國內外社區志愿服務發展研究

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摘要：志愿服務是指任何人自愿貢獻個人時間和精力，在不為物質報酬的前提下，為推動人類發展、社會進步和社會福利事業而提供服務的活動，是社會公眾參與社會生活的一種重要的方式，也是人類社會性的一種直接表現。在各種資源均可以成為交換的市場經濟階段，志愿服務及志愿服務提供者所表現的是一種在不計報酬或收入條件下參與推動人類發展、提高人類素質、追求人類共同價值觀、促進社會進步的一種精神，這也是志愿服務的核心價值觀。本文所要探討的主要問題，是在對比國內外志愿服務發展差異的條件下，青海省志愿服務的現狀、問題及促進開展志愿服務的對策。

一、國際志愿者行動和國際志愿服務

在國際社會，志愿服務源于對戰爭的人道主義援助。它以尊重人的生命價值和追求人類平等為核心理念，抵制對生命和人類和平生存環境的破壞做出了重要貢獻。在和平年代，志愿者幫助弱者、消除貧困、保護環境、為維護社會秩序和世界和平作出了巨大努力，在建立良好的人際關系、提升人的整體素質等方面發揮了積極作用。歐美國家的志愿服務已有數十年的歷史，形成了比較完善的志愿服務制度和體系，建立了跨地區、跨國界、跨洲界的服務網絡，積累了非常豐富的經驗。它們的志愿服務組織和制度基本上是以滿足和適應市場經濟原則和要求為標準的。1970年，聯合國大會通過決議，組建從屬于聯合國開發計劃署（UNDP）的“聯合國志愿者（UNV）”（組織）。該組織是聯合國系統內一個獨特的機構，負責管理與國際志愿者事業相關的各類事物。聯合國志愿者組織鼓勵志愿者為本國和國際間的發展與和平盡其所能，努力促進國家經濟與社會進步并使之得到持續發展。

當前國際志愿服務的突出特點有：一是專業性強。參加志愿服務的人員大多加入專業的志愿者組織，定期參加培訓和活動，從而具備一定的專業技能，從事符合自身特點的專業志愿服務。二是注重項目管理。其所從事的志愿服務大多不是憑空臆造的活動，而是往往經過科學的可行性分析與論證，在實施中也注意加強項目的監督和管理，及時修正項目運行中可能出現的偏差，以期達到預期目標。三是規范化、法制化。法國、德國等國已把志愿服務與“國家服務”聯系在一起，一般地講，青年或者需服民役，或者需服兵役，民役包含參與一定量的公益服務。不少國家已把志愿服務納入其社會保障體系和法律體系，從而使志愿服務工作成為越來越多公民的自覺行為。四是向國際化發展。一些國家的志愿服務工作是在聯合國國際志愿服務協調委員會等機構協調和指導下開展的，不少項目是跨地區、跨國界的，志愿人員常常被派往世界各地從事一定時間的志愿服務，因而具有較大的國際影響。聯合國還把每年的12月5日定為“國際志愿者日”，目的是鼓勵世界各國的政府及團體，于當天發起宣傳志愿服務的統一行動，表彰志愿者對社會所作的貢獻，并藉此動員社會人士積極支持及參與義務服務。

二、發達國家的志愿服務與社區建設

社區是社會的基本單位和社會結構的基本環節。通常人們所說的社區是指居住于某一地理區域、具有共同關系、社會互助及服務的一類人群，它具有以下特征：居住在法定地區邊界內的人口；這群人口具有共同經濟利益或共同文化傳統；他們共有、共享、相同、認可或共同參與；社區具有地方性自治、自決的功能。社區有大有小，沒有人口規模的限制。發達國家所謂“社區發展”這一概念，其內涵和外延與我國的“社區建設”基本相同。

發達國家注重社區發展的傳統源遠流長。它們的社區組織從20世紀20年代開始初步構建，到60年代已經基本成形，至今已經有80多年的歷史。這種發展與西方國家強調公民社會的原則和基督教普世主義有很密切的聯系，即強調經濟的自由化、政治的民主化和社會的自治，強調個人獨立主義、社區自治。在一些市場和政府機制“雙失靈”的情況下，必須由介于兩者之間的非政府組織和社區組織出面解決一些特定的社會問題。他們強調國家、地方和社區各種服務機構的協調和聯合，社區資源和人的需求之間的平衡。發達國家社區發展是一個提高社會意識的過程，通過居民的廣泛參與，了解自身的需求，并采取積極的改進行動。時至今日，更好地組織社區福利服務仍然是“社會干預”的一個主要目標，這種“社會干預”包括對貧窮、失業、犯罪和環境污染進行的干預。在公私機構的協助下，動員社區內的一切資源，解決社區內的各種問題，如福利、就業、環境污染等，提高全社區居民的福利和生活質量。發達國家的社區組織的作用可以劃分為三種，即制定社區計劃，推動地方發展，實行社區行動。同時，社區還同服務對象直接接觸，了解問題，協助個人解決困難。隨著社區的發展，“社區組織”又從傳統的福利服務協調、合作以及維持的目標邁向集中解決社會問題。這樣，社區工作就和社區志愿服務結合得越來越密切。可以確定地說，發達國家建立在社區發展基礎上的社區志愿服務，是一種促進社區發展的重要力量，兩者相互依存、相互促進。

三、中西方志愿服務比較

在相當長的一個時期，社區在我國一直作為一個學術概念被用于社會學和人類學的研究，即對于村落和城市街道的研究，雖然它在20世紀20年代才由美國社會學家羅伯特•帕克引入中國。中國真正從理論上開始使用社區建設的概念和在實際中開展社區建設始于20世紀90年代中期。1994年國務院召開全國社會發展工作會議，把社區服務列入了《全國社會發展綱要》，提出“加強城鄉福利設施與社區服務建設，大力建設城鄉福利和社區服務業”的發展目標。從而把社區建設納入社會發展規劃，納入國民經濟計劃。此后，在民政部門的指導下，社區建設作為城市基層政權組織建設、社會建設、社會管理等城市基層工作的重要組成部分在城市發展中得到了重視。20世紀90年代以來，我國的志愿服務有了長足發展，這不但表現為志愿服務隊伍的擴大，而且表現為志愿服務領域的擴展和服務效果的增強。隨著我國進入社會快速轉型期，社會問題大量顯現，研究社會問題，解決社會問題被提上了議事日程。與此相適應，志愿服務特別是社區志愿服務在服務居民和社區、解決社會問題方面發揮著越來重要的作用。在社區志愿服務發展的初期，它與社區服務密切結合，并在其中扮演了重要的角色。在大力推進社區建設的過程中，社區志愿服務又成為一支在解決居民困難、解決社區問題、促進社區整合方面的生力軍，在促進社區建設方面發揮了積極的促進作用?？梢哉J為，社區志愿服務的發展不但推動了社區建設，而且是社區建設成果的最突出表現，因為正是志愿精神、社會互助、社會團結構成了社區最基本的內涵。但是毋庸諱言，我國的社區志愿服務在發展理念、活動規模、社會影響、法制建設等方面與西方成熟的社區志愿服務之間還有比較大的差距。

1、中國志愿服務的參與人數與其人口規模比較所占比例還較小。在一些西方發達國家，志愿者占國民的30%，有的高達60%。在以色列，其全部人口中的20%，經常參加志愿活動，平均每個月服務16個小時，而中國，目前以國家民政部的統計數字看，中國全國目前有志愿者1500萬人，占全國總人口的1.2%，遠遠低于以色列和其他發達國家。（資料來源：KellyLau,1999）。

再以中國大陸的深圳與中國香港地區比較。香港的調查表明：在香港地區，參加志愿活動的市民占香港總人口的20%，大約在120萬人左右。深圳市的常住人口為100萬人，目前擁有志愿者2萬人左右，僅占常住人口的2%。如果考慮暫住人口（深圳有人口300萬），深圳市的志愿者占該市人口的0.5%（譚建光和梁毅1998年，第20—22頁）。

所以，從總體上來說，中國的志愿活動還不甚發達，還處于初期階段。同時也說明，中國的志愿活動還有廣闊的發展空間。

2、國內外志愿服務影響力有較大差距?；浇蹋貏e是新教各派的教會是國外志愿服務事業的主要力量，“平等博愛”理念和社會義務感一直是國外志愿服務事業的精神支柱。國外基督教教會的慈善事業在其歷史發展的進程中，形成了自己的志愿主義傳統，不僅扶弱濟貧，而且推動參與社會改革，在一定程度上形成“公眾權利”，成為國外社會中一個不可忽視的政治力量。美國是基督教國家，國內多為新教，也可謂新教國家。據1989年統計，教會和與教會有關的慈善團體控制了捐贈的2/3和志愿者人員的34%。美國從事慈善工作的志愿者達1040萬人，每月平均有10小時為教會的計劃項目工作，其中有52%志愿從事宗教工作，48%志愿從事教會的其他項目，諸如小學、中學和高等院校的志愿工作。志愿者有85%是宗教教徒。估計教會志愿者所貢獻的志愿工作時間的價值1986年為131億美元，其中68億美元（52%）貢獻給宗教計劃項目，65億美元（48%）貢獻給教會的其他慈善計劃項目（朱傳一1999年，第55—57頁）。

3、西方的慈善事業、志愿者活動具有民辦的性質，特別是由宗教團體來辦，這與中國傳統的“官辦”是有所區別的。

志愿者組織在社會進步和社會福利方面的努力，可以彌補社區政治的不足，對于社區政治和經濟發展都具有積極的意義。同時，民間活動范圍廣、涉及人群多，活動方式多樣，可以補充政府的不足。社會事業更多是在政府的指導下靠公眾參與和公眾支持來進行。國外一些民間團體和民間社會在公共部門和私人部門之間、貧困群體與富裕群體、貧困社區與發達社區之間發揮溝通的作用，通過公民社會組織的活動，可以使私人部門強化他們對于社會問題的責任，強化公眾對于社會、環境、犯罪、老年人、家庭、文化等問題的認識和責任。

中國的志愿服務活動大部分是為配合政府的工作展開的，如社區服務志愿者、青年志愿者、巾幗志愿者等，分屬不同的政府機構或群眾團體。社區志愿者主要配合街道辦事處和居委會開展工作，其內容與目前中國正在開展的社會福利和社會保障制度建設密切相關。自從政府關注下崗職工再就業問題以來，社區志愿者又把注意力投放到幫助下崗職工的再就業方面。這一方面說明，中國的志愿者活動與政府政策導向關系密切，同時也反映中國志愿活動與現實的經濟社會發展狀況密切結合。近年來，隨著的經濟社會的發展，我國也出現了一些“民間”志愿者，開始在一些以環境、生態保護為關注點的非政府組織行動中開展活動。但這些組織也或多或少與政府機構保持某種程度的聯系，配合政府的工作開展，例如，1999年“國際保護臭氧層日”，北京市環保局組織“讓我們共同行動，還京城碧水藍天--公眾參與環境保護百日行動”，在北京的各家環境保護非政府組織和他們的志愿者都參與了這項活動。

4、在西方，特別是在美國，企業支持慈善事業是天經地義的事情，是非常普遍的現象。一般來說，在西方有社會影響的大企業，都按傳統的方式創辦基金來支持慈善事業。中小企業對于慈善事業也極為關心，多以少量資金和物資來支持慈善事業。不少企業對于所在社區的慈善事業給予積極的支持。在美國，非政府組織的資金來源如下：公共部門：43%、私人部門：47%、私人捐贈：10%，私人部門超過公共部門的資金投入。（kellylau,1999）

中國企業目前對于志愿活動的資助還不十分明顯，也不構成中國志愿者活動資金來源的主要部分，這主要緣于企業自身的經濟效益、長期發展戰略的影響，還有社會的整體志愿服務意識的影響，志愿活動欠缺法律規范的影響等。

5、有些國家政府對于志愿者提供稅收方面的優惠和支持，保證其建立合理的資金籌措方式和渠道。馬來西亞政府通過社會福利部，每年撥出一筆基金，鼓勵志愿者參與老人、兒童、青少年和殘疾人進行的各類計劃。1993年馬來西亞政府撥給136個志愿團體共計折合人民幣690萬元補助金。志愿服務得到馬來西亞政府的充分認可。

我國對于志愿者提供稅收方面的優惠和支持還沒有形成法規，也沒有設立專項資金支持志愿者活動。中國志愿者在資金問題上面臨極大的困難，資金問題成為制約中國志愿服務發展的的最大問題之一。

6、在發達國家，志愿者組織和民間團體往往和政府一道工作，形成伙伴關系，共同來解決和面對社會問題。主要合作形式是“民辦、官協、商協，或官商共協”等等（朱傳一，1999年）。當然，這種“民辦、官協、商協，或官商共協”的伙伴關系并不意味著對于公民社會組織的放任自流，政府可以通過財政和稅收等經濟手段來調節公民社會組織的發展及其方向。英美發達國家對于非政府組織的活動、社會地位都有明確的法律規定，這些組織也因此得到法律的保護。例如在籌集資金方面，國外對于非政府組織、民間團體、志愿人員組織的規定都非常明確，這些組織可以依法進行資金籌措、參與法律規定的經營活動。

我國對于社會團體管理、民間非企業單位管理做出過法律定位，但是對志愿服務立法還不完善。

7、國外的志愿活動領域擴展到社會福利活動之外的其他領域。比如學齡前兒童日托、老人日托、學齡前兒童課余活動、保護婦女、移民難民安置、社會義舉、民權、社會正義、消除貧困、文化和藝術、農業開發、國際救濟、有計劃地支持殘疾人、艾滋病患者等。中國目前的志愿者活動領域基本限于文化、體育、娛樂、個人社會服務、國際志愿者、衛生和環境保護、就業和扶貧等領域。

四、青海的社區志愿服務

近年來，青海省社區志愿服務工作發展迅速，尤其是2006年12月民政部召開全國社區志愿服務工作信息暨社區志愿者注冊登記情況分析會以來，全省各級民政部門認真貫徹會議精神，不斷開發和整合社區志愿服務資源，努力推進社區志愿服務，通過進一步加強對社區志愿服務的指導，促進了社區志愿服務行為向規范化、經?；较虬l展。社區志愿者組織建設逐步完善。全省各地普遍建立了以社區黨組織、居委會干部為骨干，社區專職工作者和社區志愿者為補充的社區志愿者組織537個，各類社區志愿服務者達6萬余人，約占城市居民總數的3%。開展了社區志愿者統一注冊登記工作，社區志愿服務的形式和內容不斷得到改進，社區志愿服務的宣傳推廣工作初見成效。但就目前而言，我省社區志愿者隊伍建設仍處于起步階段，社區志愿者隊伍建設還存在一些突出的問題。

1、社區志愿者隊伍及人員數量少，成員結構相對單一。在全省社區志愿者服務的頻率調查中，全省參與志愿服務活動的人群中，一次或偶爾參與的不到10%，一年中特定時間或節日參與占2.1%，每周一次或雙周一次占0.6%，每月一次或每兩月一次占0.8%，只有單位組織才參加占18.7%，經常參加的占0.1%，根本不參加的高達67.7%。社區志愿者中多數為退休的老年人，中青年居少，結構過于單一。

2、社區志愿者隊伍及人員的技能水平低。志愿者良好的服務技能與服務水平，決定著社區服務工作的質量。目前，青海省社區志愿者隊伍整體技能水平不高，文化層次相對不高。相關調查表明，就全省社區志愿者隊伍的教育水平而言，小學或小學以下學歷的占9.8%，初中學歷的占31.5%，高中學歷的占33.2%，大學學歷的占23.2%，研究生學歷占2.3%。造成整體技能水平差的深層次原因主要是，部分地區受形式主義的影響，社區志愿者隊伍建設過分追求數量和速度，社區志愿者隊伍建設存在未培訓上崗、不具專業技能等問題。另外，隨著經濟社會發展，人們日益多元化需求與社區志愿者服務結構單一、水平有限之間的矛盾日益突出，制約了社區志愿服務的有效供給。

3、社區志愿服務的項目領域不寬。這主要體現在兩個方面：一是社區志愿服務的現有項目領域過于單一化。一方面，政府背景的志愿團體習慣圍繞“中心工作”尋求項目，習慣于“一聲令下，萬馬奔騰”，制約了小型志愿團隊的活力。另一方面，民間背景志愿團隊，對于外國引進的新方式“一哄而起”，互相模仿，最后走向極端、走向反面，“一哄而散”。二是項目創新活力有限。社區志愿工作項目創新能力不足；單純追求項目創新效益，社區環境維護注重不夠；志愿工作創新過分獨立化，團體之間、內部工作融合、適應性差。

4、志愿服務管理體制不健全，運行效能低。一是多頭管理體制。志愿者隊伍中，青年志愿者由團委負責，巾幗志愿者由婦聯負責，社區志愿者由民政部門負責，從市區到州縣，志愿者隊伍管理體制出現出多頭管理狀態，缺乏統一的管理體制。二是登記性質不同。由于目前相關規定沒有區分不同形式和性質的志愿者組織，不少機構在無章可循的情況下采取了方便自己的注冊形式，因而形成了性質不同的志愿組織。三是管理方式混亂。有的采取行政管理機制，機構的領導由所掛靠的上級部門任命；有的則采取會員制的管理方式。

5、志愿服務的可持續發展能力弱。首先，政府行政化干預過多，志愿服務組織自主性弱。長期受計劃經濟體制影響，政府習慣于把社區志愿組織當作自己的一條腿。社區志愿服務組織開展的活動很多都是配合上級政府的任務要求或配合社會性的大型活動開展的，以社區為本位的、日常性活動相對較少。其次，社區志愿者隊伍不穩定，人才流失尤其是骨干人才流失嚴重。

存在上述問題，其主要原因是：

一是社區志愿服務意識不強。廣大居民對于志愿者和志愿活動的了解不深刻，還主要停留在“聽說”或者“認知”的層次。同時，人們對志愿服務者的權利與義務關系理解不清。有的服務對象將志愿者視為無償勞動力濫用，讓志愿者超時服務，有的志愿者則是把志愿服務當作是對服務對象的施舍。更深層次的原因則是，首先，沒有成為普遍的價值觀。我國守望相助、扶危濟困、助人為樂和見義勇為的優良傳統并沒有作為公民的普遍價值觀傳承下來；其次，輿論宣傳力度不夠，人們對社區志愿服務的認知程度不足；再次，學校缺乏相應的課程教育，知識儲備不足；最后，社會信任結構失調，人們對社區志愿服務存在不同程度的質疑與擔心。

二是社區志愿服務缺乏相應的資金保障。青海社區志愿服務事業剛剛起步，各方面制度、措施還有待完善，尤其是社區志愿服務活動面臨的資金短缺問題逐漸成為制約社區志愿服務發展的“瓶頸”。由于資金不足，社區志愿者隊伍的招募、培訓、管理、志愿者基本社會保障等不得不流于形式。社區志愿者隊伍建設的資金短缺，主要是由兩個因素造成的。一是政府投入不足，財政支持沒有制度化；二是稅收制度限制了工商企業、個人對志愿事業的捐贈，社區志愿者組織未能建立起一套有效的多渠道融資機制。

三是社區志愿服務缺乏制度保障。青海省目前還沒有志愿服務相關法規的立法計劃，也沒有形成比較完善的志愿者招聘、培訓、流動管理制度。成員的隨意性較大，管理體制缺乏統一性，政府督導體制力度不夠，登記注冊制度才剛剛起步，志愿者權益保護工作都處于空白狀態，也沒有形成比較完善的志愿服務激勵機制。

五、推進青海社區志愿服務的對策

當前和今后一個時期,青海省社區志愿服務工作要認真貫徹落實黨的十七大精神,進一步堅持和實踐科學發展觀,繼續加強社區志愿者隊伍建設,不斷完善和規范社區志愿服務制度,依托社區服務,努力促進社區志愿服務與社區建設相結合，與社區精神文明建設相結合，與社區公益服務相結合，建設好管理有序、服務完善、治安良好、生活便利、環境優美、人際關系和諧的新型現代化和諧社區。

1、進一步加強指導，完善機制。政府有關部門要進一步加強社區志愿服務工作的指導，整合社區志愿服務資源，形成推動社區志愿者活動發展的合力，不斷理順工作關系，規范社區志愿服務制度，健全社區志愿服務網絡。通過對社區內現有的志愿者或者義工組織進行整合，將其統一規范為社區志愿者組織，志愿者或者義工統一稱為中國社區志愿者。實現市、區、街道分別有獨立注冊登記的社區志愿者組織，社區有志愿者工作站和相應的社區志愿服務隊的組織建設目標。同時積極爭取黨委、政府支持，盡快建立起黨委政府統一領導、民政部門業務指導、依照章程獨立開展活動的社區志愿服務組織領導機制。

2、規范社區志愿者工作制度，加強培訓工作。這方面所要開展的主要工作，一是繼續規范和完善社區志愿者工作制度。全省將逐步建立完善社區志愿者登記注冊、持證上崗、服務記錄、行為規范、學習培訓、表彰獎勵等制度，以加強社區志愿者隊伍管理，促進社區志愿服務規范發展。依托區、街道社區服務中心以及社區綜合服務站建立志愿者登記站，特別注重發掘和培養志愿服務骨干并加強對注冊志愿者的信息管理。將全面建立志愿者信息檔案，根據本地實際情況，登記志愿者的專業、特長、服務意向、服務領域等，并進行分類管理和配對服務，進一步提高社區志愿服務的針對性和有效性，使服務需求和服務意向得到同時滿足。二是大力開展注冊社區志愿者培訓活動。把社區志愿者初次培訓、階段性培訓和臨時性技能培訓結合起來，不斷提高社區志愿者的服務技能和服務水平。同時要加強對社區志愿者組織工作人員的培訓，使其熟練掌握社區志愿者注冊證號編制規則、知識和技能等內容的培訓，充分發揮社區志愿者組織在組織動員社區居民開展志愿服務、反映志愿者訴求等方面的作用。

3、大力開展社區志愿服務活動，深入推進社區服務。繼續開展好“志愿中國，愛在社區”活動，依托社區服務推動社區志愿者服務工作。要把服務社區居民、提高社區居民生活水平和質量放在首位,強化服務意識,突出服務重點,擴大服務領域,完善服務網絡,健全服務設施,改善服務手段,培育服務亮點。以面向老年人、未成年人、外來務工人員、下崗失業人員、殘疾人和低收入家庭等社會弱勢群體的志愿者服務工作為重點對象，繼續加強以社區就業、社區社會保障、社區救助、社區衛生和計劃生育、社區文化、教育、體育、社區流動人口管理和服務、社區安全等公共服務重點領域的社區志愿服務工作,不斷創新服務形式，提高服務水平。

4、做好社區志愿服務推進規劃。一是廣泛開展宣傳動員工作，建立和完善優秀志愿者褒獎和回報制度，對社區志愿服務活動中貢獻突出的志愿者組織、志愿者及相關單位，要通過適當的方式予以表彰獎勵，形成良好的社會輿論氛圍，促進社區志愿服務快速發展。二是制訂全省社區志愿者服務發展規劃，積極培育發展各類社區志愿者服務組織，為開展形式多樣、行之有效的社區志愿服務提供支持。不斷壯大社區志愿服務隊伍，進一步健全社區志愿服務組織。三是加強社區志愿服務站點的布局規劃，加大對社區志愿服務硬件設施的資金投入。爭取把社區志愿服務基礎設施建設納入經濟和社會發展的總體規劃。每年繼續安排一定數量社區活動服務用房和配套設施，完善社區志愿服務平臺。四是要爭取逐步將指導社區志愿服務工作的經費列入社區建設工作年度經費預算。積極探索政府購買服務、志愿項目申報等有效途徑，推動社區志愿服務持續、深入發展。

5、加強和改善黨對社區志愿者隊伍建設的領導，為社區志愿者隊伍建設提供有力政治保證。進一步提高各級政府和領導干部對于加強社區志愿者隊伍建設的認識，不斷提升對社區志愿者隊伍建設的督導能力。各級黨委和政府都應將發展社區志愿者服務事業納入議事日程，建立科學高效的社區志愿者隊伍建設領導機制和工作機制，明確分工，各司其職。要協調各類志愿者隊伍的領導，設立統一的主管部門與一定數量的志愿服務崗位。按照因地制宜、統一管理、保持相對獨立的原則，創造條件建立統一的志愿者服務主管部門，改變目前政出多門、缺乏管理的混亂狀況，集中管理與協調。各級財政部門應積極配合，建立相應的公共財政體制，加強對社區志愿者隊伍建設所需的財政支撐。要圍繞“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神，充分利用大眾傳媒和社區文化宣傳設施，廣泛宣傳社區志愿服務的知識、技能、意義以及在實踐中涌現出來的先進經驗與典型，使志愿服務的價值得到認同，勞動得到肯定，精神得到弘揚，人的綜合素質得到提高