推進交通投融資創新轉型

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20世紀后20年，全球公用企業的運營管理與監管治理模式發生了較大的變化，即市場化改革取向的模式代替了原有的計劃模式。我國的公用企業，特別是最早形成的交通投融資平臺、有效地推進市場化改革，取得了較大成就。進入21世紀以后，美國等國暴發的大規模停電等公用企業事件，引發了人們對于公用企業的再思考。同樣作為公用企業的交通投融資平臺進入了發展的新階段后，迫切需要推進后市場化改革來予以應對。

一、交通投融資平臺市場化改革的基本特征

1.改革的核心是籌集建設資金。在成立交通投融資平臺之前，基礎設施建設資金來源經歷了3個階段：第一階段是政府直接投資，第二階段是利用國外政府和國外金融機構貸款，第三階段是通過政府直接或變相擔保下的商業銀行貸款。但1994年頒布的《預算法》和1995年頒布的《擔保法》禁止地方政府發行地方債券和提供擔保。為了突破融資瓶頸和法律制約，地方政府進行投融資體制改革，交通等投融資平臺應運而生。省級交通投融資平臺的資金主要來自于以下5個方面：一是財政及行業主管部門補助；二是收費公路運營收益；三是企業盈余；四是市場融資；五是公路經營權轉讓。

2.改革的制度基礎是用戶付費。正是有了收費公路制度，使地方政府通過設立公司化的交通投融資平臺，轉移、積聚大量資源，不僅滿足了地方加快發展的需要，而且事實上形成了政府的“類財政”的收入來源。通行費收入占據了平臺企業資金的重要來源，并且由于通行費收入成為平臺企業的穩定現金流，才能使平臺企業真正發揮融資功能，由收費收入及帶來的融資能力占到了整個資金來源的96%。

3.改革的表現形式是公司化運作。在整個公用事業的市場化改革浪潮中有兩種公司所有制形式，一種是政府所有，一種是投資者所有。一般而言，全國的省級交通投融資平臺都是政府所有。政府或者作為其出資人代表的國資委是省級交通投融資平臺的股東。在公司的治理結構中，政府及行業主管部門在其中均發揮了重要作用，各相關主體的職責相對清晰。

總之，交通投融資平臺市場化的改革，實現了一系列與傳統計劃管理不同的轉變：從提供的服務上看，由免費的普通公路向收費的高速公路轉變；從投融資的責任載體看，由政府作為交通投融資載體向以政府為背景的公司化運作的平臺企業轉變；從資金的來源分析看，由政府財政資金作為主要來源，向以收費、銀行貸款及資本市場為主要來源轉變；從資金的使用時間來看，由歷史積累的資金為主向以未來透支為主轉變。市場化的改革使交通基礎設施建設的資金來源有了兩條大通道：一是政府之外的社會資金的轉移通道；二是未來預期收益的即期貼現通道。市場化的改革基本滿足了政府對稀缺性資本的競爭性需求。

二、后市場化改革的基本特征

把2008年以后的交通投融資平臺的改革定位為后市場化改革的階段。在這個階段，投融資平臺的目標將從強調融資的效率轉向突出交通基礎設施的公共性，核心是要在市場化改革階段創造使用價值的基礎上，創造價值。后市場化改革有如下特征和重點：

1.投融資平臺的功能從籌集資金為重點轉向以高效率地提供高品質交通基礎設施服務為重點。隨著政府財力的增長和交通基礎設施的日趨完善，大規模的交通基礎設施投資特別是高速公路投資將進入一個平穩甚至是下降的發展態勢中。投融資平臺的主要矛盾已不再是資金矛盾，而是公眾日益增長的出行需求與低品質的交通基礎設施服務之間的矛盾；是日益老化的設施設備與低成本、高效率維護之間的矛盾。因此，平臺企業應真正引入私人部門以績效為基礎的管理理念和做法，以切實改善平臺運營的效率、有效性和可靠性。投融資平臺要從傳統企業管理向現代化企業管理轉變，建設更加開放、市場化的現代管理機制，真正實現管理的集約化和現代化。其重點應該是呼應公眾對于交通服務的各種訴求，如保障道路的通行安全、最大程度減少擁堵、降低出行綜合成本、完善環境保護等。

2.投融資平臺的財務基礎從壟斷性的通行費制度轉向以價值創造為核心的服務產業深度開發為主。投融資平臺良好的財務運行既是平臺自身運行的需要，也是更好地為公眾提供交通服務的需要。平臺的資金和效益來源也不應再由政府部門提供直接資助。保持交通投融資平臺的持續盈利能力和良好的財務基礎，重要的途徑就是圍繞交通基礎服務業做精、做強、做大關聯產業和相關資源的增值開發。要從服務基礎設施建設，向通過主動服務市場獲取收益轉變。這種轉變包括主動謀求交通設施現代化進程中的機遇，共享因基礎設施改善而帶來的整個社會價值與效率提升的成果，包括：建立多元產業驅動的內生發展模式，在結構調整、質量提高、效益提升的基礎上，實現平臺的可持續發展，逐步提高非收費業務對于整個平臺的利潤貢獻率，參與交通相關的物流、產業金融等服務的深度開發。

3.投融資平臺的運行方式從封閉式管理轉向以增加信息透明度為主的參與式管理。與一般的市場經濟組織不同，對于提供交通基礎設施這類公共產品的組織而言，公共政策具有特別重要的意義。同時，由于公用事業對社會的重要性，它們通常比其他行為受到更多監督。這種公眾監督的公開實施，是與公共政策的制定和實施結合在一起的。市場化的改革使投融資平臺成為了市場經濟主體，但它只對政府負責，對于公眾的要求并不十分關注。但隨著公共服務的加強，公共政策將越來越受到公眾輿論的影響。投融資平臺的管理者與其被動地接受政策變動的影響，不如主動提高公眾的參與度。比如，對于收費標準的調整，高速公路投資總額、里程長度、貸款期限、維護成本、服務質量水平、社會承受能力、收費流向等諸多因素均應在廣納民意之后給予制度化的核定，進行綜合考量。這種參與式管理的核心是信息的公開，而這種參與式管理對管理者提出了更高要求，特別是當公共政策與公司政策出現沖突時更加明顯。

4.投融資平臺的所有權治理結構從單一的國有獨資轉向混和所有制。在市場化改革推進過程中，廣東、浙江等省份都有通過市場招標的方式轉讓高速公路經營權獲取建設資金的案例，但出現了民營資本“挑肥棄瘦”的現象，反而影響了交通基礎設施整體服務的公共性。目前高速公路的經營主要采取了兩種所有制形式：國有獨資和投資者所有制。隨著高收益高速公路的減少，以及對收費經營權轉讓日趨嚴格的控制，社會投資者所有并直接運營的高速公路基本上沒有增加。同時，在投融資平臺的層面，基本上都是國有獨資。目前來看，社會資本仍可以在兩個層面上提升交通基礎設施服務的整體水平：一是投融資平臺層面，通過債權或股權方式引入社會資本，形成混合所有制。二是在系統的運營層面以及與交通關聯產業（如交通信息服務、交通物流、智能交通產品、交通節能減排等）層面引入社會資本，政府擁有整個交通基礎設施系統工程，但服務、養護等都可以包給民營企業。隨著民營企業在交通基礎設施運營和產業開發方面經驗日益豐富，混合所有制的作用將逐步顯現。

5.投融資平臺的組織模式從傳統的等級制管理轉向現代網絡化管理模式轉變。傳統的公用事業管理一般是采用科層制管理，不存在外部承包商。隨著交通基礎設施規模不斷擴大、網絡逐步完善、公眾需求越來越高、平臺管理越來越開放、管理日益專業化和精細化，科層制的管理模式將不能滿足反應速度和服務品質的要求。應對這些挑戰的組織模式將是網絡化管理，以權力下放和組織架構的扁平化為特征。網絡化管理模式使平臺管理的參與主體數量增多，主動性增強，更愿意承擔風險，包括與民營企業合作提供公用事業服務，使投融資平臺能夠對所有利益相關者的需求負責并做出回應。

三、推進交通投融資平臺后市場化改革的建議

1.保持財務的良性運轉是后市場化改革的前提。無論投融資平臺何種所有權形式占據主導地位，采取何種運行方式和組織模式，通過收費制度還是價值創造活動，都必須有足夠的合理收入能使所有關鍵部門保持良性運轉。政府部門在要求投融資平臺擴大基礎設施服務的供給能力，或者調整收費標準和收費期限時，必須要充分考慮到投融資平臺的財務風險，特別是現金流風險。投融資平臺在做非公用事業的產業開發時，必須保持謹慎的態度，圍繞著與交通投融資平臺相關聯的現代服務業，以投入量大、回報周期長的資源性開發項目為主。政府部門應該在項目資源的開發上提供足夠的幫助。

2.從制度設計上保持平臺相關方的利益平衡是后市場化改革的基本策略。新的發展階段的交通投融資平臺必然是開放式、合作式和參與者式的。應在政府部門、公眾和平臺企業三者間尋找利益與目標的最優平衡，并從制度設計上為相關利益方提供參與的渠道和發揮作用的機制。應充分提高平臺企業和公眾對于項目開發與服務設計的參與度，放開對平臺企業股權方面的控制。政策的重點應該放在投融資平臺運行的成本數據公開透明和運作規范化方面。

3.提高平臺的生產效率是后市場化改革的核心。提高生產效率主要通過兩大途徑：一是現代化的管理制度，包括在平臺層面引入混合所有制，在組織結構層面推進事業部制和管理的扁平化；二是新技術特別信息技術的運用。

4.培養平臺管理人員的關鍵技能和道德素養是后市場化改革的基本保障。交通投融平臺中從事實際工作的工程類人員往往關心專業技能而疏于關心公眾的需求；管理類人員則服從上級政治領導。從傳統的官僚管理到新公共管理，需要培養一批既有傳統奉獻精神，又能順應市場導向管理要求的管理人員和工程技術人員。管理和工程人員應該有一種獨特的服務精神特質，以便保持公眾的信任，在具有沖突利益的公眾與股東之間保持公正，定期向公眾公開披露企業的運營信息以最大限度地實現公共服務的目標。