以，不應一味苛求所有的微型公眾都對公共政策產生實質性影響。另外，新近的一種觀點將微型公眾置于更大的協商系統中去審視，認為微型公眾不僅應具有較高的內部協商質量，還應具有較高的外部協商質量[23]。內部協商質量指微型公眾的協商性程度，即多元包容、平等參與、相互尊重、理性辯護、互惠和反思等的程度，外部協商質量指微型公眾的民主合法性程度，即促進公共領域的協商開展（deliberation-making）、提高廣大公眾對其合法性的認可（legitimacy-seeking）以及激發和培養非參與者的協商興趣和能力（deliberativecapacity-building）的程度。細究這種觀點，它在一個更大的協商系統中，將微型公眾的內部協商質量和外部民主合法性有機結合起來，雖可以消解微型公眾遭受的合法性質疑，卻并不主張由微型公眾做出具有約束力的集體決定，所以，這也是一種折中觀點。

綜上，對于微型公眾是否應對公共政策產生實質性影響，主要存在樂觀派、批判派和折中派三種觀點。樂觀派主張微型公眾應直接參與公共決策，做出具有約束力的集體決定；批判派主張微型公眾應塑造公共輿論，而不是塑造公共政策；折中派或者主張微型公眾的政治影響應因其發起動因和嵌入的權力配置而異，或者主張應在協商系統的視野下提高微型公眾的內部協商質量和外部民主合法性以消解批判派的質疑，但并不支持樂觀派的主張。本文持折中觀點，一方面認為，微型公眾的政治影響應因其發起動因和嵌入的權力配置而異；另一方面認為，應由一個協商系統而不是一個單一的微型公眾做出具有約束力的集體決定。一般而言，這個協商系統由公共空間、授權空間、傳播機制、問責機制、元協商和決定性（decisiveness）六個部分構成，公共空間通過傳播機制影響授權空間，授權空間在問責的壓力下回應公共空間，協商系統本身通過元協商提高自我反思和自我改造能力，五個部分有機結合起來做出具有約束力的集體決定，也即是使協商結果具有“決定性”[24]。

作者:程香麗 單位:天津師范大學