獨家原創:略論中國公共管理體制改革與發展

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【摘要】世界行政體制改革雖然發源于歐美等發達國家，但是它的世界共性或全球化趨勢，使經濟欠發達國家和發展中國家也不可幸免，紛紛卷入這場前所未有的改革浪潮之中。中國行政體制改革如同國家的改革開放歷史一樣，經歷了整整30年的歷史。其改革的深度、廣度，以及難度和復雜程度都不亞于其他任何國家，而且改革越來越舉步維艱。但是，逆水行舟不進則退，不改革就沒有出路，不改革只有死路一條。

【關鍵詞】行政體制改革

1我國公共行政體制的現狀

通過六次大的公共行政體制改革成效是明顯的：通過改革解放和發展了中國的社會生產力，促進了社會主義市場經濟的建立和完善，推動了經濟的快速發展，創造了世界經濟奇跡；政府的管理水平、管理能力明顯提升，行政效率普遍提高；公務員素質發生了變化，尤其是專業化水平大大提高；作為政治體制重要組成部分的行政體制通過改革，在一定程度上推進了民主政治建設。

正如原國家行政學院黨委書記、常務副院長，現山東省委書記姜異康所說：“中國已建立了基本適應經濟社會發展要求、適合中國國情的行政管理體制。正是因為有了這樣一個充滿生機與活力的行政管理體制，中國的經濟社會才會日新月異，蓬勃發展

但是，必須看到，我國的行政體制仍然存在不少問題。

1.1關系始終不順

集中體現在內外關系上。政府角色和行政組織內部的相互關系，政府與企業、政府與市場、政府與社會公眾之間關系，沒有形成制度或規范的制度。比如，政府行政組織內部在機構設置、層級劃分、分工協作、溝通方式、職能范圍等方面也還存在著諸多部門之間協調性不足，機構重疊等諸多問題。直到現在，我國還沒有自己的《編制法》。

1.2行政立法偏差

我國的行政立法存在片面追求法律工具性價值的現象，也就是說只把行政法規看作是政府管理的工具，而忽視了法是人民群眾利益和意志的體現。這種工具性的立法指導思想甚至導致了一些地方或部門以行政立法的形式將自身利益合法化。

1.3行政執行違規

有法不依、執法不嚴、違法不究和執法不公的現象普遍存在。特別是一些政府行政部門、政府經濟管理部門和壟斷性行業，在利益的驅動下，利用職權或行業壟斷地位助長權力進入市場和權力商品化，進而產生了以尋租為典型特征的“權錢交易”。

1.4選錄機制缺失

以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責任機制尚未形成，說白了我們現在的用人仍然是“人選人”，關鍵是“一把手”用人；就整個公務員隊伍而言，公共服務意識總體不強，長官意志嚴重，唯上不唯下，缺乏開拓進取和創新精神。

1.5行政監督不暢

行政監督機制明顯乏力，監督渠道不暢，導致了監督職能弱化，尤其是對主要領導，特別是“一把手”失去監督。同時，也導致了諸多“上有政策、下有對策”，“你說你的，我干我的”等政令不通、政令不暢的我行我素現象。

1.6行政成本過高

由于政府隊伍龐大，直接管理的事務太多，加上財政預算制度不合理，政府預算的蛋糕越做越大；只講投入不講效果的官僚行為(如盲目的經濟投資、各種達標活動、形象工程、政績工程等)直接導致了政府資源的巨大浪費，也導致了許多地方政府，特別是鄉級政府債臺高筑。在這些地方，維持自身的存在和運行成了政府的直接目標(吃飯財政)?！赌巷L窗》2008第14期上載文說，“現在我們的政府一年花的錢已經相當于3.7億個城鎮居民、12.3億農民一年可以花的錢。政府財政稅收約等于民間可支配收入總額的一半”。諸如公務用車、公款吃喝、公款消費、公費旅游，等等。

2西方新公共管理改革對中國公共管理借鑒和啟示

2.1意識或理念借鑒

最重要的是：服務意識和服務理念；成本意識和成本理念。

學習企業精神，樹立“服務”理念是新公共管理運動的一項重要內容。西方實行新公共管理的國家政府吸納了“顧客滿意”的經營管理戰略，把現代企業經營理念運用現代公共管理活動。

新公共管理思想有助于降低我國政府的行政成本，從而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的成本與效益有機地結合，推行橫向的顧客介入機制，依靠顧客自由選擇帶來的壓力來提高服務質量。

2.2組織結構設計借鑒

新公共管理一個重要的方面就是組織結構的創新。也就是說他們按照企業組織結構去設計公共管理的組織結構，進而實現公共管理體制、機制的創新。

比如，在西方各國的新公共管理運動中，把政府的決策職能與執行職能分離，建立了大量的執行機構，在很大程度上借鑒了公司制企業特別是股份制企業的治理結構。這種結構的好處是，可以做到決策的民主化、責任化、監督化，責權對等而分明，在決策權力分散化后，使得決策的風險成本降低。這對于我國的公共管理有著非常的積極意義，特別是對消除所謂“占位”，即為有關人員利用擁有的特殊資源，為目己的親屬或朋友在某一理想的單位而增加編制，使其親屬或子女的超編合法化。

2.3依法行政借鑒

西方新公共管理模式有助于我國建立依法行政的體制。

新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。

我曾經在領導班講過“契約文化”問題。基于儒教和自然經濟而產生的往往是悟性文化，產生于基督教和市場經濟的卻是契約文化。由于它們分屬于不同的文化種類，悟性文化強調的是關系或身份、暗示或半明半暗或留有馀地、信息表達往往耐人尋味、溝通協調經常拖泥帶水、實踐承諾視對方情況而定等。也就是說，靠人的智慧去“悟”、去自我體會、去猜測其真實的用意。相反，契約文化所表現出來的是：雙方關系的平等；信息表達的準確、明快；溝通快捷、直言其詞；公開承諾或形成文字契約；善意和認真實踐承諾或履行契約。

2.4運行模式借鑒

尤其是西方國家放松規制模式。放松政府的行政管制，增強市場的自由度是新公共管理運動的重要內容，這對于從計劃經濟向市場經濟轉軌的中國來說，具有很好的借鑒作用。

現階段的中國，作為行政管制基本的表現形式就是審批、許可，不僅范圍過寬，而且審批、許可程序過繁，隨意性很大，有人概括為“多、濫、亂”。在經濟改革和行政改革方面可稱典范的深訓市，市政府的審批權曾經達1000項之多，其中700多項是上級規定的。據統計，31個省、自治區、直轄市政府和58個國務院部門，共清理行政許可項目25797項，取消8666項、調整1841項；清理行政許可依據25554件，廢止3981件、修改2493件。

2.5方式方法借鑒

新公共管理在公共行政領域借鑒科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算，對提高我國政府工作效率是有極大的促進作用。

新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域，是打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位的有效途徑。新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”、“鼓勵私人投資和經營公共服務行業”等，打破了政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。

3建立“以人為本”的中國“公共管理”新模式

所謂“以人為本”，是指以人為價值的核心和社會的本位，把人的生存與發展作為最高的價值目標，一切為了人，一切服務于人。

“以人為本”是對以神為本和以物為本的否定和超越，本質上體現著對人的生存境況的關懷，對人的價值的尊重，對人的作用的重視。由于人可從社會和個人兩方面理解，故以人為本的觀念兼含有以社會的人或作為群體的人為本位和以個體的人為本位兩重含義。馬克思主義傾向于從人的社會關系和人的群體去理解人。

3.1“以人為本”指導思想的內容

“以人為本”的指導思想，體現為兩個方面：一是公共管理主體的民主行政意識和行為。二是公民的公共管理民主思想和行為

首先，公共行政管理主體的民主行政意識和行為。就是說，作為公共管理主體尤其是公務員必須具備四個意識并付諸實踐。它包括：①為民服務的意識和行為。為民服務，乃是政府的天職。從本質上來說，行政主體的權力來自于相對人的委托，因此，行政主體與相對人之間是一種服務與被服務的關系而非統治與被統治的關系，是一種雙向作用的合作關系而非單向的管理關系。無論社會如何變遷，國家的工作重點如何轉移，為民服務這一宗旨是不能變的，所以行政主體應強化服務意識和實際服務行為的落實

②適度管理與社會自治的公共管理思想。在市場經濟條件下，政府對社會的管理，只能遵循社會發展的內在規律進行必要的引導和調控，只能去管那些必須管并且能夠管好的事務，推行指導性行政。作為行政主體，必須樹立起“適度管理”的意識，此其一。其二，隨著社會“自我管理、自我服務、自我教育”能力的不斷提高，政府應把本來由自己履行的部分職能和職權轉移給社會，改變過去政府管理社會事務太多的現象，充分發揮各種社會組織在管理社會、協調社會中的作用。

③以民眾為中心的公共管理原則。傳統觀念認為：政府是社會的一個權力中心，社會必然受制于這個中心；政府的主導性角色就是控制，政府的主要職能應是按高度集權的計劃模式管理經濟，管理社會，管理一切。在這種觀念的指導下，行政主體的行為往往帶上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起來。行政民主化要求行政主體樹立起平等意識，以民眾為中心，淡化權力色彩，變“政府本位”思想為“公民本位”、“社會本位”思想。

④公共行政管理的法制觀念和依法辦事的行為準則?，F代化公共行政管理的一個重要特征就是法制化的管理，依法行政是現代行政管理發展的大趨勢。法制的核心是公民在法律面前一律平等，國家機關的活動必須遵守法律。行政管理法制化對于維護行政相對方的權益具有重要作用。國家管理實現了法治化，社會主義的民主就有了保障。行政主體具有了法制意識，就能較好地規范自己的行為，克服封建專制思想的殘余，消除官僚作風，增強民主意識。

其次，公民的公共管理民主思想和行為。在新型的公共管理模式中，公民不僅僅是公共管理服務的享有者，他同時也應當是思想上和行動上的積極參與者。①公民主人翁地位的思想和行為出發點。在長期的計劃經濟體制下，我國政府變成了無所不包、無所不管的萬能政府。事實上，政府的能力是有限的，它無力對一切負責，也不應對一切負責。公民的廣泛參與，自覺地承擔起社會責任。

②公民的納稅人意識和納稅人的權利意識。在市場經濟條件下，公眾與政府最本質的聯系是通過納稅和提供公共服務實現的，二者是辯證的統一體。通過公民的納稅，政府才能更好地為公民提供公共服務；通過政府對公民的良好服務，又增加了公民對政府的信任程度，強化了公民的納稅意識。對于政府來說，是否具有服務意識，是衡量其是否具有民主意識的重要標志。對于公眾來說，是否具有納稅人意識，反映出他們對政府管理的態度，對社會的態度。因而公民主動依法納稅，既是其民主意識的體現，也是其行政民主意識的體現。

3.2“以人為本”指導思想的作用

集中表現為“六個有助于”：（1）有助于政府治理更加貼近社會，得到社會的理解并承認其合法性；（2）有助于政府失靈的有效控制，降低政府與社會之間的交易費用；（3）有助于防止權力腐敗，提升行政權威與行政效率；（4）有助于公民參與決策，使決策更科學化、民主化、法制化；（5）有助于國家的政治穩定，保持政策的嚴肅性和連續性；（6）有助于我國的法制建設和民主社會的建立。

3.3建立“以人為本”的公共管理體制

“以人為本”的公共管理體制究竟應該是一種什么樣的體制？我個人認為，主要包括這樣幾個方面：

（1）參與型。

按照黨的“十七大”的要求，“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”。這“四權”中的“參與權”，說明人民必須參與管理，尤其是公共管理。公民參與，既是民主行政的邏輯起點和民主行政的核心內容，也是公共行政民主取向的突出表現和重要保障。通過參與，充分表達自己的意愿，行使自己的權利，真正使公共利益得以充分的實現。這說明，“以人為本”的公共管理體制是一種參與型體制，而不是權力高度集中的、少數人操控的體制。

（2）程序化。

公共管理的程序化，包括過程的程序化和手段的非強制性。其一，公共管理過程的程序化，意味著現代民主精神的制度化。行政程序與其說是法律對行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權力的制度保障。通過公眾參與行政權力的運作形式保證監督的有效性。其二，手段的非強制性即淡化了公共管理的命令色彩，通過行政合同、行政指導等比較柔和并富有民主色彩的方式使公共行政更富有人情味，更有人性。

（3）競爭式。

服務不再是壟斷式“服務”，服務的提供不再是唯一一家——政府。公共服務已經引入競爭，誰服務得最好，我就選擇誰。這里就包括了兩層含義：其一，公眾選擇機制?！懊裰鞯暮诵氖沁x擇”，選擇本身就是一種自主性實現的過程。實現公眾主權，也就實現了民主行政。其二，服務承諾制度。你的服務水平是以公眾滿意為目標，實際上，政府與公眾之間是一種契約關系。

（4）監督性。

這意味著，公共管理和公共權力完全至于公眾的監督之下。

首先，要在權力運行中貫徹法治原則，即堅持依法行政。政府依法行政是防止政府濫用權力、維護公民基本權利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府權力才有可能被限制在合理范圍之內，實現向公共服務型政府轉型。

其次，要堅持行政公開，“透明”行政，避免“暗箱”操作。

第三，完善政府監督機制。完善政府縱向和橫向監督機制有利于克服政府層級之間信息不對稱的弊端，也是公共權力運行真正符合社會需求的保障。因此，就目前而言，完善政府行政監督，不僅要加強權力機關、行政監察機關、司法機關等專門機關的職能監督，而且要形成包括群眾組織、新聞媒體以及公民個人監督在內的廣泛社會監督機制

第四，加強反壟斷機制的建設。轉型期的壟斷具有明顯的權力與市場相結合的特征，同時又有與傳統社會主義相聯系的國有經濟理念和所謂資源稀缺性、自然壟斷性等支撐“依據”，但實際上在壟斷集團的利益驅使下，往往演變為集團轉嫁經營成本和謀取超額利潤的工具。反壟斷的要害在于引入權利平等的競爭者，如果一定要堅持壟斷，就必須把壟斷部門置于公開的社會監督之下。

（5）透明度。

政府管理的透明度和公開性，是衡量一個國家公共管理水平高低、管理作風好壞的重要標志，也是政府工作方式的直接體現。這就是我們通常講的“政務公開”或“陽光行政”。特別是我國的《政務公開條例》實施后，顯得尤為重要。

【參考文獻】

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