公民參與公共政策的困境與對策詮釋

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摘要：本文簡要分析了在中國社會的轉型時期，公民參與公共政策的困境，為了落實“從群眾中來，到群眾中去”這一政策路線，應該從構建參與型公民文化，提高公民參與的認知水平和能力；把握好公共政策的利益取向；協作解決政策沖突；完善信息公開制度，實行政務公開；構建公民參與的保障機制，切實保障公民參與權等方面來制定相應的對策。

關鍵詞：轉型期；公民參與；公民文化；總體利益；公共政策

所謂轉型期，指的是20世紀80年代以來，由于從計劃經濟向市場經濟轉變導致中國社會形態的改變，包括經濟、政治、文化等各個層面的改變。當前，隨著改革開放的進一步深入，我國政府的管理論文"target="_blank">行政管理理念正在從傳統的高度集權的計劃經濟理念向現代的民主行政理念轉變。而民主行政理念必須建立在堅實的民主政治基礎上，不僅需要制度上的配合，更需要從文化與治理觀念上著手。事實上，公民參與是實現直接民主而且有效的一種方式，而目前，我國公民在參與公共政策的實踐過程中，出現了各種各樣的問題，不利于社會的和諧發展。本文對其中主要的障礙作粗略的分析，以期對推進我國公共政策民主化進程有所裨益。

一、公民參與的概念及公民參與公共政策的意義。

1.公民參與的概念。

所謂“公民參與”，就是為了落實民主政治、追求公共利益及實現公民資格，由公民個人或公民團體從事包括所有公共事務與決定的行動，這些公共事務是以公民本人切身的地方性事務為基礎，再逐步擴大到全國性的公共政策，因此，可以由每一個公民時時刻刻的關心與適時的投入來實現；而公民參與的行動必須是建立在合法性的基礎上，并且依參與者根據本身所擁有的知識與能力、花費的成本、預期的影響力等，理性地選擇最有效的途徑與策略[1]。

2.公民參與公共政策的意義。

（1）公民參與公共政策有助于提升公共政策的科學性。信息的完備是公共政策制定的必要條件，也是公共政策制定必須遵循的基本原則之一。由于政府在公共事務治理過程中自身的局限性，以及信息的有限性，在公共政策制定的過程中，公民的積極參與，可以為政策制定提供豐富的信息，很好的彌補政府的這一缺陷。因此構建公共政策制定過程中的公民參與機制，為公民參與公共政策提供多種方式，通過多元利益主體之間的充分利益博弈整合公民的利益訴求，是公共政策建立在利益得到充分表達和相對平衡的基礎上，降低政策成本，提高公共政策科學性的不可缺少的條件。

（2）公民參與公共政策有助于公共政策的貫徹執行。公民在公共政策制定中的地位不容忽視，這是因為政黨和政府制定的政策所要解決的社會公共問題都與公眾的利益密切相關。在大多數現代國家里，特別是人口眾多和地域遼闊的國家中，公眾不容易直接對中央政府的決策發表意見，但可在地方政府的政策制定中發揮更重要和更直接的影響作用。

有許多政策只有依靠公眾的合作與參與才能得以貫徹執行，如環境保護、社區發展、社會治安等方面的政策，若沒有公眾的支持，即使政策制定出來了，貫徹執行仍相當困難。要保證政策有較高的支持度，就不能忽視政策制定中公民的有效介入[2]。

二、公民參與公共政策的困境。

由于我國國情的特殊性，在公民參與公共政策的實踐過程中，不可避免的產生這樣那樣的困境。就現階段而言，公民參與公共政策的主要障礙總體上可以概括為以下幾個方面：

1.公民文化因素的制約。盡管民主社會最大的希望是，公民個人最大限度的參與政治事務和公共事務的管理，這種參與將培養人類能力并因此獲得人性的全面發展。但是，我們知道，公民從年輕時代首先學習的就是“如何更好地服從”這門課，只是后來才了解到權威不過是約定俗成的東西。直到成年期，才真正發現可以參與作出具有約束力的決定。這時，傳統的文化意識已經把公民變成為一個順從者，政治文化因素影響了青少年不斷形成的對民主社會中公民身份有意義的理解[3]。

2.公民自身的局限性?，F代公共政策往往帶有較強的專業性，在知識方面，普通公民常常不能理解政策質量標準中包含的知識，所以他們可能會對專業領域或科學界認定的政策質量標準無法提出質疑。在能力方面，他們是否具有參與政策應該具備溝通技巧，是否充分地理解政策過程和決策方式，是否充分地理解參與者的期望受政策限制，是否充分的理解公共問題解決的利益取向等，都是公民參與的巨大障礙。此外，由于部分參與者經常代表的是現存組織的群體需要，表達著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。因此，這些現象的存在，也會在一定程度上或多或少的影響公民參與公共政策。

3.公民參與的代表性和廣泛性欠缺。公民參與的代表性和廣泛性欠缺，主要是指部分政府及其職能部門為了達到體現自己意志的公共政策能夠順利出臺這一目的，通過操縱公民參與，導致公共政策過程中公民代表缺乏代表性和全面性。綜觀近幾年的公民參與實踐，部分政府及其職能部門在公共政策過程中也非常重視公民參與，在公共政策出臺之前，廣泛征集公民的意見，有的還召開大型的聽證會。但是，由于參與公共政策的公民產生方式不盡合理，參與的公民是由上級組織指定，而非通過制度化的嚴格程序產生。在上級組織指定參與公民的過程中，把一些與政府部門觀點相左的公民排斥在外，更有甚者，參與者本人就是公共政策的既得利益者，或是與政府有利益關系等狀況，都導致公民參與公共政策制定的代表性和廣泛性欠缺。

4.相關利益者話語權的缺失。相關利益者話語權的缺失，主要是指公共政策過程中，由于政府以及公民自身等原因所導致的相關利益主體缺位，致使相關利益者的利益訴求在公共政策中得不到體現。一方面，現實中的公共政策制定方式主要是封閉內向型的，政策制定在相當程度上是與公民分離的，常常成為及少數專家和領導封閉式自我意志的表現。

另一方面，由于公民參與意識淡薄等原因，導致相關利益主體缺位，相關利益者的意志和利益在公共政策中得不到體現。本來作為公共政策相關人的公民，他們能夠親身感受到公共政策給自己經濟、社會生活帶來的影響，對公共政策的制定最有發言權。然而由于公共政策制定過程中相關利益者話語權的缺失，就會導致公共政策所整合的利益不夠全面[4]。

三、完善公民參與公共政策的幾點對策。

1.構建參與型公民文化，提高公民參與的認知水平和能力。阿爾蒙德認為“民主國家為普通人提供一個有影響力的公民參與決策過程的機會”[5]。而我國傳統政治文化中的“官本位”思想、清官情結、臣民意識在很大程度上抑制了公民參與，長此以往，就會導致公民認為政策制定是政府的分內之事，與自己關聯不大，形成了公民參與的文化困境。構建參與型的政治文化可以從地方性的事務做起，尤其是與公民最切身的事務相關聯，才會引發公民參與的動力；當公民在這些地方性事務的學習中學會參與并適應后，將會逐漸培養起參與更廣泛的公共事務的能力與興趣，并能進一步明確參與公共政策是公民的基本政治權利和義務，在參與過程中逐步提高認知水平和能力。

2.把握好公共政策的利益取向。所謂公共利益就是“在特定社會條件下，能夠滿足共同體成員的生存、享受、發展等公共需要的各種資源和條件的總和?！盵6]所謂總體利益就是“目標群體的全部利益，是整體利益與所有部分的相對獨立的利益之總和?！盵7]在現階段，公共政策的利益取向應該是以總體系統觀為指導的總體利益，因為這樣既能發揮對部分進行整合的整體優勢，又能調動系統所有組成部分的積極性，從而使系統具有較大的總體利益。

3.完善信息公開制度，實行政務公開。公共政策實際上是一種信息活動，若參與公共政策的公民不能夠掌握有關公共政策的相關信息，那么公民參與公共政策很難體現其價值。把公共政策各方面的情況作出全面、科學的描述并公布于眾，使公民能夠科學地了解公共政策的目的，并對相應的應對策略作出科學與準確的判斷，以便更好的行使公民的政策參與。

4.構建公民參與的保障機制，切實保障公民參與權。從理論來看，公共政策供給取決于社會各階層達成的保護自己利益話語權的均衡。

從制度上保障公民可以依照法定的程序和制度參與公共政策，確保參與公共政策的公民能夠充分完備的表達自身的利益訴求。在實踐中，公民參與的保障機制主要從兩個方面進行構建：一是組織結構方面，實現地方基層自治；二是法制環境方面，建立“公民參與法”，充分保障公民參與的實施。

參考文獻：

[1]李圖強?！冬F代公共行政中的公民參與》[M].經濟管理出版社，2004年。

[2]陳振民主編?！墩呖茖W—公共政策分析導論（第二版）》[M].中國人民大學出版社。2004年。

[3]李圖強?！冬F代公共行政中的公民參與》[M].經濟管理出版社。2004年。

[4]高富鋒?！豆駞⑴c公共政策的路徑分析》[J].經濟研究參考。2008年第46期。

[5]阿爾蒙德等著?！豆裎幕穂M].張明澍譯。臺灣五南圖書出版公司。1996年。

[6]王洛忠?！对囌摴舱叩墓怖嫒∠颉穂J].理論探討。2003年第2期。

[7]張國慶主編?！豆舱叻治觥穂M].復旦大學出版社。2004年。